（二年十一月至五年六月）
第一节 国会之解散与新约法之起草
国会于二年四月八日，在北京举行第一次正式开院礼后，即进行起草宪法，但因国民党在国会中占有多数议席，袁世凯深虞未来宪法中，再用内阁制，因之，国会与袁氏间自始即有冲突，国会谋以制宪与选举大总统两法，控制袁氏。乃于二年十月，选袁世凯为第一任正式大总统，十月十日，袁氏就职，十六日即提出增修约法案，又咨宪法会议争宪法公布权，并派员到席旁听〔1〕，国会既不采袁氏之宪法主张，且根据宪法起草委员会规则，拒绝派员列席〔2〕，袁氏乃于十月二十五日，通电各省，反对宪法草案；十一月四日，下令解散国民党，取消国民党党员之议员资格，先后取消四百三十八人，国会于十二月二十三日，由两院议长会衔发停止议事之通告。同时，袁氏指挥下之各省军人，则于十二月十六日，联名电请将残余议员“给资回籍”〔3〕，袁氏交政治会议（参看本节第一项）议复，结果认为“毋庸为现行国会组织法第二条暨第三条之组织”〔4〕。袁氏乃于三年一月十日，下令遣散国会残余议员，而第一届正式国会之寿命，即为之中止。
第一项 政治会议
政治会议之前身，为行政会议，当时熊希龄内阁，为求执行其“废省”主张，遵袁世凯之意见，电令各省当局派遣代表入京开会，适国会解散，乃由袁氏下令增派中央政府代表，合并组织政治会议〔5〕，政治会议乃于十二月十五日开会。
政治会议由下列人员组成之：
一、各省当局派遣之人员，每省二人；
二、大总统特派八人；
三、国务总理特派二人；
四、各部，法官，及蒙、藏事务局共十九人；
五、打箭炉，热河，阿尔泰各一人。
其资格，则定为“年在三十五岁以上，于行政界经验十年以上，明于世界大势品学兼优者”〔6〕。由于派遣制度，可知所谓政治会议者，充其量，不过系中央政府与地方当局代表之集合而已。
至于政治会议之中，则设议长一人，副议长一人，由大总统由议员中任命之〔7〕，在议长之下设秘书厅，掌理：（一）关于政治会议之预备开会事项；（二）关于政治会议之准备议事及整理议案等项；（三）关于政治会议之文书纪录及其他庶务事项。秘书厅设秘书长一人，由大总统派充，受议长之指挥，综理本厅事务，秘书六人，由秘书长呈由议长呈请大总统任命，此外由秘书长任命书记员庶务员，并可酌用速记士及雇员等若干人，办理琐事〔8〕。
依据政治会议规则第一条之规定，政治会议以议决关于民国建设之政治问题为范围，凡行政上应兴应革事件，经政府之咨询，得议决之。而其“议决事件，系大总统特交或议员建议者，由议长呈候大总统核夺施行；其系国务院咨送者，即咨复国务院”〔9〕，因之，政治会议在法理上，并无何种大权可言。
政治会议成立后，其工作之影响及中央政制者，第一为呈请停止议员职务，第二为通过“特设造法机关”案，至三年五月二十六日，参政院成立时，始下令停止。（关于参政院，参看本章第六节。）
第二项 约法会议
袁世凯于破坏国会之后，在二年十二月十八日，行文政治会议，咨询修政约法程序，同时，黎元洪等通电中（即前述请将议员给资遣散电），亦以增修为请。经过咨询政治会议之结果，认为“临时约法成于南京参议院，……故实行以来，举国诟病”〔10〕。但政治会议又自认“既为政府之咨询机关，即无参预增修根本法律之职责，本会议依据法理，参之时势，佥为宜于现在之咨询机关及普通立法机关以外，特设造法机关，以改造民国国家之根本法。……且有此一造法机关，将来约法修定以后，凡附属于约法之各种重要法案，即可由其制定”〔11〕。三年一月十一日，再由袁世凯令政治会议，咨询组织方法，政治会议乃指定蔡锷、许鼎霖、刘馥、顾鼇、方枢、王印川、李庆芳、邓鎔、朱文劭、孙毓筠、刘邦骥、黎渊、贡桑诺尔布、林万里、陈瀛川等为审查员，于十九日二十三日两次开会，拟定约法会议组织条例，并于二十四日开正式会议议决，因其纯为增修约法，故即名为约法会议。
约法会议以下列各选举会选出之议员组织之〔12〕：
一、京师选举会选出四人；
二、各省选举会每省选出二人；
三、蒙、藏、青海联合选举会选出八人；
四、全国商会联合选举会选出四人。
各选举会之有选举权者，为有中华民国国籍年满三十岁以上之男子，而认定其有下列资格之一者：
一、曾任或现任高等官吏而通达治术者；
二、曾由举人以上出身而夙著闻望者；
三、在高等专门以上学校三年以上毕业而研精科学者；
四、有万元以上之财产而热心公益者。
选举人之调查，选举监督得因便宜以现住于该选举监督驻在地方者为限，此外，蒙、藏、青海得以在京之王公世爵及其他相当人员；全国商会联合会得以在京之职员及其他殷实会员，由选举监督认定其为通达治术或热心公益者，亦得有选举权。
至于被选举人，则由选举监督调查有中华民国国籍，年满三十五岁以上之男子，而认定其有下列资格之一者，列入被选举人名册：
一、曾任或现任高等官吏五年以上而确有成绩者；
二、在内外国专门以上学校，习法律政治之学，三年以上毕业或曾由举人以上出身，习法律政治之学而确有心得者；
三、硕学通儒，富于专门著述而确有实用者。
被选举人不受地域之限制。
此种选举制度，袁世凯不唯认为“折衷厘订，以视制定约法之前参议院，其院员之纯由选派而来者，不唯显有指派选举之各殊，抑且准诸法理事而悉当”，而且“复合各国限制选举之良规”〔13〕。而在事实上，此种限制方法，实远超限制选举范围之外。不宁唯是，除年龄国籍性别以外，每一资格，如“通达治术”，“夙著闻望”，“研精科学”之类，在其解释上富有弹性，实与选举监督以过大之权力，而所谓选举监督，系由内务总长，各省民政长，蒙藏事务局总裁及农商总长分担，又尽系政府之官吏。
选举之方法，则各选举会一律定为用记名单记投票法，以得票较多数为当选，票同抽签定之。但当选人资格，尚须经“约法会议议员资格审定会”审定，方能确定，所谓审定会者，其会长会员，均系由大总统选任之，人数以七人到十一人为限〔14〕
约法会议之内，设议长副议长各一人，由议员互选之，以得票过半数者为当选，投票至二次无人当选时，以第二次得票较多者二人决选之。议长为会议时之主席，执行议事规则，并指定议案审查员〔15〕，此外，约法会议设一秘书厅，分文书、议事、纪录、庶务等四科，分掌各项事务，秘书长一人，由大总统任命，受议长之指挥，综理本厅事务，监督本厅职员，秘书科长共九人，由秘书长呈请大总统任命，此外尚由秘书长委任科员、速记士、书记士等若干人〔16〕。
约法会议以议决增修约法案及附属于约法之重要法案为其职权。但约法会议决议事件，咨由大总统裁可公布之。即约法会议议案之最后决定，尚须由于大总统之裁可。特当时约法会议议员，均系袁家人物，其所议决，自属袁氏之意旨，不至于公布也。
约法会议后于三年二月十八日举行开会式，于四月二十九日议定新约法，亦即袁氏之三年新约法是。
第二节 大总统选举法及其修改
如前所述，在民国二年国会未被解散之时，曾经于是年十月四日议决大总统选举法，产生了第一任大总统袁世凯。约法会议成立以后，除颁布新约法之外，又于三年十二月二十八日，通过修改大总统选举法，兹将修改后之大总统选举法，论述于次：
第一项 修改前之大总统选举法
修改前之大总统选举法，系于二年十月四日通过于两院议员组成之宪法会议，本为宪法草案之一部分，特因当时政局关系，先行议决，议决之后，于十月六日开大总统选举会，选袁世凯为大总统，其选举制度之要点如次：
（一）被选举资格 中华民国人民，完全享有公权，年满四十岁以上，并住居国内满十年以上者，得被选举为大总统〔17〕。分别言之，即为国籍，年龄，住居期限，公权之限制。副总统之被选举资格，与此同。
（二）选举方法 大总统由国会议员组织总统选举会选举之。以选举人总数三分之二以上之列席，用无记名投票行之，以得票满投票人数四分三者为当选。但两次投票，无人当选时，就第二次得票较多者二名决选之，以得票过投票人数之半者为当选。副总统之选举，与此同。
（三）任期 大总统任期五年，如再被选，得连任一次，大总统任期满前三个月，国会议员须自行集会，组织总统选举会，行次任大总统之选举，大总统缺位时，由副总统继任，至本任大总统年满之日止，大总统因故不能执行职务时，以副总统代理之，副总统同时缺位时，由国务院摄行其职务，同时国会议员于三个月内自行集会，组织总统选举会，行次任大总统之选举，大总统应于任满之日解职，如届期次任大总统尚未选出，或选出后尚未就职，次任副总统亦不能代理时，由国务院摄行其职务。如副总统缺位，应即补选。
（四）职权 大总统之职权，在宪法未规定以前，暂依临时约法关于临时大总统之规定。
上述总统选举法为宪法草案之一部分先行议决者，抑亦民国惟一之曾经应用之一部分根本法，当宪法起草委员会讨论之时，“主张最多。有主张由人民直接选举者，有主张由两院会合作为选举机关者，有主张人民投票，不得结果时，由国会决选者，有主张由省议会投票，以国会为决选机关者，有主张以各省省议会之一部分加入国会与合并投票选举者，凡以上主张，起草会皆未采用，系采用由参众两院议员组织国民议会选举。查此类机关，各国不一，如美国由国民投票，选出选举人，由选举人再行投票选举，但中国交通不便，且有种种窒碍，万难仿行；如法国以两院议员会合，作为国民会议，即作选举总统之机关，法之国民会议，即法所定为国家最高机关，凡修正宪法，选举总统，皆归国民会议执行，但我国绝非采此种主义，实无含有采国家机关之意味。故此次之选举会，并非以民国最高机关之两院，合并为国家最高机关，系以两院议员组织选举会，盖纯以两院份子作基础，绝非如法国以两院合并机关为国家最高机关也”〔18〕。上述为宪法起草委员长汤漪之说明，不过，无论如何，此种规定，虽未必尽善，而在内阁制之下，尚不足为大病也。
第二项 修改后之大总统选举法
民国三年八月十八日，代行立法院之参政院，逢迎袁世凯之意见，建设修改前述之大总统选举法，同月二十四日，袁氏咨约法会议修改，同年十二月二十八日，通过修正案，翌日即由袁氏公布。修改之要点如次：
（一）关于被选举资格者 原定之“中华民国人民”改为“有中华民国国籍之男子”，原定“住居国内满十年以上”改为“满二十年以上”，即为增加男性与居住时间之限制〔19〕。
（二）关于选举制度者 旧制为由“国会议员组织总统选举会选举之”，修改以后，其制度完全不同，即如次：
（甲）大总统选举会 由参政院参政互选五十人，立法院议员（参看本章第六、七两节）互选五十人，此项互选，用记名连记投票法，以得票较多者当选，每届组织大总统选举会，立法院在闭会期内时，则以在京议员之名次在前者五十人为大总统选举会会员。大总统选举会，由大总统召集，于每届选举期前三日内组织之。
（乙）大总统候选人 大总统当选者之资格，前已说明，但在实际上，其能为候选人者仅四人。其一，为现任总统推荐三人，每届行大总统选举时，大总统代表民意，敬谨推荐有被选举为大总统资格者三人。此项被推荐之姓名，由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简。钤盖国玺，密贮金匮，于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之，金匮之管钥，大钥统掌之；石室之管钥，大总统及参政院院长国务卿分掌之；非奉大总统之命令，不得开启。其二为现任大总统，大总统选举会；除就被推荐三人投票外，得对于现任大总统投票。
（丙）选举票计算方法 选举大总统以会员四分三以上到会，用记名单记投票法，得票满投票人总数三分二以上者为当选，若皆不足当选票额时，就得票多数之二人，行决选，以得票较多者为当选。
（三）任期 大总统任期十年，得连任。大总统任期未满，因故去职时，应于三日内组织大总统临时选举会，临时选举未举行前，大总统职权由副总统依约法第二十九条之规定行之（按系指民三五月一日颁布之新约法）如副总统同时因故去职，或现不在京及有其他事故，不能代行时，由国务卿摄行其职权。但上述推荐大总统候选人之权，不能代行。副总统之任期，与大总统同，任满或任期未满因故去职时，由连任或继任之大总统，推荐有与被选为大总统同样资格者三人，准用选举大总统之规定行之。不过对于任期，又与以无限制延长之可能。即每届应行选举大总统之年，参政院参政认为政治上有必要时，得以三分二以上之同意，为现任大总统连任之议决，由大总统公布之。
当时之如此修改，一则以为新约法成立，旧大总统选举法根本动摇为辞，再则以或因内政关系，未便为根本之动摇，或因国际情形，尚余有未尽之责任，因之当使参政院特有决定现任大总统继任之权〔20〕，特如此规定，直可使大总统由终身而变世袭也。
第三节 新约法之基本精神
约法会议于三年二月十八日举行开会式，孙毓筠当选为议长，施愚为副议长。袁世凯于三月二十日，以增修约法大纲案咨交约法会议，认为：“民国草创，根本大法，虽不能不取法于共和先进诸国，而事事削足适履，究其实，或将以利吾国者始，而害吾国终，福吾民者求，而祸吾民者应。治乱兴亡，各国宪史，具有前事。民国初基，敢忘殷鉴。故为目前建设国家计，根本法上之关系，宜有两种时期，盖增修约法为一时期，制定宪法又为一时期，质言之，则施行约法为一时期，而施行宪法当别为一时期也。”〔21〕由约法会议讨论审查，终于民国三年四月二十九日，议决新约法，同年五月一日，由袁世凯以大总统令公布。
新约法之特质，一言以蔽之，即为采用极端集权主义，依据此新约法而产生之各机关，以下当分别叙述，兹先举出两点，以概括新约法中整个政制之意义。
第一，新约法推翻临时约法中之内阁制：临时约法系采内阁制之原则，前已述及。所谓内阁制者，其最大特点，在于元首不负实际政治责任，而由内阁代为行使职权，而内阁则须向国会负责。新约法将临时约法中之“国务员辅佐大总统，负其责任”与“国务员于大总统提出法律案，公布法律，及公布命令时须副署之”等规定取消，而代以大总统总揽统治权之制度（参看本章第四节）。
第二，新约法并未采用总统制：在总统制政府之下，大总统之权力，虽较内阁制度为大，但其与立授，司法两种机关，实为鼎足而三，互相牵制，而非将大总统建立在一切政治机构之上。但在新约法之中，一方因扩充大总统之权力，他方又取消一切对于大总统之有效的控制。因之，新约法不能认为系采用总统制者。
第四节 大总统与总统府之组织
第一项 大总统之职权
新约法中之大总统，系居于负实际政治责任之地位，不惟为“国之元首，总揽统治权”，“代表中华民国”，而且大总统之行动，乃“对国民之全体负责任”，换言之，大总统在整个政治机构中，不特保有一般元首之“代表”资格，而且在实际政治上，亦复不受其他机关之牵制，而直接向国民负责。不过吾人所应与注意者，大总统虽向国民负责，但大总统不惟不由国民直接产生，而且依据新约法之规定，“国民”也者，从无构成一种政治组织以实行其政治机能之机会。详言之，大总统虽因取得政治上之独立地位，而有向国民负责之义务，但国民却无追诉大总统责任之方法。（参看本章其他各项，即可明了。）以大总统地位若是之高，其权力自亦非常膨胀，分述如次〔22〕：
（一）关于立法院之集会开会停会闭会及解散之权 新约法第十七条规定，“大总统召集立法院，宣告开会停会闭会”而且“大总统经参政院之同意”，可“解散立法院”，参政院为大总统所任命，因之，此种限制，殆等于零，其惟一关于解散之限制，为“须自解散之日起六个月以内，选举新议员，并召集之”。以元首而能解散立法机关，从亦可知新约法之非总统制。
（二）公布法律权 新约法规定立法院议决之法律案，由大总统公布施行。
（三）命令权 新约法规定大总统为增进公益或执行法律，或基于法律之委任，发布命令，并得使发布之。但不得以命令变更法律。
（四）关于制定法律之权 此项权力，可分两种：一为提案权，新约法第十八条规定：“大总统提出法律案及预算案于立法院”；一为复议权，同法第三十四条第二项规定：“立法院议决之法律案，大总统否认时，得声明理由，交院复议；如立法院出席议员三分二仍执前议而大总统认为于内政外交有重大危害或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之。”此项权力，大总统可以立法院少数人之拥护而控制多数人之见解，至于参政院同意之限制，则殆等具文，因参政院人员，系由大总统之任命，实无不同意之理。
（五）制定官制官规权 新约法与大总统以制定官制官规之权，而取消其任何限制，此与临时约法之规定须交参议院议决者，又大不同。
（六）财政权 财政为整个国家之收支，动辄影响人民负担。因之，在民主国中，财政权常操之于人民代表机关。新约法对于此点，除将预算案之提出，交之大总统外，并规定凡（1）法律上属于国家之义务者，（2）法律上之规定所必需者，（3）履行条约所必需者，及（4）陆、海军编制所必需者等项之支出，非经大总统之同意，不能废除或裁减之。不宁惟是，为国际战争或勘定内乱及其他非常事变，不能召集立法院时，大总统经参政院之同意，得为财政紧急处分，但须于次期立法院开会之始，请求追认。
（七）任免权 新约法将政府定为总统集权制，因之，一切行政人员，甚至于政府之一切官吏，殆均系雇员性质，新约法规定大总统任免文武职官，在原则上，取消对于大总统任免权之任何限制。
（八）军事权 新约法不惟与大总统以陆、海军大元帅之名义，而且与以统率全国陆、海军，决定陆、海军之编制及兵额之大权，全部军权，尽属之大总统，此为近世民主国所鲜有者。
（九）外交权 所谓外交权，系指对外事务之处理权而言，大别言之，可分三类，即使节权、缔约权及宣战权。关于使节权者，新约法规定大总统接受外国大使公使，但未规定派遣使节，不过当可认为已行包括在上述任免权之“文武职官”之内。关于缔约权者，定为大总统缔结条约，但变更领土或增加人民负担之条款，须经立法院之同意。
（十）戒严权 此项权力，与人民之权利自由，有密切之关系，因之，各国制度虽异，其出之慎重则一。新约法第二十六条规定“大总统依法律宣告戒严”，根据当时行使的戒严法，对于大总统之宣告戒严，初无法定手续之限制，只惟戒严条件之列举，而此种条件，又极富于弹性〔23〕。不宁惟是，新约法又规定：“大总统为维持公安或防御非常灾害，事机紧急，不能召集立法院时，经参政院之同意，得发布与法律有同等效力之教令，但须于次期立法院开会之始，请求追认。前项教令，立法院否认时，嗣后即失其效力。”
（十一）荣赏权 新约法与大总统以“颁给爵位勋章并其他荣典”之权，所谓“爵位”本为共和国之所不宜，而新约法亦规定之，实有过分保守之气味。
（十二）赦免权 新约法与大总统以“宣告大赦、特赦、减刑、复权，但大赦须经立法院之同意”，因立法院同意之限制，初不足恃，此项权力，实易损及司法独立与法律之权威。
如上所述，可知大总统不独负有实际政治责任，而且其职权，实超乎一切行政首领应有权力之外，其惟一之限制为立法院与参政院，后者由于总统任命，前者亦未能与近代人民代表机关相比（参看本章第七节），何况后来又命令以参政院代行立法院职权，以此推论，新约法中之大总统，其权力与专制国家之君主，殆相去无几。
第二项 总统府之组织
三年五月一日，新约法颁布以后，大总统权力，大为伸张，随之，总统府之组织，亦趋于重要。当时总统府之组织，大别言之，可分两种：一为政务机关，一为军务机关，前者即政事堂及其附属各机关，后者即陆、海军大元帅统率办事处。两种机关，均为总统府组织之一部，而所谓政事堂者，即国务院之后身，因取消内阁制之结果，乃将此项机关，归入总统府之内。
第一目 政事堂及其附属机关
新约法颁布之日，袁世凯即依据新约法第三十九条“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”之规定，下令废止国务院官制，组织总统府政事堂，一切呈报国务总理之事件，一律改呈大总统，委任国务卿以代替前之国务总理，并重委各部总长〔24〕。
一 国务卿及左右丞 政事堂设国务卿一人，赞襄大总统政务，又设左右丞，赞助国务卿，与闻政事。此两项官吏，在实际上，即行政机关之首领，而由之向总统负责。是以其性质颇为重要。此外又设参议八人，以司审议法令〔25〕。
二 各局所 政事堂又设五局一所，其组织与职权，简述如下〔26〕：
（一）法制局 法制局掌（1）拟定法律命令案事项；（2）审定各部院拟订之法律命令案事项；（3）撰定及审定礼制案事项；（4）调查编译各国法制事项；及（5）保存法律命令之正本事项。法制局除设局长一人，参事十二人，承局长命，掌拟定撰定及审定法律命令礼制案事务；佥事六人，承局长命，分掌本局文书、会计、庶务、编译六人，承局长命，掌理编译事务；主事十人，承长官命，分理缮校及其他庶务。并得酌聘调查员。
（二）机要局 机要局掌（1）颁布命令，恭请钤章；（2）核拟命令及各项文电；（3）收发京外官署文牍电信；（4）典守印信；（5）审核各部事务；（6）关于清室来往文件；（7）关于立法院来往文件；（8）与政事堂各局所人员接洽事件；（9）保管图书；及（10）编辑档案，机要局设局长一人，参事六人，佥事十六人，承长官命，掌理上述各项职掌；主事若干人。
（三）铨叙局 铨叙局掌（1）关于文官任免事项；（2）关于文官升转事项；（3）关于文官资格审查事项；（4）关于存记人员注册开单事项；（5）关于文官考试事项；（6）关于勋绩考核事项；（7）关于恩给及抚恤事项；（8）关于爵位勋章并其人荣典授与事项；及（9）关于外国勋章授领及佩带事项。铨叙局设局长一人，参事二人，承局长命，审议本局事务，佥事六人，承局长命，分掌本局事务；主事十二人，承长官命，分理缮校及其他庶务。
（四）主计局 主计局掌（1）筹议关于财政事项；（2）稽核关于预算事项；（3）关于财政文件之拟定及编辑保存事项；及（4）关于统计事项。主计局除局长外，设参事四人，佥事四人，承长官命，分掌上列各职掌；主事若干人，承长官命，襄助编辑保存佐理缮校事务。
（五）印筹局 印铸局掌（1）制造印刷官文书及其他用纸事项；（2）刊行公报法令全书及职员录事项，及（3）铸造勋章、徽章、印信、图记及其他物品事项。印铸局设局长一人，参事二人，承局长命，审议本局事务，佥事四人，承局长之命，分掌本局事务；技正二人，技士六人，承长官命，分掌技术事务；主事十人，承长官命，分理缮校及其他庶务。
（六）司务所 司务所掌（1）关于政事堂人员之进退登记事项，（2）关于官产官物之保管及购置事项，（3）关于政事堂之经费及预算决算事项，及（4）关于政事堂工程及工役事项，及（5）其他不属于各局事务。司务所设所长一人，佥事二人，分掌上列各职务；主事若干人，承长官命，佐事庶务。
此外，各局所因事务之繁简，得添设办事员若干人。
第二目 陆海军大元帅统率办事处
新约法规定大总统为陆、海军大元帅。而且赋与大总统以统率全国陆、海军之权力；因之，袁世凯即依据此种规定在大总统府设统率办事处，办事处设三所，分办各种事宜，每所设主任一员，助理员若干人，此外，又设总务厅长，以监督处内三所事务，参议八员，随同计划一切。颁发军令事件，暨以大元帅命令行之，统率办事处之办事员，包括参谋总长，陆军总长，陆军总长，海军总长，大元帅特派之高级军官及总务厅长。本处会议事件，有与外交、内务、财政、交通各部相关系时，应奉令召该部总长列入议席，并得随时向各部调取人员来处办事。此项办事处之设立，其目的在于集中军权，否则以总统府而设一军事机关，殊难解释，总统虽有军权，亦尽可由各该部行之也〔27〕。
第五节 各部官制之变更
整个政府机构，既有大规模之变事，则各部官制之变动，实为自然之结果，袁世凯于三年七月十日，以大总统令，公布修正外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部官制〔28〕，兹述其变更如次：
第一项 各部总长之地位
在临时约法时代，国务院负实际政治责任，各部总长即为国务员，当时之部，实为行政机关之主干。新约法改内阁制为总统集权制，总长之地位，当然变更，因之，各部一律改为直隶于大总统，成为大总统的附属机关。各部总长之地位，因之而降低，其职权亦与前不同，改定为（一）承大总统之命，管理本部事务，监督所属职员，及各官署；（二）对于各省巡按使及各地方最高级行政长官之执行本部主管事务，有监察指示之责；（三）于主管事务，对于各省巡按使及各地方最高级行政长官之命或处分，认为远背法令，或逾越权限者，得呈请大总统核夺。此种职权，往昔之总长皆有之，而且无须一一向大总统请示，因之，新约法下之总长，其地位固有变更，而职权亦大为减小。
此外，在各部官制之中，部之职权，以前一律定为总长所有（在事实上，即承认总长为各该部职权之行使者），现在则均改为各部所有，等于分裂部与总长之职权。而且依上举（一）项总长职权，有“承大总统之命”之限制，则在事实上，总长仅为大总统执行治权之代表人，而失其独立之地位。
第二项 部之组织
一 总次长 除总长数目仍旧外，次长则内务、财政、陆军、交通等四部一律改为二人，其他各部照旧。
二 局司 除各部总务厅仍旧外，取消往昔之设局，仅有司之存在，其情形如下：
三 部员 各部之部员，有普通与特种二者，修改官制后，各部之普通部员如次：
陆军部以科长及一等军法官代佥事，人数由总长呈请大总统以教令定之，但至多不得过五十人，以科员二、三等军法官及司副官代主事，员额以总长呈请大总统以教令定之，但至多不得逾二百人；海军部以科长代佥事，科员及司副官代主事，员额均由总长呈请大总统以教令定之，但前者至多不得逾五十人，后者不得逾一百人。其职权则均未变动，因必要各部得用雇员（陆、海两部未规定可否）。
此外，对于各部之特别职员，亦略有变动，兹略如次：
修正后之外交部官制，未有特种职员之规定。
第六节 参政院
参政院为新约法中机关之一，三年五月二十四日，由袁世凯公布约法会议议决之参政院组织法，同月二十六日，袁氏任命黎元洪为参政院院长，汪大燮等七十人为参政院参政（汪氏兼副院长），该院即告成立，其组织职权如次：
第一项 参政院之组织
一 参政 参政院设参政五十至七十人，由大总统就具有（一）有勋劳于国家者；（二）有法律政治之专门学识者；（三）有行政之经验者；（四）硕学通儒，有经世著述者；及（五）富于实业之学识经验者等资格之一者简任之〔29〕。
二 院长 参政院设院长一人。由大总统特任；副院长一人，由大总统于参政中特任之，院长总理全院事务，会议时以院长为议长；副院长辅佐院长，院长有事故时，代行其职务，开会投票，遇有可否同数时，取决于议长。
三 秘书厅 参政院设秘书厅，掌理关于预备会议及议事并文书，记录、庶务、会计事务，由大总统任命秘书长一人，承院长之命，综理本厅事务指挥监督所属职员。再由秘书长详由院长呈请大总统任命秘书六人，佥事八人；详由院长委任主事十六人，共同办理本厅事务，必要时，并得雇用速记及书记〔30〕。
第二项 参政院之职权
参政院为咨询机关，“应大总统之咨询，审议重要政务”〔31〕。其职权分述如次：
（一）为“交议”者 凡下列各款，由大总统交参政院议决之：
一、依约法所定，须经参政院同意事件。按约法所定，须经参政院同意者，为（一）大总统之解散立法院；（二）大总统在不能召集立法院时，发布与法律有同等效力之教令；（三）大总统之财政紧急处分；（四）组织宪法起草委员会，起草宪法，并由参政院参审定宪法案；及（五）不公布立法院通过两次之法律案〔32〕。
二、约法及附属于约法各法律疑义之解释事件。
三、行政官署与司法官署之权限争议案件。
（二）为“咨询”者 凡下列各款，大总统得咨询参政院，征集其意见：
一、关于缔结条约事件；
二、关于设置行政官署事件；
三、关于整理财政事件；
四、关于振兴教育事件；
五、关于扩充实业事件；
六、其他大总统特交事件。
（三）为“建议”者 参政院对于上述一到五各项事件，得建议于大总统，此项建议之提案，须有参政十人以上之连署。
参政院对于上述事项之议决，其法定人数不同。关于交议之（a）项，即依约法所定，须经参政院同意事件，以参政三分二以上之出席，出席参政三分二以上之议决行之，至于其他各项，以参政过半数之出席，出席参政过半数之议决行之，可否同数，取决于议长。
如上所述，参政院之职权，实超出“咨询”范围之外，而赋有若干特权：第一为解释约法权，第二为决定行政官署与司法官署之权限争议，第三为起草宪法权，第四为对于大总统若干重要行动之同意权（立法院之解散，与法律有同等效力之教令，财政紧急处分，以及不公布立法院通过两次之法律案）。其后于三年六月二十九日，又由袁世凯下令，遵约法第六十八条的规定“立法院未成立以前，以参政院代行其职权”，令参政院代行立法院的职权，于是举立法院之权，悉为参政院所行使，直至五年六月二十九日，参政院方宣告取消。
第七节 立法院
立法院为新约法中所规定之立法机关，虽曾宣布筹备，但始终未及成立，其权力则由参政院代行。为参考计，兹述其组织与职权如次：
第一项 立法院议员之选举
一 名额之分配 立法院以下列各议员组织之〔33〕。
一、中央特别选举会选出者四十人。
二、各省选举依下列定额选出者二百零二人：
直隶、奉天、山东、河南、江苏、江西、浙江、湖北、四川、广东等十省，每省选出十人；
吉林、山西、安徽、福建、湖南、陕西等六省，每省选出九人；
黑龙江、甘肃、新疆、广西、云南、贵州等六省，每省选出八人。
三、各特别行政区域选举会，依下列定额选出者九人：
京兆四人，
热河二人，
绥远一人，
察哈尔一人，
川边一人。
四、蒙古、西藏、青海各选举会，依下列定额选出者二十四人：
内外蒙古十六人，
西藏六人，
青海二人。
二 选举与被选举者之资格 各选举会之选举与被选举者之限制，不尽相同，分述如次〔34〕：
（一）有选举权者 各种选举会之有选举权如下：
（甲）中央特别选举会 凡有中华民国国籍之男子，年满三十岁以上，于调查选举人名时，现住京师，具有（一）有勋劳于国家者，（二）任高等官吏一年以上者，（三）硕学通儒，（四）在本国或外国高等专门以上学校三年以上毕业，或有与高等专门以上学校毕业相当之资格者，（五）在高等专门以上学校充教员二年以上者，（六）有一万元以上之不动产者，（七）有商、工、实业资本一万元以上者，（八）八旗王公世爵世职及（九）华侨在国外有商工实业资本三万元以上者等资格之一者得为选举人。
（乙）各省及各特别行政区域选举会 凡有中华民国国籍之男子，年满三十岁以上，于调查选举人名以前，在该选举区内，住居满一年以上，具有（一）任高等官吏者，（二）在中学校以上毕业或有与中学校以上毕业相当之资格者，（三）有五千元以上之不动产者，（四）有商、工、实业资本五千元以上者等资格之一者得为选举人。但在京兆地方之八旗人民，于（二）项资格，得以在高等小学校毕业或有与高等小学毕业相当之资格者为选举人，其（三）项资格，得以动产计算之。
（丙）藏、蒙、青海选举会 凡年满三十岁以上之王公世爵世职及其他相当人员得为选举人，不以前二种所列各项资格为限。
（二）有被选举权者 被选举之限制，有初选、复选（详见后）之别，兹述如次：
（甲）各省及各特别行政区域之初选选举会，以选举人之具有（一）有上述（乙）（一）资格而其经验至一年以上者，（二）有上述（乙）（二）资格而继续在高等专门以上学校肄业及在高等专门以上学校毕业或有与高等专门学校毕业相当之资格者，（三）有上述（乙）（三）资格而其不动产价格满一万元以上者，及（四）有上述（乙）（四）资格而其资本额满一万元以上者等资格之一者，为初选被选举人。
（乙）除上述对于初选之特别规定外，其他选举（即包括复选以及“各省与各特别行政区域”以外之选举），则以有中华民国国籍之男子，年满三十岁以上，具有（一）有勋劳于国家者，（二）任高等官吏五年以上者，（三）硕学通儒，（四）在本国或外国高等专门以上学校三年以上毕业，或有与高等专门学校毕业相当之资格者，（五）在高等专门以上学校充教员三年以上者，（六）有三万元以上之不动产者及（七）有商、工、实业资本三万元以上者等资格之一者，为被选举人，得被选为立法院议员。但蒙、藏、青海于前项各款资格外，得以王公世爵、世职及其他相当人员为被选举人。
（三）取消选举权者 凡系（1）褫夺公权，尚未复权者，（2）犯刑律徒刑以上之罪，尚未判决无罪者，（3）受破产之宣告，确定后尚未撤销者，（4）有精神病者，（5）不通文义者及（6）依预戒法应受预戒者〔35〕等各项情形之一者，不得有选举权及被选举权。
（四）停止选举权与被选举权者 凡系（1）现任国务卿及各部总长，（2）现任参政院长，（3）现任平政院长及评事，都肃政史及肃政史，审计院长及审计官，协审官，蒙、藏院总裁，（4）现任各省及各特别行政区域行政长官，（5）现任司法官，（6）现役陆海军人及在征调期间之续备军人，（7）现任警察官，（8）僧道及其他宗教师等各人，停止其选举权与被选举权，但（8）项不适用于蒙、藏、青海。
（五）停止被选举权者 凡（1）小学校教师及（2）各学校肄业生停止其被选举权，（3）选举监督及投票开票管理员于其选举区内，停止其被选举权，但蒙、藏、青海之管理员，不在此限。
上述之选举权制度，或则过重身分与财产，将使有权参加者寥无几人，或则其规定过于抽象，如“硕学通儒”之类，其缺点均为一望而知，无待多所评述。
三 选举方法 全国之各种选举会，并不一律，中央特别选举会及蒙、藏、青海选举会，依单选制之方法行之，各省及各特别行政区域，依复选制之方法行之，所谓复选制者，即将选举分为初选复选两步，各省及各特别行政区域之初选举，以县为选举区，复选则以省及特别行政区域为选举区〔36〕。各选举单位，均采选举监督与调查选举资格机关，中央特别选举会以内务总长为选举监督，蒙、藏、青海以蒙藏院总裁为选举监督，复选区以该省或该特别行政区域之行政长官为选举监督，初选区则以县知事充之。但蒙、藏、青海，得委托各该地方行政长官为代理。
调查选举资格机关，亦颇重要，初选区，复选区，中央特别选举会及蒙、藏、青海均由各该选举监督委人组织调查会，负责调查选举及被选举者之资格，但决定名册时，应由各该会调查员总数三分二以上之同意行之。此外，在京师及各复选区设有选举资格审查会，初选区之调查名册，以一律报齐送交选举资格审查会之日为调查确定，中央及蒙、藏、青海，各省各特别行政区域，则以送全国选举资格审查会之日为调查确定。全国选举资格审查会之组织，由大总统就（一）大理院长及推事，（二）平政院长及推事，（三）肃政厅都肃政史及肃政史，（四）高等以上检察长及检察官，（五）政事堂各局及各部院参事及（六）其他曾任高等官吏富于学识经验者各员中，选任三十人以内之审查员组织之。并由大总统特派审查员中之一人为会长。审查时，以审查员总数四分三以上之列席，列席审查员三分二以上之同意决定之。各复选区之选举资格审查会，由各该复选监督就（一）各监督公署荐任以上职员，（二）高等审判厅厅长及推事，（三）高等检察厅检察长及检察官，（四）高等专门以上学校校长，及（五）其他曾任高等官吏，富于学识经验者等各员中，选派十人至二十人组织之。并由该选举监督将各该员姓名籍贯年龄及其资格，呈报于大总统，派令审查员中之一人为会长。审查时以审查员总数三分二以上之列席，列席审查员过半数之同意决定之，可否同数，取决于会长。
关于选举程序，第一即为选举资格之调查，此项调查，无论单选举、复选举，均系由各该选举单位之选举监督，令该选举资格调查会调查选举人及被选举人，然后分别送交各该直辖之审查会审查，审查毕，由选举监督召集选民投票，所不同者，复选系分初选、复选两次，蒙、藏、青海除由选举监督令调查会调查外，并得托各地长官代为调查，并可托地方长官组织选举分会，又得在京联合组织选举会，依法选举。
第二为名额之分配，除单选及复选区已有法令规定外，其初选区之初选当选人名额，定为议员名额五十倍，由复选监督就该复选区议员名额用五十乘之，为该复选区内初选当选人，分配于各初选区，初选当选人之分配，由复选监督以该复选区应出之初选当选人名额，除全区选举人总数，视得数多寡，定每选举人若干名，得选当选人一名，再以此数分除各初选区，其商数即为各该初选区应出之初选当选人名额，其有选举人数不敷选出当选人一名，或敷选若干人之外，仍有零数，致当选人不足额者，比较初选举区零数之多寡，将余数依次归零数较多之区选出之，若两区以上零数相等，其余额应归何区，以抽签定之。
上述两步完成后，即开始选举，在初选区由初选监督召集选举人于该监督驻在地组织选举会依法选举。初选当选人必须得有法定票额，此项票额，系以初选区应出之当选人名额，除投票人总数，以得数三分之一为当选票额，非得票满额者，不得为初选当选人，凡投票至二次，因不满当选票额致无人当选或当选人不足定额时，由初选监督在原投票所比较各次得票较多者，加倍开列姓名决选之，以得票额较多者为当选。当选人名次，以选出之先后为序，同次选出者以得票多寡为序，票同抽签定之。凡得票满当选票额，因初审当选人足额不能当选者，即作为初选候补当选之。
初选当选人选出后，由该当选人齐集举行复选，即选举议员，复选之计算，系以本区应出议员名额除投票人总数，以得数三分二为当选票额，非得票满额者，不得为复选当选人（即议员）。凡投票至二次因不满当选票额时，采用与初选相同之决选办法，复选当选人足额后，并依该区应出议员名额，选出同数之候补当选人，其制度与前同。至于当选人之名次排列，与初选同。
关于单选举者（即包括中央、蒙、藏、青海等），选举法未规定，不过依立法院议员选举法第九十一条之规定“中央特别选举会及蒙、藏、青海选举会之选举，除本法别有规定外，准用初复选举各条之规定行之”。故此项单选举之投票，当采复选时之办法。
四 任期 议员任期四年，如有辞职者，付院议决定。遇有缺额，由立法院咨请大总统以该选举会之候补当选人递补之。其任期以补足缺额议员之任期为限〔37〕。
第二项 立法院之职权
立法院之职权，兹分项说明如次〔38〕：
（一）立法权 立法院本身可以提出法律案并议决法律〔39〕。但议员提出法律案，须有二十人以上之连署，其他提案，除别有规定者外，须有十人以上之连署，议员提出之法律案，如大总统依约法不与公布时，同会期内不得再行提出。
（二）财政权 立法院议决预算，但预算案会议时，议员提出修正之动议，非有二十人以上之赞成，不得作为议题，此外立法院并议决或承诺关于公债募集及国库负担之条件。
（三）外交权 大总统缔结变更领土或增加人民负担之条约，须经立法院之同意。
（四）顾问权 答复大总统咨询事件。
（五）受理请愿权 受理人民请愿，但人民请愿书，必须有议员五人以上之介绍，方可接受，非经审议，不得受理，而且请愿如抵触约法，干预审判，对政府或议会措词不守相当之敬礼，以及请愿书不合程式者，均不得受理。
（六）建议权 立法院得提出关于法律及其他事件之意见，建议于大总统，惟此种建议，必须议员十人以上之连署，方可提出。
（七）质问权 立法院得提出关于政治上之疑义，要求大总统答复，但大总统认为须秘密者，得不答复，而且此项建议，必须议员二十人以上之连署，方可提出。
（八）弹劾权 立法院对于大总统有谋叛行为时，以总议员五分四以上之出席，出席议员四分三以上之可决，提起弹劾之诉讼于大理院。
（九）大赦同意权 大总统宣告大赦，须经立法院之同意。
（十）决定议员资格权立法院议员到院后，发见议员之资格有疑义时，由议长指任议员十三人以上，组织特别委员会审查之，审查之结果，交院议定之。
上述除第（八）项外，立法院之议决，概以出席议员过半数之同意行之，可否同数，取决于议长。
第三项 议员之特权
议员得支公费旅费，除蒙、藏、青海得以行政官吏当选议员外，其他一律不得兼参政院参政及行政官吏。议员对于院内之言论及表决，对于院外不负责任，除现行犯及关于内乱外患之犯罪外，会期中非得立法院许可，不得逮捕，此则与一般之规定相同〔40〕。
第四项 立法院之组织
一 议长副议长 议长副议长之选举，用记名单记投票法分别行之，投票至二次无人当选时，各以第二次得票较多者二人决选之，议长决定议事日程，维持院内秩序，整理议事，对于院外，为立法院之代表，对内并指挥秘书及所属职员，议长有事故时，副议长代行其职权，议长副议长之任期，以议员任期期满为限〔41〕。
二 秘书厅 立法院秘书厅设秘书长一人，简任，由大总统任命之，秉承议长，综理本厅事务，指挥监督本厅职员秘书六人，佥事十人，荐任，承长官之命，掌理本厅各科事务；主事二十人，承长官命，助理各科事务；秘书厅之内，其设文书、议事、记录、会计、庶务等五科，以分司各种事务〔42〕。
三 委员会 立法院委员会分全院委员，常任委员会，特别委员会三种〔43〕，因立法院既未开会亦未颁院法之类的法令，是以此项委员会，无详情可举。
四 警卫处 立法院设警卫处，掌警卫事务〔44〕。
第五项 立法院会期及其议事规则
立法院每年召集之会期，以四个月为限，即自每年九月一日起至十二月末日止，但大总统认为必要时，延长其会期，延长期间，以两个月为限。大总统得闭会期内，召集临时会，临时会之开会日期，由大总统以教令定之，其开会期间，不得逾常年会期三分之二。
立法院届开议时，如大总统有停止会之宣告，其议事须即时中止之，但停会期间，每次不得逾十五日。立法院之闭会，于会期届满之前三日，宣告之。
至于立法院之议事手续，议事日程，由议长定之。关于法律或预算及其他重大议案，非经三读会不得议决，但因大总统之要求或议员十人以上之动议，经院议可决时得省略之。大总统提出之议案，非经委员会审查，不得议决。但关系紧急，因大总统之要求，经院可决者，不在此限。议员对于议案有关系本身者，不得参预表决〔45〕。
立法院组织法及立法院议员选举法于三年十月二十七日公布，同月三十日又公布筹备立法院事务局官制〔46〕，停止筹备国会事务局，并下令进行选举，随后虽陆续颁布若干法令〔47〕，但立法院终于未曾召集。因之，有若干关于议事程序，初无规定。
第八节 审计院与审计制度
审计院即原有审计处之扩充，于民国三年六月十六日，以大总统令公布约法会议议决之审计院编制法而成立，直隶于大总统，依审计法审定国家岁出岁入之决算。兹分述如次：
第一项 审计院之组织
一 院长副院长 审计院置院长一人，由大总统特任，总理全院事务，指挥监督所属职员，副院长一人，由大总统简任，佐理院长之职务〔48〕。
二 书记室 审计院置书记室，书记长官一人，由院长呈请大总统任命；书记官五人，由院长委任。书记官长承院长副院长之指挥，综理一切事务，监督所属书记官，室内分机要、会计、庶务、编译四科。此外，得设核算官，掌理核算事务〔49〕。
三 审计官 审计院置审计官十五人，协审官二十七人，由院长呈请大总统任命，但须年满三十岁以上具有下列资格之一者：
一、任荐任官以上行政职满三年以上著有成绩者；
二、在专门以上学校习政治经济之学，三年以上毕业并任行政职满一年以上者。
四 厅 审计院设三厅，分掌审查中央各部主管之全国收支计算事项。每厅以审计官三人以上协审官四人以上组织之，各置厅长一人，由大总统于审计官中简任之，承院长副院长之指挥，综理一切事务，各厅均设四股，其事务之分配，由院长定之，并得由院长指定主任一人。
五 审查决算委员会 审计院设审查决算委员会，复审各厅审查报告，编制审查决算总报告书暨审计成绩报告书。院长为委员会会长，副院长为副会长，总理会务，另由院长副院长指定审计官协审官若干人，为委员，兼任会务。委员会置佐理员若干人，以核算官充之。
六 外债室 审计院设外债室。置华洋室长各一人，掌稽查外债事务，华室长以审计官充之，洋室长得延聘外国人员充之，并得置佐理员，以核算官或译员充之。
此外，审计院得延聘本国或外国人员为顾问，必要时，并得酌用雇员。
第二项 审计院之职权
审计院之设立，其目的在于审定国家岁出岁入之决算〔50〕，除法令规定之大总统副总统岁费暨政府机密费外，应行审定者如次〔51〕：
一、总决算；
二、各官署每日之收支计算；
三、特别会计之收支计算；
四、官有物之收支计算；
五、由政府发给补助费或特与保证之收支计算；
六、法令特定为应经审计院审定之收支计算。
第三项 审计制度
各种收支计算，由各该主管机关按期送交审计院〔52〕，由审计院用总会议或厅会议审查，审查毕，认为正当者，应发给核准状，解除出纳官吏之责任，认为不正当者，应通知该主管长官，执行处分，但出纳官吏得提出辩明书，请求审计院再议，认为应负赔偿之责者，应通知该主管长官，限期追缴，除大总统特免外，该主管长官不得为之减免，赔偿事件之重大者，应由审计院呈报大总统行之。而在审查之时，如有必要，得行文查询（得限期答复），派员调查或委托审查。
审计院议决出纳官吏所管事项有不当行为时，应随时通知该管长官执行处，此项处分，应由该管长官随时报告审计处，对于各署署长官于出纳事项，有违背法令或不正当之情事者，须呈报大总统，对于各地方关于审计事项，认为有派员之必要时，得派遣审计官或协审官为实地审查，派遣各地方之审计官或协审官，认该地方各官署职官于出纳事项有违背法令或不正当之情事者，须呈报院长。
此外，审计院于每会计年度之终，须以审计成绩，呈报大总统，对于预算及财政事项，得依其审计之经验，陈述意见于大总统。
第九节 平政院与行政诉讼制度
中国为采用大陆制司法制度之国家，即将行政诉讼与普通民刑诉讼分离；因之，于普通法院之外，需要掌理行政诉讼之机关，临时约法及三年新约法均系如此规定。三年三月三十一日公布平政院编制法，同年四月十日公布纠弹例，五月十七日公布行政诉讼条例，诉愿条例，七月二十日，将上述三项改为纠弹法，行政诉讼法，诉愿法（内容与前大致相同），于是临时约法时代未完成之司法制度，于此完成之。
第一项 平政院之组织
平政院直隶于大总统，其组织如次：
一 院长 平政院置院长一人，由大总统任命之，指挥监督全院事务，院长有事故时，由该院官等最高之平政院评事代理之，官等同者，以任官在前者代理之〔53〕。
二 评事 平政院设评事，定额十五人，由平政院院长、各部总长、大理院院长及高等咨询机关密荐年满三十岁，具有（一）任荐任官以上行政职三年以上著有成绩者，（二）任司法职二年以上著有成绩者，两项资格之一者，呈由总统选择任命之。评事在职中，不得为（一）政治结社及政谈集会之社员或会员，（二）国会及地方议会会员，（三）律师或（四）商业之执事人。
三 庭 平政院置三庭，以执行审理权，由平政院评事五人组织之，此项评事，每庭必须有司法职出身一人或二人，评事之分庭，由院长行之，但须呈报大总统，分庭后，非因不得已之事由，一年内各庭不得更调。每庭以平政院评事一人为庭长，由平政院院长开列平政院评事呈请大总统任命之，庭长有事故时，以该庭官等最高之平政院评事代理之，官等同者，以任命在前者代理之〔54〕。
四 肃政厅 平政院设肃政厅，但肃政厅对于平政院，独立行使其职务，同时，肃政厅尚具有弹劾机关之性质，另行说明（参看本章第六节）。
五 书记处 平政院设书记处，分记录、文牍、会计及庶务等四科。书记官掌理诉讼纪录、统计、会计、文牍及其他庶务，书记官须具有荐任文职或委任文职资格之一。荐任书记官由平政院院长呈请大总统任命之，委任书记官由平政院院长任命之，书记官应受各庭之指挥。
六 平政院总会议 平政院得设平政院总会议，以院长及评事组织之，应经总会议议决之事项，除法令有特别规定者外，由院长定之，会议时，以院长为议长，非有评事全体三分之二以上出席，不得开议，非有出席评事过半数之同意，不得议决，可否同数，由议长决之。
七 惩戒委员会 平政院评事及下述肃政史之惩戒处分，由平政院惩戒委员会行之，委员会置会长一人，委员八人，遇有惩戒事件时，由大总统选任平政院或大理院院长为会长，委员由大总统于平政院评事，肃政厅肃政史，大理院推事，总检察厅检察官选任之，如与惩戒事件有关系时，应声明回避。
第二项 平政院之职权
平政院之职权，可分二部，一为纠弹，一为行政诉讼，关于前者，系由肃政厅行使，容后另述。关于后者，平政院除法令有特别规定者外，对于下列各款，行使审理权〔55〕：
一、中央或地方最高级行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民陈诉者；
二、中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民依诉讼法之规定，诉愿至最高行政官署，不服其决定而陈诉者；
三、肃政史对于（一）人民依上举一项之规定，得提起诉讼，经过陈诉限期（限期即自中央或地方最高级行政官署之违法处分处分书或最高级行政官署之决定书到达之次日起六十日内，但限期末日如为假日，可以不计）而未陈诉者，（二）人民依诉愿期限而不诉愿者〔56〕，均得于陈诉期限经过后六十日内提起诉讼，对于中央或地方行政官署违法之命令或处分，则得于六十日内提起诉讼。
但平政院不得受理要求损害赔偿之诉讼。
第三项 行政诉讼制度
关于行政诉讼程序，良为复杂，兹简述如次：
一 诉讼当事人 行政诉讼之当事人，为人民或肃政史与行政官署，行政诉讼之当事人，得委任诉讼代理人，行政官署得命属官或声请主管长官特派委员为诉讼代理人；此外，平政院得命有利害关系者参加诉讼，其自愿参加者，亦得允许之，法律所认之法人，得以其各提起诉讼。
二 诉讼之提出 行政诉讼自中央或地方最高级行政官署之违法处分书或最高级行政官署之决定书，达到之次日起，除行程不计入外，于六十日内提起之。限期之末日，遇星期日庆祝日及其他休息日，可不计入。肃政史代替人民提起诉讼者，得于陈诉、诉愿期限经过后六十日内提起。不过在此项限期内，如遇有事变或故障，应向平政院声明理由，得由平政院许可展限。限期内由原告依一定规定提出诉状并具副本，诉讼当事人已提起之诉讼，不得请求撤销，但肃政史所提起之诉讼，不在此限。诉状经平政院审查，认为无须受理时，得附理由驳回之，但诉状仅违法定程式者，则发还原告，令其于一定限期内补正（肃政史提起诉讼时，不适用此项规定）。受理之诉讼，其诉状副本及其他副本须发交被告，并指定限期，令其提出答辩，被告之答辩书，须添具副本，由平政院发交原告，平政院认为必要时，得指定限期，令原告、被告以书状为第二次相互之答辩。
三 诉讼之审理 被告提出答辩书后，应即指定日期，传原告被告及参加人出庭对审，但平政院认为便利或依原被告之请求时，得就书状裁判之。原告被告或参加人得于对审时，补正已提出之书状或另举证据，庭长认为必要时，得传证人或鉴定人证明或鉴定之。平政院并得派评事或嘱托司法官署检查证据。
案件之审理，以评事五人所组织之庭行之，其裁决依出席评事过半数之决议，可否同数时，由庭长决之，不过平政院因审理之便利或必要时，除地方最高级行政官署为被告之行政诉讼外，得由平政院长，属托被告官署所在地之最高级司法官署司法官，并派遣平政院评事组织五人之合议庭审理之，其庭长由平政院长指定〔57〕。
行政诉讼未经裁决以前，除法令有特别规定外，行政官署之处分或决定，不失其效力，但平政院或行政官署认为必要或依原告之请求，得停止其执行。审理案件之程序，除法令有规定外，得参用法院之诉讼程序。
四 裁决之执行 行政诉讼之裁决，其效用若何，影响甚大，依据三年五月十七日公布之行政诉讼条例第三十三条之规定，执行方法由教令定之，第三十四条规定：平政院之裁决，有拘束第三者之效力，同年六月八日大总统令公布平政院裁决执行条例，一共四条〔58〕，认为行政诉讼事件经评事审理裁决后，由平政院长呈报大总统批令主管官署按照执行，对于主管官署违法之命令或处分，得取消或变更之，主管官署之不按照裁决执行者，肃政史得提起纠弹，请付惩戒，纠弹涉及刑律者，由平政院长呈请大总统交司法官署执行，涉及惩戒命令者，由平政院长呈请大总统以命令行之，同年七月二十日，公布参政院议决之行政诉讼法第三十三条规定，行政诉讼裁决后，对于主管官署违法处分，应取消或变更者，由平政院长呈请大总统批令主管官署行之，第三十四条规定：平政院之裁决，有拘束与裁决事件有关系者之效力。
第十节 平政院肃政厅与纠弹制度
肃政厅一方固为平政院之一机关，他方亦复独立行使其职权，平政院具法院之性质，肃政厅则具检察官之性质。兹特另述如次：
第一项 肃政厅之组织
一 都肃政史 肃政厅设都肃政史一人，由大总统任命之，指挥监督全厅事务，都肃政史有事故时，以肃政厅官等最高之肃政史代理之，官等同者，以任官在前者代理之〔59〕。
二 肃政史 肃政史定额十六人，其任命方法及其在职中之不得参加事项，与前述平政院评事同。
三 书记处 肃政厅为处理诉讼记录、统计、会计、文牍及其他庶务，认为必要时，得置书记官，设一书记处，由书记官掌理之，书记处之分科与书记官之任用方法，与平政院书记官相同〔60〕。
四 总会议 肃政厅得设肃政史总会议，由都肃政史及肃政史组织之，应经总会议议决之事项，凡重要事项，除法令有规定者外，由都肃政史经肃政史四人以上之同意定之，总会议以都肃政史为议长〔61〕。
第二项 肃政厅之职权
肃政厅之职权如次：
（一）关于纠弹者 肃政史对于国务卿，各部总长有违法行为时，或对于官吏有（1）违宪违法，（2）行贿受贿，（3）营私舞弊或（4）溺职殃民等情事之一者，得与以纠弹〔62〕。
（二）关于行政诉讼者 肃政史对于人民未陈诉之事，得依法令，对于平政院，提起行政诉讼，并监视平政院裁决之执行〔63〕。
第三项 纠弹制度
一 纠弹之发动 纠弹虽出之肃政史，但其发动可分两种：第一为自动的，即由肃政史依其职权径呈大总统纠弹，第二为被动的，被动的又可分为二种，一种系由人民告发于肃政厅，一种为大总统特交肃政厅查办，两种均由都肃政史指定肃政史二人以上审查或查办之，如肃政史认为行纠弹者，依其职权，径呈大总统纠弹，其认为毋庸纠弹者，则报于都肃政史，由肃政厅批驳之，于每月汇呈大总统，其由大总统特交者，亦须报于都肃政史，由肃政厅呈复大总统。
二 纠弹之提出 决定提出纠弹后，其纠弹应以由行政职出身及由司法职出身之肃政史二人以上协议行之，意见不一时，取决于都肃政史，但由于上述（二）项之纠弹者，亦得由肃政史一人之，纠弹事件，经大总统核定认为应交平政院审理者，特交平政院审理，平政院于大总统特交审理事件，除由平政院自行审理裁决者外，其属于司法审判或惩戒处分事件，应呈明大总统，交由主管官署行之。
三 纠弹之执行 纠弹之结果，其关于纠弹国务卿及各部总长之违法事件，于审理后呈请大总统裁夺，审理官吏之被纠弹事件，除依法裁决外，其有涉及刑事范围者，得于呈报裁决情形时，声请先行褫职，应付司法审判之官吏，由大总统特交司法总长饬管辖该案之检察团，立即向管辖该案之法庭，声请提起公诉〔64〕。
第十一节 文官考试制度
文官考试制度，于临时约法时代即已存在，惟至五年四月二十日又改颁文官高等考试令及文官普通考试令，至五年六月举行第一次文官高等考试，六年四月举行第一次文官普通考试。前者录取一九四名，后者录取二九五名。兹述此两项考试制度如次：
文官高等考试于中央政府所在地行之，凡中华民国男子，年满二十五岁以上具有（一）本国国立大学或高等专门学校修习各项专门学科三年以上毕业得有文凭者，（二）经教育部指定外国大学或高等专门学校，修习各项专门学科三年以上毕业，得有文凭者，（三）经教育部认可本国私立大学或高等专门学校修习各得专门学科三年以上毕业得有文凭者均得应文官高等考试。惟所谓高等专门学校毕业生，以曾经中学校毕业或有中学校毕业相当之学力者为限，修习政治、经济、法律之学与第（一）项各学校毕业有同等之学力，而有荐任以上相当资格，或曾经考试得有出身者，经政事堂派员甄录试验亦得送考，但凡系（一）褫夺公权或停止公权，尚未复权者，（二）品行卑污被控有案查明属实者，（三）受破产之宣告尚未复权者，（四）有精神病或年力衰弱者，（五）亏欠公款或侵蚀公款者，以及（六）其他法令有特别规定者，均不得参与。
文官高等考试分为第一试、第二试、第三试、第四试，第一、二、三试以笔试行之，第四试以口试行之，四试平均合取者为及格。考取后得任荐任职，但须先行分发学习二年，期满，其成绩优良者，即作为候补。高等考试每三年举行一次，有必要时得举行临时考试。
文官普通考试，亦系于中央政府所在地举行，凡中华民国男子，年满二十岁以上具有（一）有应文官高等考试资格之一者，（二）经教育部指定或认定之技术专门学校毕业得有文凭者，（三）经各省特别行政区域地方考试及格取充选士者，（四）曾任委任以上文职者等资格之一者，均得应考。但如有前述不得参与高等考试之事情一者，亦不得与文官普通考试。
文官普通考试，分为第一试、第二试、第三试，第一、二试以笔试行之，第三试以口试行之，三试平均合取者为及格。及格者得任委任职，但须先行分发学习，期为一年，期满优良者作为候补。普通考试于高等考试后行之，但必要时特令举行。
除上述外，关于考试制度，大致仍旧，自后亦未有多大之变动。
第十二节 预算制度
辛亥革命以后，临时约法虽亦规定参议院之议决预算、决算权，民国二年虽亦曾有国会通过之预算，但未发生实效，袁世凯于民国三年十月二日，公布审计法与会计法〔65〕，民国五年，亦有国会通过之预算，但其结果与民二预算相同。兹述两法中所定之预算制度，以资参考。
一 预算之编制与提出 预算之编制与提出，究应出之行政机关或立法机关，各国初不相同，但大致均由行政机关负其责。民三新约法规定大总统提出预算案于立法院，至于预算之编制，则由财政部负责〔66〕，但当时系用总统集权制，财政总长受总统之指挥，因之，在实际上，编制及提出，实同属于大总统。
政府会计年度，以每年七月一日开始，次年六月三十日终止，岁入岁出总预算，应于上年度提交立法院，除因必不可免之经费及本于法律或契约所必需之经费，致生不足外，不得提出追加预算，总预算分经常、临时二门，每门须分款分项，并设第一、第二两种预备金，预算内所生不足之数，必不可免者，以第一预备金充之，遇有预算外必需之费用，以第二预备金充之，支用预备金，须于次年立法院开会时，求其承诺。总预算之提出，并须附送各官署岁出入预计书，及前会计年度之岁出入统计书，但以能于上年六月三十日截止者为限。政府于岁计必要时，得发行短期国证券。
二 预算之审议机关 预算之决定，本为国会的职权，但当袁氏时代，国会解散，因之当时定为立法院之权，其后又为参政院所代行。不过审议时，凡（一）法律上属于国家之义务者，（二）法律之规定所必需者，（三）履行条约所必需者，及（四）陆、海军编制所必需者，非经大总统之同意，不得废除或裁减之。
预算不成立时，执行前年度预算，会计年度既开始，预算尚未议定时亦同。
预算案非经三读会不得议决，但因大总统之要求或议员十人以上之动议，经院议可决者，得省略之，大总统提出之议案，除因大总统之要求，经院议可决者外，必须经委员会审查，预算案自不例外，自交付审查之日起，除院议议决外，须于三十日以内，提出审查报告书，预算案会议时，议员提出修正之动议，非有二十人以上之赞成，不得作为议题〔67〕。终袁氏时代，未实行所谓预算，因之此种制度，亦无评论之必要。
三 决议之审查 财政部应于年度经过后十个月以内，汇核各部及本部决算报告书，并国债计算书，编成总决算，连同附属书类送审计院审查，但关于蒙、藏等处之决算，得另案编送。审计院审查时，倘使认为必要，得派员实地调查，审定后，由大总统提出报告书于立法院，请求追认〔68〕。
第十三节 其他各独立机关之设立与变更
第一项 将军府
民国三年七月十八日，袁世凯公布将军府编制令及将军行署编制令〔69〕。设立将军府，直隶于大总统，为军事上之最高顾问机关，究其实，则为安置高级闲散军人之机关。将军府事务由大总统特任上将军一人管理之。将军若干人由大总统于陆、海军上将或中将中特任之，将军另有称号，由大总统另定之。将军承大总统之命。会议军务，校阅陆海军。
将军府置事务厅，掌府内一切事务，厅长一人，承长官命，管理本厅事务，由将军府荐任之，事务员四人，承长官命，助理本厅事务，由事务厅呈请委任之。
将军府又置参军，由大总统任命之，参谋四人，副官四人，由将军府荐任之，置秘书、书记各二人，佐理机要事务及日常函电文件〔70〕。
将军府将军，奉有大总统督理军务之命者，于驻在地方设将军行署，承大总统之命，受参谋本部与陆军部之监察、指示，系一种军事长官机关，兹不详。
第二项 蒙藏院
蒙藏院系民国三年五月四日下令将蒙藏事务局更改而成，此院之职权，在于管理蒙藏事务，直隶于大总统。内置总裁、副总裁各一人总理院务，监督所属职员。
蒙藏院内部分设总务厅秘书厅及两司，总务厅以参事二人、编纂四人等员组成之，内分编纂、统计、文牍、会计、出纳、庶务等六科，分司各事。秘书厅，以秘书二人等员组成之，但因院务需要时，得令派参事兼办。内分机要、翻译、承值三科，分掌事务。两司名为第一司、第二司，以司长二人、佥事十二人、主事二十四人、翻译官十人等员组成之，第一司设民治、劝业、边卫等三科。第二司设封叙、宗教、典礼三科，科设科长一人，科员无定额，以院令定之。
此外，蒙藏院于必要时，尚得酌用雇员〔71〕。
第三项 法律编查会
法律编查会，即为从前法典编纂会之后身，掌调查编纂关于民事、刑事等法规。法律编查会以司法总长为会长，总理会务，整理议事，置副会长二人，由会长呈请大总统聘之〔72〕。会长有事故不能莅会执行职务时，由副会长代理，副会长并有事务时，由会长嘱托编查员或顾问一人代理，有特别契约之外国人为编查员或顾问者不能代理。法律编查会置编查员若干人，由会长聘之，但总数不得过二十人。关于编纂或调查某种法律，应由会长于编查员中指定主任编查员，整理编查事务，又置顾问若干人，由会长聘任之。
法律编查会置事务员，但总数不得过六人，承会长副会长之指挥，掌文牍、会计、庶务、图书，并兼承编查员之指挥，调查法制，此项事务，由会长选任有高等文官资格或有委任文官资格者充之，必要时，会长得于事务员中选任一人为事务员长，命监督其他事务员。此外，于必要时，得酌用雇员〔73〕。
第四项 币制局
袁世凯于三年二月十九日，任命梁启超为币制局总裁。
一 组织 币制局设总裁、副总裁各一人，评议员若干人，秘书三人，庶务若干人，并得置临时特派调查员及外国顾问。局内分钞券处及国法处，每处设处长副处长各一人，处员若干人，外国顾问即以财政部币制顾问充之，其他人员，则自评议员以下由总裁选任之。
二 职权 币制局之职权为（一）监督全国币制厂，（二）监督中国银行、国民银行发券事宜，（三）监督监理各省官银钱号，及（四）筹办其他关于币制事宜。
币制局之地位，颇为特殊。对于造币厂及中国银行、国民银行各省官银钱号之发券事宜，得发局令，由局主稿，以总裁及财政总长名义会同行之，凡京外各机关，关于币制事宜之文件，应同致总裁及财政总长。此种办法，一方表示币制总裁局位置之隆重，他方实亦不与以自由行使职权之机会。
第五项 全国烟酒事务署
全国烟酒事务署，系袁世凯于五年一月二十一日公布全国烟酒事务署暂行编制而成。以管理全国烟酒公卖及税捐事宜，全国烟酒事务署设督办一人，恭承钦命，掌理本署事务及统属各省烟酒局所职员，坐办一人，秉承督办，处理本署事务，督办如有事故时，其代行其职权，秘书二人，承长官之命令，掌理机要事务。署内共设五科，分掌事务，每科各设科长一人，承长官命，掌管本科事务。又设科员十六人，办事员及录事若干人，因事实上之必要，得置技正、技士及顾问调查员若干人。
此项机关，于六年七月二十四日，方下令取消。
第十四节 洪宪帝制政府
第一项 帝制运动始末简述
新约法颁布以后，袁世凯已成为实际上之“皇帝”，大总统选举法修改以后，袁世凯更取得继承之权。然而在传统观念和封建关系支配下，袁氏仍纵容其部属从事帝制运动。
帝制运动，酝酿于民国二三年之交，首先正式发表中国不宜共和论者，当为袁世凯顾问美人古德诺（Frank J. Gookdnow）于四年八月上旬在亚细亚日报发表之共和与君主一文，袁氏私人杨度等即依据古氏论文，组织筹安会。
筹安会之宗旨，自称为研究君主、民主国体二者孰适于中国，专于学理之是非，与事实之利害为范围。本定（四年）八月二十一日开成立大会，后来恐开会不易，乃于十九日发布启事，先告成立，以杨度为理事长，通电各省文武长官，请派代表到京，并分寄古德诺论文，入会愿书，及投票纸，请各员书明赞否，并代募会员。袁世凯以“该会为积学之士，所以研究国体者，苟不扰乱治安，政府未便干涉”为辞，答复各省之电询者，于是筹安会之为袁氏所发纵指使乃大白于世。
筹安会自成立以后，未尝公开开会，初意欲候各省代表到齐，呈请帝制，但该会既非法定机关，初无呈请实行帝制的资格，于是改变方针，由该会各省代表，以公民资格，请愿于代行立法院之参政院，由该院呈请实行。九月一日，参政院开会，而各省代表未能即到，乃利用旅京人士，组织公民请愿团。六日，参政院开谈话会，袁氏派杨士琦到院宣言，认为“如征求多数之民意，自必有妥善之办法”。九月二十日，参政院议决“请政府于年内召集国民会议，为根本上之解决，或另筹征求民意妥善办法”，袁氏于二十五日咨复，采用召集国民会议之办法，但当时之热中帝制者，以国民会议手续繁重，重行主使请愿团，向参政院请愿，以该院所列两种办法为不当，且国民会议是决定宪法机关，不能代决国体问题，请另定办法，参政院于九月二十八日开会讨论，十月六日通过国民代表大会组织法〔74〕，十月八日由政府公布，定以此项大会决定国体。
依据此项组织法，国民代表大会之组织，系以下列当选人组织之：
一、各省特别行政区域之代表人数，以其所辖现设县治之数为额；
二、内外蒙古三十二人；
三、西藏十二人；
四、青海四人；
五、回部四人；
六、满、蒙八旗二十四人；
七、全国商会及华侨六十人；
八、有勋劳于国家者三十人；
九、硕学通儒二十人。
各省及各特别行政区域之国民代表，由国民会议各县选举会初选，当选之复选选举人及有复选被选资格者选举之；蒙、藏、青海、回部之国民代表，由国民会议蒙、藏、青海联合选举会之单选选举人选举之；满、蒙八旗之国民代表，由国民会议中央特别选举八旗王公世爵、世职之单选选举人选举之；全国商会及华侨之国民代表，由国民会议中央特别选举会有商工实业资本一万元以上或华侨在国外实业资本三万元以上者之单选选举人选举之；硕学通儒之国民代表，由国民会议中央特别选举会硕学通儒或高等专门以上学校三年以上毕业，或与高等专门以上学校毕业有相当资格者，或在高等专门以上学校充教员二年以上之单选选举人（前述之单选选举人，以依法经由全国选举资格审查会审查合格者为限），以记名单记投票法选举之，以得票比较多数者为当选。国民代表大会之决定国体投票，以记名投票方法行之，投票结果，由各该选举监督代行立法院（即参政院）。汇综票数，比较其决定意见，定为国民代表大会之意见。
如上所述，以前此国民会议组织法上之初选当选人及其他单选选举人为基础，十月八日公布选举法，二十五日即开始选举，二十八日以后，便继续国体投票，在原定十一月二十日以前，全国各区，一律告竣，结果一九九三票完全赞成君主立宪。国体投票时，并决定推戴袁世凯为皇帝，委托参政院为国民代表大会总代表，向袁世凯恭上推戴书，参政院于十二月十一日举行开会，草定总推戴书，袁氏于十二日咨复承认帝位，帝制运动，乃告一段落〔75〕。
第二项 袁世凯之即位准备
“帝位”既已承认，袁世凯即积极作即位之准备，其关于政制方面者，一部分已完成之于新约法，一部分又必须待之即位以后，因之，在此期中所对于政制之改革，实属有限。兹举其梗概于次：
一 起草帝制宪法 袁世凯于四年十二月十四日下令声称：“全国人民，现经决定君主立宪，则制定一法，自应从速进行，以慰人民之殷望。”任命施愚、杨度、曾彝进、王世澂、李国珍、方枢、陈国祥、严复、夏寿田等人为帝制宪法起草委员，以进行制宪。十六日又下令督促立法院选举，声称：“此次国民代表大会总代表既决定国体为君主立宪，查立宪要义，首在有民选之立法机关，……准于来年以内，召集立法院，以期发皇宪政。”同日申令谓，所有清室优待条件，永不变更，将来制定宪法时应与附列，继续有效。十八日又下令谓满、蒙、回、藏待遇条件，载在约法，将来亦应列入宪法，继续有效〔76〕。
二 修正政事堂组织令 十二月十六日公布修正大总统府政事堂组织令第四、五两条。第四条改为“政事堂依约法，设国务卿一人，赞襄大总统政务，负其责任”。较之原文，加以“负其责任”四字，第五条改为“国务卿承大总统之命，监督政事堂事务。大总统发布之命令，由政事堂奉行，政事堂钤印，国务卿副署之”。原文为：“国务卿承大总统之命，监督政事堂事务，大总统发布之命令，国务卿副署之。”两者相较，修正之条文，一则声述国务卿之监督行政，及其向大总统负责，再则加强大总统令，政事堂国务卿奉行之语调。自是以后，凡旧时政府公报所载之大总统命令，钤用大总统印者，均改为政事堂奉策令或申令，下钤政事堂印，似为政事堂负责，实则与前清之内阁奉上谕一律矣！而且自十二月一日起，国体固尚未改变，各项“奏折”亦已先前见于公报。
三 修改法令 十二月十九日下令，认为“近年制定法令，颇有未见施行者，推原其故，由于立法之始，或出诸理想而未尝调查其实际，或泥于画一，而不知事变之无穷，以致可行之法亦视为具文”。“着政事堂将民国元年以来法令，分别存留废止，悉心修正，呈请施行。各部院及各省区长官遇法令中实有窒碍难行，亦可叙明理由，咨政事堂发局汇核修改，其各部院各省区自订规章，亦须删繁就简。”〔77〕，惟修改未成，而帝制即已结束。
四 大封功臣 十二月十五日册封黎元洪为武义亲王，二十日下令尊徐世昌、赵尔巽、李经义、张謇为嵩山四友，二十一、二十二、二十三等日下令锡龙济光等五等封爵，计公爵七人，侯爵九人，伯爵十三人，子爵十二人，男爵八十六人，又给予一、二等轻车都尉七十四人，追封公爵及伯爵者各一人〔78〕。此外，又下令声称：“论功行赏，除先将各长官另令分别锡爵外，其尚有确建功绩人员，著由该管长官。查明择尤汇列详叙事实，呈候荣施。”
五 修改官等 十二月二十五日下令，认为任用之方，不可不重。所有政事堂各局、各部，蒙藏院、盐务署参事、司长、厅长各职均著改为简任职〔79〕。
此外，于十二月十九日批令设立大典筹备处，同月三十一日，申令改明年（即民国五年）为洪宪元年，衍圣公孔令贻郡王衔，五年一月一日，总统府改称“新华宫”，公府收文处改为“奏事处”，府内总指挥处为“大内总指挥处”。舍“登极典礼”之外，一切殆均已就绪！
第十五节 云南起义后之南北两政府
四年十二月，袁世凯个人政治生命已达最高峰，同时亦即其政治生命结束之开始。帝制承认后，初拟次年元旦即位，不料蔡锷于十二月十九日到滇，二十三日即以唐继尧、任可澄之名义，致电北京，请袁将杨度等明正典刑，并发明誓，拥护共和，限于二十五日午前十时答复，否则宣告独立，政事堂于二十五日一方复电查询电文之是否真实，他方电各省解释，而滇省同日亦通电各省，宣布独立。二十九日，北京政府下令免唐、任、蔡职，听候查办。五年一月二十七日贵州独立，三月十五日，广西独立，反袁势力，日以膨胀，袁世凯乃于三月二十二日下令“将上年十二月十一日承认帝位之案，即行撤销。由政事堂将各省推戴书一律发还参政院代行立法院，转发销毁”。二十三日下令恢复民国年号，此时袁世凯尚企图保留其大总统位置，终为各方形势所不许，袁世凯于六月六日羞愤成疾而死，而帝制运动，亦随之结束。在此南北分立中之南北政府，分述如下：
第一项 云南起义后之北京政府
袁世凯当未下令取消帝制之先，认为往昔之变更国体，目为“民意”，则此次之取消，似亦须假诸“民意”，因之，于二月二十八日申令提前于五月一日为召集立法院之期，又以立法院议员选举程序繁琐，咨参政院以前此国民会议复选当选人，为立法院复选当选人，俾得如期召集，此种方法，非常活动，可以藉之而观风使舵，视军事进展如何，而定帝制之进行与否。不料时势转移，非取消帝制不可，始有直接取消帝制之命令。帝制取消以后，各省之独立者仍相继，于是袁氏知大事不易解决，谋以修改政制，缓和各方之形势。兹分述其二次修改政制如次：
一 四月二十一日之改制 袁氏先于四月二十一日下令宣称；
“自来行政宜于统一，责任贵有攸归，曩以庶政待理，本大总统总揽政务，置国务卿以资襄赞，两年以来，竭力经营，成效尚未显著，揆厥原因，皆由内阁未立，责任不明，虚拥治权，难餍众望。久宜幡然变计，力图刷新。兹依约法第二十一条制定政府组织令，委任国务卿，总理国务，组织政府，各部总长，皆为国务员，同负责任。树责任内阁之先声，为改良政治之初步，尚其群策群力，共济时艰，有厚望焉。”
同日，公布政府组织令及政府直属官制〔80〕，次日，准徐世昌辞职，任段祺瑞为国务卿。依据此次公布之政府组织令，与政府直属官制，政制有所变动，即如次：
（一）国务员 政府以国务员组织之，所谓国务员者，包括国务卿及各部总长，国务员辅弼大总统，负其责任。受大总统之委任，总理国务，公布法令及其他关于国务之文书，国务卿依其职权或特别委任，得发政府令。
（二）国务会议 国务由国务会议议决行之，其事项为（1）法令案及教令案，（2）预算案及决算案，（3）预算外之支出，（4）军队之编制，（5）条约案，（6）宣战媾和事项，（7）简任官之进退，（8）各部权限争议，（9）依法令应经国务会议事项，（10）立法院咨送之人民请愿案及（11）各国务员认为应经国务会议事项。
国务会议，以国务员之同意定之，以国务卿为议长，国务卿临时遇有事故，以次席之国务员依次代理，秘书长得列席，但不与于议决之列，其各局长、次长及其他主管事务须出席陈述说明亦同〔81〕。
（三）政事堂政事堂为国务总汇之所，由国务卿管理，内置参议八人，承国务卿之命，审议法令。并设法制机要、铨叙、主计、印铸等五局及一司务所。各局所各置局（所）长一人，承国务卿之命，管理各本局所事务，并监督其属职员，其组织各依本官制之所定（参看本章第四节第一项）。
二 五月四日之改制 迨及五月四日，袁氏又公布修正政府组织令第五、第六两条及修正政府直属官制〔82〕原有之第五条系规定：“国务卿依其职权，或特别委任，得发政府令。”现将“国务卿”改为“国务员”，即扩大“得发政府令”者之范围。又改“政事堂”为“国务院”，并于同月八日下令，所有民国现行法令，称政事堂者，均应改称国务院。同时在国务院之下，取消原有之机要局印务所，添设秘书厅及统计局，至于法制、铨叙、印铸三局仍旧。新添之秘书厅，置秘书长一人，简任，承国务卿之命，总理秘书厅事务，秘书长有事故时，得由长官派员代理，秘书定额六人，荐任，承长官之命，分掌宣达法令，撰拟及保管机要文书，典守印信等务；佥事定额二十人，荐任，承长官之命，分掌：撰拟文书，编纂纪录，保管文书，收发文书，经营会计，整理庶务等事项。主事无定额，委任，承长官之命，辅佐佥事办理各事，必要时，得酌用雇员〔83〕。
此外，依据“国务员副署”之规定，修改大总统公文程式令，颁布政府公文程式令。
如上所述，在外观上，确是一番新面目，但在实质上，新约法既不取消，代表民意之国会又不召集，内阁复不对国会负责，则政制之主要精神，尚不能认为已有变更也。
第二项 云南起义后之南政府
第一目 云南组织军政府之经过
云南宣布独立后，废去将军巡按使名义，恢复元年都督府制，并召集省议会，推唐继尧为都督，任留守，蔡锷统军出征，称护国军。二月十五日，广西独立，四月六日，广东独立，岑春煊于四月十八日由沪抵港，次日赴肇庆，乃推岑为两广护国军都司令，梁启超为都参谋，五月一日正式成立两广都司令部。然而凡此均仅为地方政府之性质，各独立省之间，尚未产生与北京袁政府分庭抗礼之组织。而其迟迟难产之原因，实由于广东龙济光系袁氏私党，其独立初非本愿，经多次之折冲，方告解决，梁启超乃提出设立军务院主张，于是以唐继尧（滇督）、刘显世（黔督）、陆荣廷（桂督）、龙济光（粤督）及梁启超、蔡锷、李烈钧、陈炳焜、任可澄、戴戡代表护国政府，四月十八日发两道护国军政府宣言，五月七日又发三号〔84〕，并于第五号宣言中，宣言于五月八日组织军务院成立，其组织之理由，认为袁世凯违宪谋叛，“自民国四年十二月十三日下令称帝以后，所有民国大总统之资格，当然消灭”。“查民国二年九月国会参、众两院议院公布之大总统选举法第三条云：大总统任期六年，第五条云：大总统缺位时，由副总统继任，至本任大总统期满之日止等因，前大总统既已犯罪缺位，所遗未满之任期，当听由副总统继任，本军政府仅依法宣言，恭承现任副总统黎公元洪为中华民国大总统领海、陆军大元帅。”“但黎公今方陷贼围，未克躬亲职务，查总统选举法第五条第二项云：‘大总统因故不能执行职务时，以副总统代理之，副总统同时缺位，由国务院摄行其职。’今大总统身犹蒙难，副总统职尚虚悬，国务院又非侯大总统任命经国会同意后，不能组织。而军事正亟，既当求统治之方，且国运方新，尤宜作通筹之计，今由继尧等往复电商，特暂设一军务院，直隶大总统，指挥全国军事筹办善后庶政，院置抚军若干人，用合议制裁决庶政，其对外交涉对内命令，皆以本院名义行之。候国务院成立之时，本院即当裁撤。”“于五月八日组织军务院成立，遵照条例，以（唐）继尧（滇督）、（刘）显世（黔督）、（陆）荣廷（桂督）、（龙）济光（粤督）、（吕）公望（浙督，此时亦已独立）、（岑）春煊（两广都司令）、（梁）启超、（蔡）锷（前云南都督，云南护国第一军总司令）、（李）烈钧（前江西都督，云南护国第二军总司令）、（陈）炳焜（广西陆军第一师师长，广西护理都督）、（戴）戡（前贵州民政长，护国第一军左翼军总司令）、（罗）佩金（前云南民政长，护国第一军右翼军总司令）等任军务院抚军，并往复通电，互选继尧为抚军长，春煊为抚军副长，启超领政务委员长，暂定广东为军务院所在地。”〔85〕
第二目 军务院之组织
军务院直隶大总统，统一筹办全国之军机，并行战事及其善后一切之政务。大总统不能亲临军务院所在地时，一切军政民政并对内对外之事项，以军务院名义行之，设下列机关〔86〕。
（一）抚军 军务院设抚军，以其决议或同意行其权限之事，抚军以各省都督，代理两省以上之都司令，参谋，及各独立省份现实之军队有二师以上之总司令等充任，新得前项之资格，即有抚军之资格。抚军无定额，除前举外，后又加入汤芗铭（湘督）、李鼎新（海军总司令）、刘存厚（前四川第三师师长，四川护国军总司令）三人〔87〕。
（二）抚军使副抚军使 军务院由抚互选抚军长副抚军长各一员，抚军长得抚军之决议或同意，施行事项。副抚军长佐抚军长协议处办一切职务。抚军长有事故时，由副抚军长代理，正副抚军长均有事故时，由抚军中互选一员代理抚军长职务。
（三）政务委员会 军务院设政务委员会，由抚军中互选政务委员长一员，委员长以下设各种委员，分掌外交、财政、法制等各般政务，委员无定额。其后曾任范源濂、谷鍾秀为驻沪委员，钮永建为驻沪军事代表，王侃、赵伸、张孝准为驻日委员。
（四）各省代表会 军务院设各省代表会，由各省都督各派代表二员，应政务之咨询。
（五）秘书 军务院设秘书若干员，受正副抚军长及政务委员长之命，掌管机密事项，后并以章士钊为秘书长。
军务院有对内对外特别事故时，由抚军之合议同意，得任命专使处理其事，其后军务院曾任唐绍仪为特任外交专使，王宠惠、温宗尧为副使。
军政院到六月二十九日北京大总统下令恢复临时约法后，方于七月十四日宣告撤销。
注
〔1〕袁氏咨文，见二年十月二十三日政府公报。
〔2〕规则第六条规定：“本会会议时，两院议员得列席旁听”。即拒绝议员以外之人列席。
〔3〕原文见二年十二月十九日政府公报。
〔4〕政治会议呈大总统文，见三年一月十三日政府公报。
〔5〕原令见二年十一月二十七日政府公报。
〔6〕见东方杂志第十卷第六号中国大事记中之国务院通令。
〔7〕政治会议规则第三条，见二年十二月二十五日政府公报。此项规则，由政治会议议长呈经大总统批准执行。
〔8〕以上见政治会议秘书厅规则，第一条，见二年十二月二十二日政府公报。此项规则，系由政治会议议长督同秘书长起草，经大总统批准后施行。
〔9〕政治会议规则第十九条。
〔10〕政治会议呈大总统文，见三年一月十三日政府公报。
〔11〕政治会议呈大总统文，见三年一月十三日政府公报。
〔12〕约法会议组织条例第一条，见三年一月二十七日政府公报。
〔13〕以上包括符内语，引大总统令，见三年一月二十七日政府公报。
〔14〕关于此项审定会，袁世凯于三年二月十三日用教令颁布约法会议议员资格审定会组织令，规定审定会由大总统于下列各员中选任组织之：
大理院长，总检察厅厅长；大理院推事；总检察厅检察官；法政专门以上学校校长；其他富于学识经验，声望素著之人。
原令见三年二月十四日政府公报，可以参看。
〔15〕约法会议议事规则第二条，见三年三月二十四日政府公报。
〔16〕约法会议秘书厅组织令，见三年二月二十六日政府公报。
〔17〕大总统选举法第一条，见二年十月六日政府公报。以下关于修改前之大总统选举制度，均见此法。
〔18〕宪法起草委员长汤漪于二年九月二十六日在宪法会议中之说明。
〔19〕（修正后）大总统选举法第一条，见三年十二月三十日政府公报。以下未注明者，均依此法。
〔20〕参看三年十二月二十九日，大总统告令，见同月三十日政府公报。
〔21〕大总统布告，见三年五月一日政府公报。
〔22〕关于大总统职权，其未另行注明者，均据三年新约法，见三年五月一日政府公报。
〔23〕参看戒严法原文，见元年十二月六日政府公报。
〔24〕参看三年五月一日政府公报。
〔25〕参看大总统府政事堂组织令，见三年五月四日政府公报。
〔26〕此处所述之各局，所职权组织一律根据各该局、所官制，法制、铨叙、印铸三局在新约法之前，已在国务院设立，袁世凯于五月十七日下令修改此三局官制，见同月十八日政府公报，至于其他二局一所，系新约法公布后始行设立，官制分见三年五月六日、九日之政府公报。
〔27〕参看陆、海军大元帅统率办事处组织令，见三年五月九日政府公报。
〔28〕见三年七月十一日政府公报，以下关于各部官制之变更，均依此。
〔29〕参政院组织法，见三年五月十一日政府公报，以下关于参政院组织，未另注者，均同此。
〔30〕参政院秘书厅官制，见三年五月二十九日政府公报。
〔31〕新约法第四十九条。
〔32〕参看新约法第十七、二十、三十四、五十五、五十九、六十各条及本章第四节第一项。
〔33〕立法院组织法第一条，见三年十月二十八日政府公报。
〔34〕立法院议员选举法第一至第九条，见三年十月二十八日政府公报。
〔35〕民国三年三月三日公布豫戒条例同年八月二十九日改为豫戒法依据该法第三条，得行豫戒命令之事项如次：
（一）无一定之职业，常有狂暴言论行为者；
（二）妨害他人之集会或欲行妨害者；
（三）不问公私，干涉他人之业务行为，妨害其自由或欲行妨害者；
（四）不知检束，常有破坏社会道德，或阻挠地方公益之言论行为者；
（五）意图为（二）（三）两款之妨害而使（一）（四）两款情形之人者。
〔36〕见立法院议员选举法，以下关于举选制度之叙述，均同此。
〔37〕立法院组织法，第二、三、六、七等条。见三年十月二十八日政府公报。
〔38〕参看本章第四节第一项。
〔39〕新约法第三十一条，以下关于立法院职权，可参看新约法及立法院组织法。
〔40〕新约法第三十六、三十七两条，立法院组织法第三条。
〔41〕立法院组织法第三章。
〔42〕立法院秘书厅官制第八条，见五年三月十九日政府公报，但秘书长由大总统任命，并无明令规定，此间系据五年三月十二日（即洪宪元年）任命林长民为秘书长之策令，见同月十三日政府公报。
〔43〕立法院组织法第四章。
〔44〕详可参看立法院警卫处官制，见五年三月十九日政府公报。
〔45〕立法院组织法第二十、二十一、二十二、二十三、二十四等条。
〔46〕见三年十月三十一日政府公报。
〔47〕其所颁布者，大致如次（以颁布之先后为序）：
立法院议员选举法第三章办理选举人员施行细则，见三年十二月十日政府公报。
立法院议员选举法第一章选举及被选举资格施行细则，见四年三月十日政府公报。
立法院议员选举法第四章选举人及被选举人名册施行细则，见四年三月十日政府公报。
立法院议员选举费用施行令，见四年三月十日政府公报。
修正立法院议员选举法第四章选举人及被选举人名册施行细则第二条，见四年六月十一日政府公报。
筹备立法院事务局分科办事规则，见四年六月十三日政府公报。
立法院议员选举法第六章初选举施行细则，见四年八月二十九日政府公报。
立法院议员选举法第七章复选举施行细则，见四年九月二十一日政府公报。
立法院议员选举法第八章单选举施行细则，见四年九月二十一日政府公报。
立法院议员选举法第九章选举确定第十章选举变更施行细则，见四年九月二十一日政府公报。
立法院议员选举法第十一章选举罚则施行细则，见四年九月二十一日政府公报。
国民会议暨立法院议员复选举单选举投票所办事规则，见四年十月十九日政府公报。
立法院秘书厅官制，见五年三月十九日政府公报。
立法院警卫处官制，见五年三月十九日政府公报。
〔48〕审计院编制法，见三年六月十七日政府公报，以下关于审计院组织，其未另行注明者，均见此法。
〔49〕以下参看审计院分掌事务规程，见三年八月十一日政府公报。
〔50〕审计院编制法第一条。
〔51〕审计法第一条。
〔52〕关于各机关之送交期限，可参看审计法第四、五两条，及审计法施行规则第一至五条，以下未注明者，均可参看此项法规。
〔53〕平政院编制令，见三年四月一日政府公报，以下关于组织部分，其未另注者，均同此。
〔54〕以下均可参看平政院处务规程，见三年八月十一日政府公报。
〔55〕行政诉讼法第一、十二、十三等条，见三年七月二十一日政府公报。以下均可参看本法。
〔56〕依诉愿法之规定，人民对于下列各款之事件，除法令有特别规定者外，得提起诉愿：
（一）中央或地方下级行政官署之违法处分，致损害人民权利者；
（二）中央或地方下级行政官署之不当处分，致损害人民利益者；
（三）中央最高级行政官署之不当处分，致损害人民利益者；
（四）地方最高级行政官署之不当处分，致损害人民利益者。
但依同法第二至五条之规定，仅人民对（一）项之事件，诉愿至中央或地方最高级行政官署，不服其决定者，得向平政院提起行政诉讼；（二）项以中央或地方最高级行政官署之决定，为最终之决定；（三）（四）两项以中央最高级行政官署之决定，为最终之决定。其诉愿限期，依诉愿法第八条之规定，为自行政官署之处［分］书或判决书达到之次日起六十日内。
〔57〕行政执行法第五条，见三年七月二十一日政府公报。
〔58〕见三年六月九日政府公报。
〔59〕平政院编制令第十三、十六两条。
〔60〕参看平政院编制令，又肃政厅处务规则，见三年八月十一日政府公报；肃政厅书记处办事细则，见同月十五日政府公报。
〔61〕肃政厅处务规则第一至三条。
〔62〕新约法第四十二条，纠弹法第一条，及平政院编制令。纠弹法见三年七月二十一日政府公报。
〔63〕参看纠弹法，下同。
〔64〕纠弹事件审理执行令，见三年七月二十一日政府公报。
〔65〕见三年十月三日政府公报。
〔66〕民国三年七月十一日修正财政部官制第一、五两条。
〔67〕立法院组织法第二十三、二十四、二十八、二十九等条。
〔68〕参看审计法施行细则，见三年十二月八日政府公报。
〔69〕见三年七月十九日政府公报。
〔70〕此系后来增加者，见三年八月四日政府公报。
〔71〕参看蒙藏院官制，及蒙藏院办事规程，前者见三年五月十八日政府公报，后者见三年六月八日政府公报。
〔72〕原定一人，由会长聘任之，此系三年五月十四日所修正者。
〔73〕参看法律编查会规则，见三年二月二日政府公报。
〔74〕见四年十月九日政府公报。
〔75〕各省推戴书，见四年十二月十三日以后之政府公报。
〔76〕以上各令，分见四年十二月十五、十七、十九等日政府公报。
〔77〕引原令，见四年十二月二十日政府公报。
〔78〕名单见四年十二月二十二、二十三、二十四等日政府公报。追封公爵者为赵秉钧，追封伯爵者为徐宝山，合之前此追封邹汝成侯爵，追封共三人，五年二月二十一日，又封熊祥生等三人男爵。
〔79〕原令，见四年十二月二十四日政府公报。
〔80〕见五年四月二十二日政府公报。
〔81〕参看国务会议规则，见五年五月十日政府公报。
〔82〕见五年五月五日政府公报。
〔83〕国务院官制，见五年五月五日政府公报。
〔84〕宣言五通，第一号系宣告袁世凯自称帝以后，已丧失大总统之资格；第二号宣告大总统既已缺位，依民国二年十月公布之总统选举法，由黎副总统继任；第三号宣告黎氏陷于贼中，乃暂设军务院；第四号宣布军务院组织条例；第五号宣告依前述条例产生之人员。以上均引用民国五年商务出版两广都司令部参谋厅编纂之军务院考实。
〔85〕以上括符内，均引通电信，但小括符内，系作者附注，以供参考。
〔86〕除另有注明者外，关于组织，均据军务院组织条例。
〔87〕据军务院考实中之职员录，以下关于官吏人员，均依此。