杨炎

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杨炎（727年～781年），唐德宗朝门下侍郎、同中书门下平章事。字公南，凤翔天兴（今陕西凤翔）人。炎美须眉，文藻雄丽，号“小杨山人”。历任司勋员外郎、礼部郎中、中书舍人等职。他与宰相元载同郡，被荐为吏部侍郎、史馆修撰。元载被杀，他坐贬道州司马。德宗即位，因闻其“文学器用”，于建中元年（780）拜相，任门下侍郎、同中书门下平章事。“炎有风仪，博以文学，早负时称，天下翕然，望为贤相。”执政期间，颇多建树。建中元年（780），改革赋税制度，废除以丁夫为本的租庸调制，推行以资产多寡为准的“两税法”。规定“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”。田亩税收分夏税（六月前）、秋税（十一月前）两次征收。此为我国税收史上一大改革。次年，为宰辅卢杞所诬，言其在曲江南欲立私庙，因“地有王气，故炎取之”。德宗震怒，加上杨炎曾多次触犯“圣意”，诏贬崖州司马同正。上路未至百里，又下诏赐死，时年五十五岁。

唐玄宗开元十五年（727），杨炎出生在凤翔天兴（今陕西凤翔）一个书香门弟的士大夫家庭里。他的曾祖父杨大宝，唐初任龙门（今山西河津）县令，当时唐朝尚未统一全国，晋北地方割据势力刘武周率兵进攻龙门，杨大宝誓死不降，城破后遇害，唐高祖赠其为“全节侯”。他的祖父杨哲，虽无一官半职，却以孝悌著称，得到朝廷的表彰。杨炎的父亲杨播，进士及第后家居不仕，唐玄宗召拜为谏议大夫，但不久便辞官侍奉双亲。玄宗以其能尽孝道，亦下诏予以表彰。肃宗时，派人到家授与他一个散奇常侍的名誉官位，赐号玄靖先生，名列《逸人传》。

由于受到家学的熏陶，杨炎在年青时就以文藻雄丽而闻名，汧、陇之间（今陕西陇县一带）号为“小杨山人”。所以他没有参加科举考试，就直接以白身入仕，天宝末年，在他二十五六岁时，被河西节度使（治凉州，今甘肃武威）聘为掌书记。节度使掌书记是全面负责藩镇内部文书工作的官职。节度使上奏朝廷的奏折，下达州县的文书，三军号令升黜，节帅处理日常事务以及同四邻宾客交游、唱和的文稿等等，都出自掌书记之手，唐人把它称作节度使的喉舌。所以节帅多从及第进士中间聘请掌书记。杨炎年纪轻轻就以白身直接担任此职，在当时实属罕见。

河西节度使统辖凉、洮、西、鄯、河、临六州，大约在今甘肃、青海一带。唐前期，随着社会经济的发展，这里也出现了前所未有的繁荣景象。史称，天宝末年“中国盛强，自长安安远门西出一万二千里，都为唐境。此间闾阎相望，桑麻被野，天下称富庶者没有比得上陇右的。”说河西陇右地区是天下最富庶的地方，这未免过分夸张，但这里社会经济得到初步的繁荣，确实是事实。然而天宝十四年（755）安史之乱暴发后，唐朝廷抽调边兵到内地平叛，吐蕃乘机向唐河西、陇右地区发起进攻。到代宗初年，河陇大部分地区陷于吐蕃。频繁的战乱，使这里初步繁荣的社会经济再一次遭到破坏。

杨炎在河西地区任职大约有10年的时间。在此期间，他撰写了赞扬节度使哥舒翰的《河西节度使厅壁记》；受河西节度使杜鸿渐之命，为其父杜鹏举撰写了神道碑；又受杜鸿渐故吏之请，撰写了《河西节度使杜公（鸿渐）碑》等碑文。在这些碑文中，充分展示出他杰出的文学才华。特别是他通过在河西地区的长期供职，对唐代边疆形势有较深入的了解和关心，这为他做相后经略边疆事宜打下了基础。

杨炎在河西节度使府上任职时，还发生过这样一件事：凉州神乌县县令李大简在一次醉酒后污辱了杨炎，性格豪爽而又尚气的杨炎对此不能忍受，便派了几名兵士去报复。兵士用铁棒打了李大简200下，血流涂地，几致于死。而节度使吕崇贲却爱杨炎文才，不予追究。堂堂朝廷命官，就这样白白挨了一个节度使幕僚的毒打和羞辱。

乾元二年（759），李光弼任唐政府军副元帅，慕杨炎之名，奏请他为判官，被杨炎谢绝。肃宗也早闻杨炎之名，召他入朝，拜为起居舍人，亦被他辞去，而回到老家侍奉双亲。不久，他的父亲杨播去世，杨炎悲痛欲绝，庐室于墓侧，哀号之声不断。唐代宗以其尽孝道，又下诏褒其门闾。杨氏三代以孝行受到朝廷的表彰，门前树六阙（为表彰其孝行而建的石牌坊之类的建筑物）。如此荣誉，自古以来不曾有过。

杨炎守孝期满后，被代宗征入朝廷，任命为司勋员外郎，不久改任为兵部员外郎。唐朝皇帝常常挑选一些著名文士起草诏敕，说是“诏令之重，润色攸难”。杨炎以其文才又升任礼部郎中知制诰，为代宗起草诏敕。史称自开元以来，起草诏敕优美者，时称“常、杨”。常指常衮，唐代宗时的宰相，曾是当时大批诏令的执笔人，擅长起草制书；杨即是杨炎，擅长起草德音。不久，杨炎又相继升任为正五品上的中书舍人和正四品上的吏部侍郎。当时元载任宰相，选择有文学才望的人协助他工作，并打算在将来接替自己。他先引用礼部郎中刘单，但刘单不久死去；又引用吏部侍郎薛邕，薛邕又被贬黜；这时又引用杨炎，亲重无比。大历十二年（777）三月，元载因罪被诛，杨炎受到牵连，四月，被贬为道州（今湖南道县）司马。

大历十四年（779）五月，代宗死，其子李适即位，是为德宗。德宗即位之初，很想有一番作为。他去奢从俭，下诏罢省地方贡献，放出宫女、梨园弟子及乐工数百人，下令代宗丧事从俭；他疏斥宦官，禁止宦官出使求贿，取消了宦官从肃宗以来一直掌握的禁军兵权。当然更重要的，是物色几位贤相来协助他治理国家。

大历十二年元载被杀后，宰相王缙也遭贬黜。代宗起用杨绾和常衮为相，但杨绾做相三个月便去世。大历十四年三月，李忠臣被淮西军逐入朝廷后，代宗又任为宰相。然而李忠臣是一个目不识丁的武夫，不堪任事。所以从大历十二年以来，真正行使宰相权力的仅常衮一人而已。常衮虽以文章俊拔著称，但他的性情刚急，为政苛细，不合众心。德宗即位初，常衮因代宗丧礼同中书舍人崔祐甫发生争执，既而将崔祐甫奏贬为河南少尹，德宗以为常衮欺诓自己，非常气忿，便下诏贬常衮为潮州刺史，提拔崔祐甫为相。崔祐甫遂向德宗推荐杨炎。德宗在做太子时，就听说杨炎有文才，后得到一幅杨炎撰写的《李楷洛碑》，果真不同凡响，对杨炎的印象也更加深刻。崔祐甫的推荐，正合德宗的心意。于是，大历十四年（779）八月，德宗将杨炎自道州召回，拜为门下侍郎同中书门下平章事。这样，杨炎在道州度过两年多贬黜生涯后，一步登上了相位。

杨炎担任宰相后做的第一件大事，是将国家的财赋收入重新归入国库。

唐朝旧制，所有赋税和地方向朝廷的贡品，总数由户部掌管，各项税物贡品由太府寺国库收领。其中钱货、绢帛、杂等赋调收入输入左藏库，金玉、珠宝、铜铁等地方贡品输入右藏库。每年赋调入库之前，太府卿要同御史监场，按规定尺寸斤两入库，并题以州县名和年月日。钱物支出时要验证户部颁发的木契，留下提取人的姓名、钱物清单等等。而且太府寺要四时报数，由尚书省刑部下属的比部稽查其出入情况。这样一套严格的制度，杜绝了国库财物遗失的现象。

玄宗开元年间，随着国家财赋的增加，一些佞臣为了讨好玄宗，便建议将赋税收入和地方贡品分开使用。赋税归于有司，以给国用；贡献归于天子，以供私求。在中国封建社会中，虽然是普天之下莫非王土，但国家的公产和皇帝的私产毕竟还是内外有别的。所以玄宗听了这一建议后非常高兴，立即建立了琼林、大盈两个仓库，作为皇帝的私人仓库。以后，地方贡献朝廷的金银珠宝等贡品，便不再输入右藏库，而直接纳入琼林、大盈二库，由宦官掌管。玄宗就是以琼林、大盈库内堆积如山的财宝为后盾，视金帛如粪土，赏赐贵宠之家没有限极，曾把全国各地一年进贡的物品全部赏赐给李林甫，每年给杨贵妃三个姐姐的脂粉钱就上百万。他本人与杨贵妃的奢侈挥霍更无法形容。

安史之乱爆发后，一方面是战争的巨额开支，另方面是国家的正税收不上来，从而导致了国库的空竭。为了弥补财政的不足，支付巨额的战争开支，至德二年（757），唐朝廷实行榷盐制度，由政府控制盐业的生产，然后把生产出来的食盐卖给商人销往各地，国家从中获取了巨额利润。掌管盐铁专卖的最高长官是盐铁使，它与掌管国家财政预算的度支使成为唐后期最重要的财政长官。乾元元年（758），第五琦任度支、盐铁使，当时长安城中驻守着许多豪将，他们以筹集军资为名，毫无节制地向度支、盐铁司要钱索物，第五琦禁止不住，便奏请将朝廷的财赋收入包括盐利全部纳入大盈库。肃宗对此当然是一百个同意，因为这样一来国家的财产就变成了他自己的私产，自己想怎么使用就怎么使用。肃宗让宦官掌管大盈库，在此供职的宦官多达300余人，他们除满足皇帝及后妃们的奢侈消费外，自己也都蚕食其中，并且互相蟠结，亲党胶固。于是宦官在继控制了唐朝的禁军兵权之后，又控制了唐朝的财政大权。而国家财政大臣却无从知晓库存财富的情况，当然也就无法合理安排使用。

杨炎担任宰相后，首先对这一延续了20余年的弊政提出了改革意见。他对德宗说：“夫财赋者，国家之根本，百姓之喉命，天下治乱安危都决定于它，所以前代都选择重臣来掌管。但即使这样，仍然往往覆败，于是天下动摇。而先朝制度，令中人（宦官）掌管财赋，以五尺宦竖操纵国家根本，是以赋调丰俭、国库盈虚，就连大臣都不得而知，因此不能合理安排使用。臣以为当今弊政，莫过于此。陛下至德，惟人是恤，请出财赋归之有司，然后估算宫中一年所需经费，按数奉入，决不敢亏用。如此，方可以议政。望陛下明察。”德宗即位之初，本来就想限制宦官的权力，况且这样也并不损害皇帝和皇室们的私用，所以马上采纳了杨炎的意见，下诏说：“凡财赋收入一用旧制，全部归于左藏库，每年从中估量出三五十万，入于大盈库。而度支先以每年所入财赋数额上报。”至此，宦官控制的朝廷财政大权被取消。杨炎敢于冒犯龙颜，以片言数语说动皇帝，扭转了一项延续了20余年的弊政，受到朝廷内外的普遍称颂。

杨炎担任宰相后所做的第二件大事，也是在中国历史上留下深远意义的一件大事，就是改革赋税制度，创立两税法。

唐前期的赋税制度，是建立在均田制基础之上的租庸调法。按照国家法令规定，每个丁男（21岁至59岁）和18岁以上的中男，都可以接受从国家那里分配到的100亩土地。其中20亩为永业田，可以传给子孙后代；80亩为口分田，只能本人终身使用，本人死后，土地上交国家重新进行分配。这就是所谓的均田制。在这个基础上，每个丁男每年要向国家交纳粮食二石，称作“租”；根据各地区的不同，每年再向国家交纳绫绢二丈、绵三两或布二丈四尺、麻三斤，称作“调”。此外，每个丁男每年要向国家无偿服役20天。如官府不需要力役，或本人不愿意去服役，可以折成一定量的绢交给官府，这叫作“庸”，也称作“输庸代役”。租庸调制度的实行，为唐朝国家的强盛和繁荣奠定了物质基础，诗人杜甫对“开元盛世”的描述：“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室，稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实。”就是建立在租庸调基础之上的，即国家通过租庸调的税收制度，从农民手中索取了大量的财富，从而奠定了“开元盛世”的物质基础。

但是，租庸调法是一种以人丁为本的赋役制度，它是以国家控制的户口作为征收赋税和征发力役的依据，国家控制的课口（交纳赋税的户口）越多，征收的赋税也就越多，反之，征收的赋税就减少。唐初，国家掌握的无主荒地较多，均田农民一般都能从政府那里得到三五十亩的土地。他们在这块土地上辛勤耕耘，勉强维持着俭朴的生活和向政府交纳租调。后来，人口大量增加，而国家控制的无主荒地却越来越少，政府已拿不出土地授与新增加的人口，农户受田不足的情况也就越来越严重。再加上天灾人祸，一些农户不得不典卖土地，干脆变成了无田户。本来农民以三五十亩的土地交纳百亩之田的租调，已经是非常吃力，现在土地更加减少甚至完全丧失了土地，当然也就无力负担国家的赋税了。于是，许多农户离开本土，逃往外地。因为租庸调制是以户口作为征收赋税和征发力役的依据的，一旦他们逃离户口所在地，而到外地后不落户口，也就躲过了国家的赋税力役。但是，唐朝廷把户口的增减作为考核地方官员的一条重要标准。官员们为了自己的荣升，尽管逃户人去房空，却仍然保留他们的户籍。有户籍就须纳赋税，官员们便把逃户的赋税摊派到未逃离的农户或本来不该承担赋税的户口（如老男、寡妻妾、伤残人、工商户等）的身上。农户交纳自己的一份赋税已经十分困难，现在又要代交逃户的欠税，如何能承受？于是他们也开始逃亡。这样便出现了一种恶性循环：赋税过重———农户逃亡———摊征欠税———赋税愈重———逃亡愈甚。武则天时，就有人说天下户口逃亡过半，这虽然是一种夸张的说法，却也说明当时户口逃亡的严重性。玄宗时，经过大规模的检括户口，逃户问题暂时得到一定的遏制，但随着安史之乱的发生，天下户口的逃亡便一发不可收拾。待安史之乱结束后，全国人口乡居地著者百不四五，朝廷直接控制的户口数不及天宝年间的十分之一二。

户口的大量逃亡，严重地影响了国家的税收。天宝年间，国家每年的赋税收入5400余万；而到安史之乱平定后的代宗初年，每年的赋税收入只有400余万，不及天宝时的十分之一。正赋收不上来，为了弥补严重的财政不足，唐朝一方面实行食盐专卖制度，从中获取暴利，另一方面便巧立名目，恣意勒索。如宝应元年（762），元载任租庸使时，认为江淮地区的人民比其他地区富足，便按照户籍，追征天宝末年以来民户积欠的八年租调和逃户的税额。他选择一批豪吏为县令去督察征收，民户不问有无欠税，资产多少，只要是有粟帛者，就派人包围起来，夺走一半，甚至十分之八、九，谓之“白著”。百姓若有不服，便严刑毒打。广德二年（764），道州刺史元吉上任50天内，就先后接到上级征发赋税的命令200多件。尽管实行榷盐制度，盐利后来占到朝廷财赋收入的一半，可毕竟仍有一定的极限。而巧立名目，增加苛捐杂税，又导致了人民的强烈反抗。元载在江淮地区横征暴敛，百姓不堪忍受，便纷纷相聚于山泽为“群盗”，州县不能制。最后，造反的百姓聚集到袁晁麾下，攻下了台州（今浙江临海），建立农民政权，又先后攻占越州（今浙江绍兴）、衢州（今浙江衢县）、信州（今江西上饶）、温州（今属浙江）、明州（今浙江宁波）等地，发展成一支20万人的起义队伍，严重地威胁到唐王朝财赋的主要供应基地。接着，在歙州（今安徽歙县）、广德（今属安徽）一带，又相继爆发了方清、陈庄领导的农民起义。他们联合作战，北到舒州（今安徽潜山），东达浙西，西抵洪（今江西南昌）、饶（今江西上饶），占领了广大地区，斗争长达数年，也给唐王朝形成严重威胁。此外，在今四川、湖南等地也都或“山贼”塞路，或造反群众攻陷城邑。甚至在唐朝廷统治的腹地关中地区，也是“群盗”遍满南山五谷间。首都长安城中，白昼剽掠，京兆尹不敢过问。这一切充分说明，唐王朝靠横征暴敛，加重百姓负担来弥补财政的不足，不仅不能真正解决财政危机，而且随时有导致政治危机的可能。因此，唐王朝要想既保证国家赋税收入，又不至于导致人民的强烈反抗，就必须寻找一项新的赋税制度。

与均田农民不断失去土地的同时，是官僚、地主们土地的不断扩大。均田制实施时，按照法令，普通农户一丁可授田100亩，而有封爵的贵族，五品以上的官员，按品级可授永业田10000亩至500亩。勋官从上柱国至武骑尉，按勋级可授田3000亩至60亩。此外，贵族官僚地主们还通过皇帝赏赐、请受、侵夺、借荒、置牧等方式，取得大片肥田沃土。如唐高祖李渊一次就赐给大臣裴寂良田10万亩；唐太宗时，曾任泽州（今山西晋城）刺史的张长贵、赵士达，都利用职权，违法占境内膏腴之地数十顷。玄宗天宝十一年（752）在一道诏书中指出：“王公百官及豪富人家，近来置庄田，不顾章程，尽量吞并。说是借用官府的荒地，其实是侵夺熟田；指山谷作牧地，不限面积的大小。百姓的口分田、永业田，也被违法买卖，或者涂改文书，或者托名典贴，致使百姓无处安身。”说明官僚地主兼并土地达到了肆无忌惮的地步。而那些不享有政治特权的富商大贾和一般地主，也利用他们经济上的优势，通过购买、放高利贷等手段，获得了大量的土地。安史之乱中，唐朝廷忙于应付战争，大批地主官僚和贪官污吏成为农村独一无二的主宰，他们更加横行不法，把死亡或逃亡农民所遗留的宅基、田地等并入自己的庄田，甚至直接掠夺有主农户的田地，土地更加集中在少数人的手中。

根据租庸调法的规定，官僚贵族们都享有赋税减免权（不课户）。天宝末年，全国有户830万，人口5290万。其中不纳赋税的不课户（包括贵族、各级官吏、老男、废疾、寡妻妾、奴婢、没有授田的工商杂户、大批兵士、孝子孝孙、义夫节妇以及逃亡户）占总户数的百分之四十，不课口更占到总人口数的百分之八十五。即使是不享有此项特权的一般地主，他们占有成百上千亩的土地，却同拥有三五十亩土地的农户交纳一样的赋税（因为租庸调法是按丁口而不是按田亩纳税的）。因此，唐王朝要想制定出一个既能保证国家赋税收入，又不至于使农民负担过重而导致农民造反的赋税制度，就不得不让那些享有特权的贵族官僚地主们负担一定的赋税，让那些占有大片土地的一般地主适当地多交纳一些赋税。代宗时，就已经在这方面做了一些努力，增加了地税和户税的比例。到德宗即位，杨炎为相后，更加大刀阔斧地改革，正式创立了两税法。

大历十四年八月，杨炎从道州回朝廷担任宰相后不久，就向德宗上了一道奏疏。他在奏疏中总结了唐朝从实行租庸调法以来户口逃亡，田亩转换，国家赋税减少，而农民负担又过重的情况，指出这一制度已经走到了尽头，到了非改不可的地步。于是，他大胆地提出了改革税制的新方案，制定了两税法：

一、取消租庸调及各项杂税的征收，只保留户税和地税。

二、量出以制入。鉴于户口逃亡，王赋减少，提出官府用费要“先度其数，而赋于人”，即按照实际需要，先估计支出数额，然后再向百姓摊派。

三、户税按户等高低（将全国民户分为上上至下下九等）征钱，户等高的出钱多，户等低的出钱少。划分户等，是依据财产的多寡，而财产的多寡，主要依据土地。

四、地税按田亩征收谷物。纳税的土地，以大历十四年的垦田数为准。田亩多的多交地税，田亩少的少交地税，没有田亩的不交地税。

五、人不分丁中，户不分主客，一律以资产数量分出等差，以现居地为准，交纳赋税。

六、无论户税还是地税，都分夏秋两季征收，夏税限六月纳毕，秋税限十一月纳毕。因为是夏秋两次征收，所以新税制称为两税法。

七、有关商人纳税的规定，凡是有固定营业地点的住商按其资产征税，行踪不定的商人由所在州县征收其资产三十分之一（后改为十分之一）为税。

杨炎的税改方案，其核心是保证国家的财政收入，“量出以制入”，所以立即被德宗采纳。建中元年正月，德宗下诏施行两税法，由朝廷派遣了11名黜陟使分巡天下，与诸道观察使、刺史一起检查田亩，约计资产，制定两税。由于两税法改变了过去那种不论财产多寡，而只以丁身为本的极不合理的税收制度，占有大片土地、家财万贯的官僚地主、贵族地主、商人地主、一般地主，就要负担较多的赋税，而土地、资产较少的普通农户则可负担较少的赋税，没有土地而租种地主土地的人，就只交户税，不交地税。对于一般农户来说，赋税负担有所减轻，所以它比旧税法受到广大中小农户的欢迎，一些逃亡农户不再千方百计地继续逃亡，而乐意成为国家的正式编户，这样国家的户口数大量增加。安史之乱后，国家控制的户数，肃宗乾元三年（760），为193万3000户，代宗广德二年（764）为293万3000户，大历中为120万户，而建中元年年底为410万户。从大历中至建中元年不到10年，户口增加了三倍以上，固然是由于战争结束后，社会生产得到了一定的恢复，人口有所增长，但主要的原因，是过去不纳入户籍的逃亡户和大地主荫蔽下的佃户重新成为国家的正式编户。

国家控制的户口数增加，使户税的纳税面扩大；地税以田亩多寡为纳税依据，一些占有大片土地的大地主们就要多交赋税，这样，即使国家不再加重每个农户的赋税负担，收入也会大大增加。两税法实行前，唐朝廷每年的赋税收入为1200万，其中盐利占一半；而建中元年两税法实行后，唐朝廷的赋税收入达到了1300万贯，不包括盐利，较过去增加了一倍以上。如果加上留到地方州县和节度、观察使的部分，总计达到了3000余万贯。当时河北地区的魏博、成德、卢龙和河南地区的淄青、山南东道等藩镇都不向朝廷交纳赋税，如果再加上这些藩镇的赋税，建中年间的赋税收入恐怕与开元、天宝年间不相上下。所以唐代著名理财家杜佑把两税法称作是“适时之令典，拯弊之良图”。

当然，两税法实行的后期，也出现了许多弊病，官僚地主和豪强大族们又以种种手段逃避赋税，沉重的两税负担又落到了广大农民身上，这是与杨炎的初衷相违的。

杨炎曾长期在河西节度使下任职，对唐朝西北边疆地区有着较多的了解和颇深的感情，因此也就较一般人更为关注西北边疆问题。疏浚陵阳渠，营建原州城，是他担任宰相后不久在西北边疆地区采取的两项重要举措。

陵阳渠在丰州（今内蒙古五原东部）境内。这里北靠阴山，南临黄河，自古以来就是中原王朝抵御漠北游牧民族政权进攻的重要防线，具有十分重要的战略地位。唐前期，为防御突厥向内地的进攻，曾在丰州地区屯驻了数十万的重兵。丰州又有得天独厚的自然条件，这里地处黄河河套平原，自古就有“黄河百害，唯富一套”的说法。唐前期，为解决北方驻军的粮饷问题，曾在这里广置屯田，基本满足了当地驻军的需要。但是，安史之乱中，丰州地区的社会经济遭到严重破坏，旧有屯田，大部荒芜，当地驻军的粮饷全部依赖朝廷供给，这使本来就不宽余的朝廷财政更加紧张。为此，建中元年正月，杨炎向德宗建议征发长安、洛阳两京及关内丁夫疏浚陵阳渠，进行屯田，以解决边兵的粮饷问题。

杨炎的建议不能说是没有道理的，却遭到一些大臣的反对。京兆君严郢奏称：“朔方五城（即丰州境内的东、中、西三受降城以及灵州境内的丰安、定远城）旧屯沃饶之地，自丧乱以来，因人功不及，致使荒废，十不耕一。若有劳力垦壁，不用浚渠，即可获利。现在发两京、关辅之人到二千里以外去开渠营田，恐怕是得不偿失。”德宗下令征发京兆府民工到丰州就役，严郢匿诏不行。被征发者也都不愿前往，引起闾里骚乱，陵阳渠最终未能修成。直到贞元十二年（796），李景略任丰州刺史，主持开挖了永清、感应二渠，丰州的大片良田才得到灌溉。

在疏浚陵阳渠的同时，杨炎又奏请营建原州城。

原州位于长安西北部，距离长安800里，州治在今宁夏固原县。州内山川险阻，关塞林立，六盘山、蔚如水贯穿南北，有萧关、木峡、石门、驿藏、制胜、石峡、木崝、六盘、瓦亭等重要关口，外阻河朔，内当陇口，是关中地区西北边的主要屏障。而且这里水草丰美，适宜畜牧，是唐前期重要的养马基地，唐朝国家监牧的中心都监牧使就设在这里。但是，安史之乱中，吐蕃乘唐抽调边兵平叛之机，占领了唐的河西、陇右地区。代宗广德元年（763），原州也被吐蕃攻占。唐朝丧失了国家养马基地不说，更为重要的是关中地区失去了一道重要的天然屏障。

吐蕃攻取原州城后，由于当时兵力的限制，不能长期占领，便毁城而去，将其势力范围退至会州（今甘肃靖远）一带。而唐朝在广德元年吐蕃大举进犯后，就把防御线撤至泾州潘原县（今甘肃平凉东）一带。这样，原州城便一度成为无人驻守的废城，原州地区成为唐与吐蕃势力的交界处。但是，在当时唐与吐蕃的斗争中，唐朝处于守势，吐蕃连年向唐发起进攻，唐虽然在泾州（今陕西泾川北）、陇州（今陕西陇县）、邠州（今陕西彬县）、凤翔（今属陕西）等地驻守重兵防御，但由于失去原州天险，往往是防不胜防。吐蕃军队动辄从会州出发，轻易地越过原州，直抵秦陇之地，并一再进入京郊地区，给唐王朝造成严重威胁。

大历八年（773），吐蕃军队又一次大举向唐进攻，被唐军击败。宰相元载遂提出了营建原州城的建议。他说：“安西四镇、北庭节度使（原在今新疆境内）都移至泾州，无险要可守。陇山（六盘山）山高险峻，南连秦岭，北抵黄河。而原州当陇山之口，其西皆监牧故地，草肥水美，平凉在其东，独耕一县，可给军食。若移京西军镇戍原州，移郭子仪军戍守泾州，作为根本，再分兵守原州石门、木峡等关口，逐渐向陇右、安西开进，据吐蕃腹心，如此，则朝廷可高枕无忧矣。”然而代宗迟疑不决，接着元载得罪被诛，此事也就搁浅。

杨炎任相后，建中元年二月，又提出戍原州的建议。他先通知泾原节度使段秀实，让他准备筑城工具。段秀实报告说：“凡安边却敌之长策，应当缓慢地从容地谋划，不应该草草行事。况且现在春耕刚刚开始，农事繁忙，请待农闲时再做定夺。”杨炎以段秀实阻挠自己的计划，罢去其泾原节度使的职务，任命邠宁节度使李怀光兼四镇、北庭行营、泾原节度使，令他先往原州，做好建城的准备工作，然后派检校司空平章事朱泚、御史大夫平章事崔宁各率万人去正式展开营建。但是，诏令下到泾州，泾州将士非常愤怒。他们说道：“我们为国家守西门，已经十多年了，最初是在邠州，才置农桑，有地著之安，而让我们徙屯泾州。在泾州披荆榛，立军府，坐席未暖，又要把我们投到塞外，我们犯了何罪而至于此？”李怀光治军严酷，大历十四年任邠宁节度使时，一上任就诛杀温儒雅等五名军将，现在又兼任泾原节度使，泾原军将都感到害怕，说：“温儒雅等五将因何罪被诛？今又来此，我等能无忧乎？”。军将刘文喜利用将士的不安情绪，拒不受诏，上疏复求段秀实为帅，或者朱泚。于是朝廷任命朱泚为四镇、北庭行营、泾原节度使，代李怀光。然而刘文喜的目的，是想自己担任泾原节帅，所以仍不奉诏，据泾州反叛。他送儿子到吐蕃为人质，请求吐蕃的支持。德宗命朱泚、李怀光率兵讨伐刘文喜，朱泚等围泾州一个多月不能攻下。天气已炎热，而且干旱缺水，攻城将士和担任运输的民伕都有一些怨言，许多大臣上疏请求赦免刘文喜罢兵，德宗坚决不许，说：“此等小孽不除，何以号令天下！”刘文喜派部将刘海宾入朝。刘海宾说：“刘文喜所求者，一纸任书而已，愿陛下姑且与之，他必然松懈，臣一定为陛下枭其首以献。”德宗说：“你能立功固然好，但名器不可假人，我绝不会任命刘文喜做泾原节度使。”他让刘海宾回去转告刘文喜，不要有痴心妄想，又令朱泚尽快攻城。为了鼓舞士气，德宗减御膳给军士，而泾州城中将士春装，朝廷照给不误，以瓦解其军心。当时吐蕃正与唐通好，所以也不发兵助刘文喜。刘文喜兵势日蹙，众叛亲离，刘海宾乘机斩之，传首阙下。一场叛变终于被平定。而杨炎营建原州城的举动也宣告结束。

唐朝营建原州城的计划一再不能实现，而吐蕃也看到了原州战略地位的重要性，于是在贞元三年（787）营建原州故城而屯之。从此，吐蕃养马蔚如川，俯视秦陇之地，向唐王朝发动进攻更为方便。直至宣宗大中三年（849），吐蕃衰乱，戍守原州的吐蕃守将来降，唐才恢复了对原州的占有。

杨炎初入朝廷时，曾得到宰相元载的提拔重用，为此，他对元载感恩不尽。大历十二年元载得罪被诛后，杨炎也受牵连被贬为道州司马，为此，他对当时审讯元载一案的吏部尚书刘晏怀恨在心。刘晏是著名的理财家，他对唐王朝的财政事业做出过重大贡献，德宗即位后，仍担任盐铁转运使的职务。杨炎为了替元载报仇，也是为自己出气，他担任宰相后，倚仗权势，不择手段地一步步对刘晏进行迫害。

建中元年一月，杨炎叫人散布流言说：“当年有人劝代宗立韩王李迥的母亲独孤妃为皇后，刘晏参与这个阴谋，动摇皇上（即德宗）的地位。”他自己又在德宗面前痛哭流涕地说：“赖祖宗的福佑，先皇帝与陛下没有被贼臣所离间。不然，刘晏、黎幹之辈动摇社稷的凶谋得逞矣。今黎幹已经伏罪，而刘晏仍然掌握大权，臣身为宰相，不能讨贼，罪该万死。”德宗为人本来好猜疑，这一下正碰痛了他的疮疤，引起了他对刘晏的恶感。幸好当时崔祐甫也在场，说“此事暧昧，陛下以旷然大赦，不应当追求虚语。”朱泚、崔宁也从旁力争，劝德宗不要听信流言，德宗才没有马上发作。杨炎一看不先夺去刘晏的财权就不能扳倒刘晏，于是便向德宗奏道：“尚书省是国家的根本，年来添设了许多专使，分夺了它的权力，现在应当恢复旧制，盐铁、转运仍应集中由户部来管。”德宗同意杨炎的建议，下令天下钱谷皆归金部、仓部，罢免刘晏盐铁转运、租庸、青苗等使的职务。同年二月，杨炎又借口刘晏“奏事不实”，将其贬到忠州（今四川忠县）当刺史。忠州属于荆南节度使管辖，为了进一步迫害刘晏，杨炎又奏请与刘晏关系不和的司农卿庾准为荆南节度使，令其监视刘晏的行动。庾准迎合杨炎的旨意，上任不久，就捏造事实，说刘晏与朱泚通信，言词之中怨气很重，是想造反，杨炎也一再加以证明。德宗一听火上加油，下令处死刘晏，但又担心天下人不服，不敢公开审判，便秘密派了一个亲信太监到忠州将刘晏杀害，19天后才正式发表消息。时在建中元年七月。

刘晏被害消息传出，社会舆论哗然，都认为这是一大冤狱。淄青节度使李正己上表责问刘晏因何罪被杀，指斥朝廷。杨炎害怕，便以宣尉为名，派遣心腹前往各藩镇去解释、弥缝，说刘晏得罪，是因为往年附会奸邪，谋立独孤妃为皇后，皇上自己恶而杀之，没有其他罪过。密探将这一情况报告给德宗，并说杨炎派遣心腹到各藩镇宣慰，是恐怕天下把杀害刘晏的罪名归到自己头上，故将责任推给陛下。德宗派人到淄青节度使李正己处核对，李正己说确实如此。德宗十分气愤，遂有诛杨炎之意。

御史中丞卢杞，阴险而狡猾。德宗为分割杨炎的相权，建中二年（781）二月，擢卢杞为门下侍郎同平章事。卢杞相貌丑陋，且无文才，在仪表堂堂又文藻雄丽的杨炎面前，本来就有一种压抑感。偏偏杨炎又不把卢杞放在眼里。唐制，宰相在政事堂集体会餐，称作“会食”。而杨炎觉得与卢杞同桌吃饭有失身价，便常常借故不去，这当然引起卢杞的怀恨。唐朝旧制，中书舍人分管尚书六曹，以平奏报，开元初这一制度被取消。卢杞做相后，奏请恢复旧制，杨炎坚决不肯，卢对杨炎更加愤恨。卢杞向德宗密报中书主书的过错，然后逐出中书。杨炎得知后，非常生气，说：“主书，是我中书省属吏，有何过错我自己会处治，卢杞凭什么侵犯我的权力？”二人关系更趋紧张。当时山南东道节度使梁崇义同河朔藩镇连兵叛乱，德宗要任命淮西节度使李希烈统率诸军进讨。杨炎谏道：“李希烈始给李忠臣当儿子，李忠臣对其亲任无比，最终却逐忠臣而取其位，如此背信弃义，岂可信任？平常无尺寸功劳，犹倔强不奉法，待异日平贼后，恃功傲上，陛下如何驾驭？”德宗不听，说：“朕已经许之，不能食言。”李希烈奉命出征之初，恰逢天降大雨，没有及时进军，德宗心急如焚。卢杞认为时机已到，便向德宗进谗言道：“李希烈屯兵不进，是因杨炎的缘故，陛下何必因爱惜杨炎而耽误军国大事呢？倒不如先罢杨炎之相，来安抚李希烈，事后再起用杨炎也不迟。”德宗本来就对杨炎大为不满，便乘机罢去杨炎的相位，任为左仆射。按照惯例，杨炎即使被罢相，也应到皇帝和宰相面前去谢官，杨炎使性，只到延英殿谢过德宗，而不到中书门下拜谢宰相。卢杞以杨炎罢去相位仍不把自己放在眼里，益发愤怒，必欲杀之而后快。建中元年杨炎建议开挖陵阳渠时，京兆尹严郢因持不同意见被贬官。至是，卢杞知严郢和杨炎有隙，便推荐严郢为御史大夫，合谋对付杨炎。

杨炎之子弘业不争气，屡屡犯禁，受贿请托。严郢案验，又发现了杨炎的其他一些罪过：杨炎要在长安建立一所家庙，经费不够，他在东都洛阳有一处私宅，就令河南尹赵惠伯替他卖掉。赵惠伯为讨好杨炎，高估宅价，用做官廨。御史秉严郢的旨意，弹劾杨炎身为宰相，而令下属货市私第，高价出售，已经构成贪赃之罪。卢杞召大理正田晋评罪，田晋说根据杨炎所犯之罪，应当免去官职。卢杞不高兴，贬田晋为衡州司马，又召其他法官议罪。法官慑于卢杞的淫威，最后定为绞首之罪。杨炎打算建立家庙的地方，位于曲江池南。这里过去曾经是宰相萧蒿的家庙所在地。玄宗时，以曲江为游乐之地，不该为神灵所宅，便下令迁走。现在，杨炎又打算在此建立家庙，卢杞又向德宗进谗言说：“此地有王气，故玄宗令萧蒿把家庙迁走。杨炎在这里建家庙，说明他怀有异志。”德宗听说如此，益发愤怒。御史台已送来了对杨炎定罪的全部案卷，德宗令刑部、大理寺和御史台三司审理。三司秉卢杞和德宗之意，正式给杨炎定罪。建中二年十月，德宗下诏，贬杨炎为崖州（今海南琼山东南）司马。

诏下之后，杨炎乘驿赶赴潮州。途中，他回忆起自己这一生所走过的道路，先知遇于代宗，因元载得罪而被贬；后受宠于德宗，不次提拔，擢至相位，最终却又落得如此下场。他深知自己没有生还的希望，便在到达鬼门关后，作了一道感赋诗，诗云：

一去一万里，千知千不回。

崖州何处在？生度鬼门关。

就在杨炎将要到达崖州的100里之地，押送的太监奉命将杨炎缢死，时年55岁。一代名相，就这样悲惨地结束了自己的一生。

杨炎虽然被杀，但他创立的两税法却被唐王朝继承下来，成为一代之制。宪宗元和时，下诏恢复了杨炎的官职，并谥号肃愍。尚书左丞孔戣以谥号太美，驳之，又改谥平厉。唐代谥法，布纲治纪曰平，执事有制曰平。杀戮无辜曰厉。杨炎的谥号，是对他一生所做的两件大事———创立两税法、陷害刘晏的精确总结。

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