何种权利应认为个人的基本权利，这自然随着时代的思潮与各国制宪者的见解而异。各国宪法有将次述三类权利一概视为个人的基本权利者，亦有不尽视为基本权利者。第一类为消极的基本权利，即人身自由、言论自由、信教自由、集会自由等各种个人自由。为使个人知识、道德与身体上的优性，得以尽量发展，国家对于这些自由，负有不加侵犯与防止侵犯的义务。所以这一类权利，亦可谓为国家对于个人的消极义务。第二类权利，可以谓为积极的基本权利，亦有称为受益权者，如受国家供给最小限度的教育权利，及失业时或灾害时受国家救济之权等。为谋个人知识、道德与身体上优性的发育，有时候国家尚须对于个人，积极地履行若干种活动；国家的这种积极义务，便构成我们之所谓个人的积极权利。第三类就是参政权，如选举权、被选举权、复决权、创制权、直接罢免权等。这类权利，以参预国家意思的构成与国家意思的执行，为其内容。这一类权利与第一、第二两类权利也可以说是有目的与手段的关系，因为没有这一类权利，第一、第二两类权利也许无从实现。
在18世纪法兰西大革命时期，一般人士，辄以参政权与个人各种自由，含有一个根本差别：他们认个人自由为先国家而存在的“人权”，应为一切人民所享有，不能因年龄、性别或其他任何资格而有差异；至于参政权的赋予与否，他们却认为可随年龄、知识、道德等资格而定。换句话说，个人自由是普及的权利，参政权则不必普及于一般人民。所以法国1789年《人权宣言》所列举的人权，并无参政权在内。严格地讲，这种区分，殊不精确；因为法律对于各种个人自由，有时亦不能不设为年龄、国籍，甚或其他限制；例如未成年者的书信秘密自由及妇女儿童的工作自由，须受法律的特殊限制；又如出版、结社等自由，各国法律亦往往设有年龄、国籍，甚或其他的限制。近年一般国家都采普及选权之制，而将历来限制选权的财产、性别及教育等各项条件废弃；参政权的性质，就其普及的程度而言，与前述第一、第二两类的权利，已无何种重大差异。所以晚近的宪法（例如1919年德宪）往往将参政权亦视为人民基本权利之一。
关于参政权的各种问题，我们于第三编论到公民团体的权利时尚当细论；本章所论，则以第一、第二两类权利为限。
第一节 消极的基本权利——个人自由
第一目 个人自由说的由来及论据
一 个人自由说的由来
今人辄称人身自由、信教自由、言论自由、财产自由以及其他若干种个人自由，为国家权力所不能侵犯的权利。这种观念，不特为东方文化史上之所无，即在欧洲古代文化称盛时代，亦不存在。希腊罗马固皆具有民主政治的历史；然在希腊罗马民治称盛时代，一般人士，亦皆认国家权力为无限，初未尝承认人民有与国家对抗的基本权利。
欧洲中世纪期内，自然法的观念日渐发达；个人自由的观念也跟着发展。十七八世纪以来，洛克以及其他学者，俱认所谓人身自由、信教自由、言论自由等等，为国家所不能侵夺的基本权利。北美十三州于1776年离英独立之时，于其《独立宣言》中，即宣示人类平等的原则，而认一切人类俱有若干种不可割让的权利——即“生存、自由与寻求幸福”的权利。《独立宣言》发布以前，维基尼亚州于1776年6月制定宪法时，即曾以《权利宣言》，冠诸宪法。这为个人基本权利入宪的起始。其他各州于制宪时，亦相率采纳这种权利宣言。1789年法兰西大革命发生后，其议会亦首先通过一种《人权宣言》 (1) ，准备列入宪法；1791年法国大革命第一次宪法完成时，该项宣言即被列入该宪之首。 (2) 近代各国宪法，认个人自由为人民基本权利，而以之列入宪文中者，即以美国各州的《权利宣言》与法国的《人权宣言》为渊源。诚然，承认个人自由为人民的权利，并以成文法律为之保障，即在美法革命以前，英国已有实例，如1628年英王查理斯一世承认的《权利请愿书》，及1689年英王威廉接受的《权利宣言》等等。 (3) 这些文书，自为美法革命时代人士所熟识。但是他们都只以限制国王权力为目的；美法革命时代人士的《权利宣言》或《人权宣言》，则以限制国家一切立法机关的权力为目的而所表示的思想，则为十七八世纪学者自由、平等、民约的观念，不是英国那些旧文书的观念。所以近代宪法之列入个人自由，从大体上讲，不能说是以英国那些旧文书为渊源。 (4)
二 个人自由说的论据
为什么国家不应侵犯个人自由呢？对于这个问题，十七八世纪人士的与近今学者的见解殊不一致。
（一）十七八世纪人士的解释。洛克及十七八世纪一般人士，大都认人身自由、言论自由等等为人权（rights of man，droits de l'phomme）；他们所谓人权，即人类与生俱生的权利，即构成人格的要素；所以他们也称人权为自然权利（natural rights，droits naturels）国家对于这些自由之所以不应侵犯，一方面固因其为人权；但依洛克等的理论，则也因这种人权，于其不侵犯他人权界以内，实为人民最初缔结契约组织国家时所保留的权利。
人权说在历史上虽已有极大的功效，但在学理上讲，究嫌空疏。第一，此说既认人民各种自由，于其不侵犯他人自由界限以内，为人民缔约造国时所保留，则国家的起源，倘非基于一种民约，此说的根据立成空中楼阁。然契约说之不能解释国家起源，已如本书前编所论。第二，人权说认个人各种自由，为人格构成的要素，为人民与生俱生的权利，亦只是一种虚玄的论断，而非直接或间接所能证明的事实。所以此说在实际上虽已发生重大功效，其理论上的弱点，要难否认。
十七八世纪主张人权说者，更常以个人自由为非任何法律所赋予的权利，亦非任何法律所能毁灭的权利；以宪文列举此种权利，亦只是宣示这些权利的存在；宪法初不能创造这些权利，因为这些权利是人类与生俱生的权利，是先国家而存在的权利，是人民最初立国时所保留的权利。在这种见解之下，所谓个人自由或人权与其他权利不同：其他权利（譬如参政权）是有国家而后产生的，是国家法律所赋予的权利，是国家法律所能变更的权利；个人自由或人权，则无论列入宪法与否，任何立法机关——包括制宪机关而言——在法律上俱无变更的权力。这种见解，19世纪以来曾引起许多学者的攻击。实际上，19世纪以来，一般国家的宪法，亦已不复称个人自由为“人权”；譬如1814年法国《宪法》，关于个人自由的规定，称为“法兰西人民的公权”（Droits Publics des Francais）；1830年比国《宪法》称个人自由为“比国人民的权利”（Des Droits des Belges），1919年德国《宪法》关于个人权利义务的规定，称为“德意志人民的基本权利及基本义务”（Grundrechte und Grundpflichte der Deutschen）；俱系有意避用“人权”字样。中国历来已颁布的宪法或约法，及未颁布的宪法或约法草案，关于个人自由及其他权利的规定，亦俱系仅对中华民国人民而言。 (5) 这种称谓，大率含有两层意味：一在表示那些个人权利，只是宪法赋予的权利，在法律上可依制宪者的意志而变更；又一则在表明宪法上列举那些权利，只是对国民而言，除非将他们赋予一切人类（国民及外籍人民）。
（二）晚近学者的解释。今之对于个人自由别立新的解释者，则谓国家之必须承认个人各种自由，并非因为这些自由是一种人权，而纯因这些自由为个人发展人格时所必需。社会全体进化之有赖于人类分工现象的发展，本为公认的事实；而个人人格的发展，为促进社会分工现象发展时所必需，亦属显而易见。所以欲求社会全体的进化，实不能不给一切人民以各种自由。国家的目的既在促进社会全体的进化，则国家对于个人自由，于不妨害他人自由的界限以内，自然不应侵犯；不但不应侵犯，且应给以保护。 (6)
这种解释，实较人权说为切实，虽则两者都承认人民的自由不应受国家的侵犯。惟历来主张人权说者，以为国家的目的，只在消极的保障这些自由；他们并不承认国家更有何种积极的义务，如给予人民以工作或受教育的机会等等；因为他们以为个人人格的发展，应由个人自谋；倘由国家积极干与，则其结果或且与预期者相反。所以持旧解释者，实皆偏于个人主义的理想。持新解释者，不仅承认国家对于个人各种自由有不加侵犯与禁止侵犯的消极义务，并且承认国家对于人民，尚有积极的义务。他们不独承认国家对于人民负有积极义务，并且以为人民对于国家，亦负有发展其个人人格的义务，如受教育的义务及工作的义务等等。这是倾向社会主义者的理论。两者间对于个人自由的问题，虽然是论据异而归宿同，但对于国家与人民的积极义务问题，则已不复保持相同的结论。
第二目 个人自由的范围及种类
国家之必须承认个人自由，已如上述。然则抽象言之，个人自由究应有何范围？分析言之，个人自由究含有若干种类？
一 个人自由的范围
国家承认个人自由的目的，在使各个人民得以自由发展其知识、道德与身体上的优性。个人自由，就是个人的身体、知识与道德自由活动或表现的权能。关于这种权能的限制，法国1789年《人权宣言》第四条明白地说：“自由包含一切无损他人的作为；各人的自然权利，其行使时，只须以不妨害社会中别的分子之享用同种权利为范围。这些范围只能以法律来规定。”这就是说，国家对于各个人民的自由，只能于保护全体人民自由的必要范围以内，以法律设立限制。这种限制，在原则上自然无可否认。可是个人自由，我以为还应另有一种限制；我以为个人行使自由的时候，不得违反国家承认个人自由的目的。国家承认个人自由，其目的在谋个人知识、道德或身体上优性的发展。享有自由的人，如果于行使他的自由的时候，违反了上述的目的，自然应与妨害他人自由，同认为滥用自由。例如享有人身自由的人，因行使其人身自由，而甘以自己的身体为买卖的目的物；又如享有工作自由的人，因行使其工作自由，而甘充他人的奴工（即于法定期限以内，身体与工作受他人的支配者），虽然不能说是妨害他人的自由，却与国家承认个人自由之目的，根本相反相异；因为这些行为根本的就要妨害个人知识、道德或身体上优性的发展。所以精细地说，个人自由的范围，应具两种限制：第一，不妨害他人的自由；第二，不违反国家承认个人自由的目的。这自然都不过是些抽象的原则；实际上何种行为便是妨害他人自由的行为，或违反个人自由目的的行为，自然还是些极费研讨的问题。所以各国制宪的人，尽管都承认这些抽象的原则，其对于各种自由的具体规定，彼此仍有重大的歧异。
二 个人自由的种类
各国宪法，不特对于各种自由的范围，规定得互有出入，即其所列举的个人自由的种类，亦繁简不一。但是现代宪法所列举的人民自由，究皆直接、间接沿袭美国各邦的《权利宣言》与法兰西大革命时代几次的《人权宣言》，故其所列举的种类，歧异究属不多。我们可以说，现代各国一般宪法所承认的人民自由，实含有下述两大种类：
一为关系个人物质的利益的自由。属于此类者可说是有四种：即人身自由、居住自由、工作自由与财产自由。二为关系个人精神的利益的自由。属于此类者也可说是有四种：即信教自由、意见自由、集会自由、结社自由。
各国宪法，于规定个人的基本权利及义务的时候，尚往往宣示人民平等的原则；有些宪法甚至列人民平等为个人基本权利的一种者； (7) 其不宣示这种原则者，几皆为偏重君权或贵族权利的宪法（例如日本宪法）。自18世纪以来，凡抱自由主义的人，盖俱以平等与自由为绝对不容偏废的原则。故在讨论各种自由的意义与范围以前，特先解释人民平等的原则。
第三目 人民平等的原则
一 人民平等的意义
法国1789年《人权宣言》第一条即宣言“人民生而权利平等”。所谓人民平等，究竟是一切人民的经济状况应一律平等呢？抑仅一切人民，应享有法律的平等呢？如为前者，则承认人民平等，殆非承认均产主义不可。如为后者，则人民平等的原则，初不涉及财富的分配问题。法兰西大革命时代的几个《人权宣言》，除了1793年的宣言之外， (8) 其关于人民平等者实只在宣示法律上的平等。他国宪法，亦大抵如此；就是1919年德国《宪法》也只说“德意志人民，于法律上均为平等”（第一〇九条）。民国元年《临时约法》第五条关于人民平等的规定，为“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”；这种规定，虽未明认人民平等为法律的而非经济的，但当时立法者未尝有承认经济平等之意，固甚显然。民国二十五年立法院所制定的《中华民国宪法草案》则且明白规定“中华民国人民在法律上一律平等”。然则所谓法律的平等，其涵义果又如何？
依据法兰西大革命时代迭次《人权宣言》的宣示，则法律平等的意义，即国家对于一切人民，其保护或其惩罚，均应平等之谓（1789年《人权宣言》第四条）。所谓保护与惩罚的平等，盖即不承认任何人民，在法律上享有“特权”（privilèges）之意。大革命时代的政论家西耶斯以为法律的承认特权，综括之，殆不出两种方法：或则对于法律所禁止的事项，独令特殊人民享有不受禁止的权利；或则对于法律所不禁止的事项，不令一般人民享有行使的权利。依据这种解释，则法律平等的原则，将有下列的各种结果：
法律上平等的意义，既系否认特殊人民享有任何特权，则其第一结果，便须否认贵族制度。因为贵族如享有实质的特权——例如英吉利及日本的贵族，得因其为贵族之故，而享有议会中上院的席位之权——则无论在形式上或精神上，与法律平等的意义，显然俱相冲突。即令贵族的爵位仅为一种荣誉的表示，而不附有任何实质的特权，亦与人民平等的精神，不甚相容：盖此种荣誉，如为一切人民得以享有的荣誉，则不应独令特殊阶级享有；如必须为对于社会著有特殊勋业者始能享有的荣誉，则官阶国帑已足为酬庸奖德之资，亦无取乎更立爵位名称与世袭制度，一方面使一般国民永存阶级的观念，一方面且使具有爵位者自身不必为曾著任何勋业之人。所以法兰西于大革命发生后，于1790年，即径以法律禁止颁给爵位，并且禁止袭用贵族名称。其他共和国家亦大率禁止国家颁给爵位。惟与爵位相类似的荣誉名位，如所谓勋章之类，则即在共和国家，仍有由国家颁给者；即在法兰西，今亦保留一种勋章制度。但若干共和国家的宪法，对于勋章及其他一切荣典，则采取彻底否认的态度。 (9)
法律上平等的原则，既系否认任何人民可以享有特权，则其又一结果便是：国家对于一切公共机关的职务与位置，除规定知识的及道德的资格，以限制人民参加外，便不应别设其他的限制。换言之，即凡具有法定的知识及道德条件的人民，便应一律享有充任该项职务或位置的资格。此亦法国1789年《人权宣言》所曾明白宣示者（该《宣言》第六条）。1919年德国《宪法》第一二八条亦有同样的宣示；该宪第一〇九条并且明白规定男子及女子，“在原则上，享有相同的政治权利与义务” (10) 。中国民元《临时约法》及十二年《中华民国宪法》，虽尚未肯承认男女两性间不应有所区别；但二十年的《训政时期约法》则已明白禁止男女间的不平等；男女平等的范围，且涉及一切权利， (11) 不仅如德宪所定，限于政治权利（即参政权）。就理论言，法律平等的原则，虽不必承认人民参政权的普及——因为人民的知识与道德等状况不必尽能满足各项公共职务所需要的条件——然于知识道德等条件而外，倘复增加性别的条件，其有背于法律平等的原则似属无可否认。
此外，法国1789年《人权宣言》所宣示的纳税平等，亦是当时人士所认为法律平等的一种结果。惟当时所谓纳税平等，自非谓一切人民，应负担同额的租税，只谓各个人民，应各按其能力而纳税。
二 人民平等的论据及其批评
十七八世纪学者之承认人民平等，其根据不外两层：第一，他们以为人是天然平等的，所以法律亦当认其平等。1798年《人权宣言》，宣示人民生而平等，即是此意。他们宣言人民生而平等，亦非不知各人的天赋并不齐一；他们因认一切人民皆有若干种与生俱生的权利——即所谓人权——故认一切人民生而平等。第二，他们以为人民在无国家无法律的“自然状态”中，彼此原皆平等，一如今日国际社会中，国家与国家间的状态。后来由自然状态进而组织国家，人民的平等，亦为民约中人民互相承认的条件之一；所以国家不能不承认人民在法律上的平等。
以上两种论据的空泛，我们于评述契约说及人权说时，已经说过，今不赘论。今之主张社会主义者亦指斥法律平等之说。他们以为人民之间，天赋既属不齐，环境亦复互异。假使人民之间，无这种差异，则依据人民天然平等的事实，而建设法律的平等，自属公道；人民之间，既有差异存在，则欲建设真正的公道，法律的保护亦当有所差别；换言之，凡特别须要国家的保护者，如劳工妇女之类，国家即应予以特别的保护。他们不独以为法律的保护，应有差别，即法律的惩罚，亦当随着人民的天赋与环境，而有差别，而不当对于触犯同一犯罪行为之人，处以同等之罚。这即晚近刑法学者所谓“处罚从人”主义。由此看去，足见今人思想，与18世纪人士的平等主义不相一致：18世纪人士的平等主义，在保护与惩罚的平等；近今社会主义者的平等主义，则在保护与惩罚的分等。近今倾向社会主义的宪法或法律，一面宣示平等主义，一面复对于劳工、妇女、儿童等弱者阶级，设立各种特别的保护，在理论上确甚合逻辑，不是矛盾，也不仅是调和。
第四目 人身自由
一 人身自由的意义
人身自由，可以说是个人各种自由中的基本自由；因为个人如果没有这种自由，就没有行使其他任何自由的可能。人身自由，是个人的人身自主权，是个人“居止行动”的自由。人民的“居止行动”，除了妨害他人自由，或违反人身自由的目的，应不受其他限制。人身自由就使应有限制，亦应由立法机关以法律规定，而不能由行政或司法机关，随事随人，任意决定。所以《训政时期约法》第八条，有“人民非依法律不得逮捕、拘禁、审问、处罚”的规定。一般国家的宪法，对于人身自由，亦俱设有相同的规定。法国1789年《人权宣言》第七条“一切人民，非依法律所规定的场合及手续，不受控诉、逮捕或拘禁”的宣言，及第八条无律文则无刑罚的宣言，是一般宪法关于人身自由的规定的张本。分析起来，这种规定，实包含着下列几个条件：
第一，任何人民，如未触犯法律已经禁止的行为，应不受任何刑罚。换句话说，任何行为，在其发生之前，如果未经法律明白认为犯罪行为，就不受国家机关的处罚。这就是所谓非依法律不得处罚，所谓“无律文则无刑罚”的意义。在专制国家，这个原则往往常被破坏；国家处罚人民，往往不以律有明文的行为为限。 (12) 其在中国，数千年来刑法上的“科比”制度，亦恰与此种原则相反；因在那种制度之下，司法者对于律无正条的事件，尚得比附规定相类事项的律文而科罪。但中国现行刑法 (13) 及一般国家的刑法，俱已否认这种“科比”制度。有些国家并已将无律文则无刑罚的原则，于宪法中以专条宣示。 (14)
第二，人民就令有触犯法律的行为，亦必须由依法享有审问处罚权的机关，审问处罚。凡对任何犯罪案件或犯罪人，于法定审问处罚机关以外，设立临时或特别法院，以行使审问处罚之权者，也构成侵犯人身自由的行为。各国宪法对于这种法院，亦往往以明文禁止。 (15)
第三，人民就令有触犯法律的行为，亦必须由依法享有逮捕、拘禁、审问、处罚等权的机关，依法定的手续，而逮捕、拘禁、审问、处罚。关于这些机关与手续的问题，一般国家大都完全以普通法律——刑事诉讼法——来规定，宪法本文大都不设何种规定。但依现代一般国家的法律，对于一般人民享有审问处罚权的机关，皆限于法院；对于人民能下逮捕令或拘禁令的机关，除现行犯外，亦以法院为限。 (16) 所以各国宪法中，有将非依司法机关的命令，不得逮捕或拘禁的原则，列入宪文者。 (17)
上述三点，只是“人民身体，非依法律，不得逮捕、拘禁、审问、或处罚”这个原则所包涵的条件。人身自由的目的既然在给予各人以发展其个性的优点，则赋有这种权利的人，自不能将他的这种自由完全割让于他人；换句话说，就是人身不得为买卖的目的物，——无论为强卖、和卖或自卖，俱不在可以容许之列；因为这种割让，根本就会妨及个人知识、道德或身体上的优性的发育，与国家承认个人自由的目的不相融洽。所以法国第三年宪法（即1795年《宪法》）中的《人权宣言》，更设有“任何人民俱得为人工作；但其身体不得为人所卖或自卖；人身为不可割让的财产”的规定（《宣言》第十五条）。
中国买卖人口之风，相沿极久。凡自卖其身为人奴婢或妻妾，夫卖其妻为人妻妾，主人出卖其奴婢，俱为历来律例所不禁；官厅亦往往以官奴婢作价发卖。但历来刑律对于贩卖人口的营业，以及亲属卖其子女为奴婢等事，无论为和卖或略卖，却又设有形同虚设的禁条。清代宣统二年《禁革买卖人口条例》颁布后，买卖奴婢、妻妾、子孙之事，本已一律禁止。民国成立以后，《暂行刑律》复设有略诱、和诱之条；凡以营利或非营利为目的，拐取妇女或幼年男子的行为，即构成略诱或和诱之罪。民国三年《暂行刑律补充条例》，亦设有强卖、和卖之禁；凡对于“被扶助养育或保护之人，而强卖或和卖者，以及预谋、收受或藏匿”此项被强卖或和卖人者，与犯和诱或略诱等罪者同样科罪。民国十七年及二十四年的《刑法》，对于使人为奴隶或居于类似奴隶的不自由地位者更处以重刑。不过积习既深，铲除不易；在社会救贫事业，与劳工立法未具相当的规模以前，法律上的禁止，自不能收重大的效果。
二 人身自由的保障
有些国家，不仅于宪法上宣示人民的身体，非依法律，不受逮捕、拘禁、审问或处罚；并且对于这种自由，特设保障。美国联邦宪法以明文承认出庭状（Writ of Habeas Corpus）制度，即最著的一例；因为出庭状制就是对于遭受非法逮捕拘禁的人，所设的一种有效的救济手段。
出庭状（国人也有称为保护状者）制，肇始于英国。英国1215年的《大宪章》，即已承认这种制度；有人并谓该制的产生尚在《大宪章》以前。按照这种制度，人民如被任何人监禁，其本人或任何他人，俱得向高等法院（High Court of Justice），请求颁给一种命令，命令监禁者将被监禁者，移交法院审查其监禁理由；这种命令就叫做出庭状。法院经审查后，如认为无正当的监禁理由，则被监禁者，自可立时恢复自由；否则法院亦当按照法定手续，进行审判。这种请求，为人民的一种权利，法院不能拒绝。 (18)
上述出庭状制度，美国宪法尝以明文承认；并声明除在战争或内乱时期，不得停止。但晚近宪法有不完全采取出庭状，而仅空洞的规定应给被拘禁的人以提出抗辩的机会者；1919年德宪便作这样的规定。该宪第一一四条云：“人身自由不受侵犯。公共机关，非依法律，不得限制或剥夺人民的人身自由。对于被拘禁的人，至迟当于拘禁的次日，将剥夺自由的理由及下剥夺命令的机关的名称予以通知，并立即予以提出抗辩的机会。”但是拘禁机关如果蔑视这些规定，被拘禁的人，究又有何种方法可以知道他被拘禁的理由与下令拘禁的机关呢？究又向谁提出抗辩呢？所以这种规定，如果不辅以出庭状制度，是不能发生充分效果的。
民国元年《临时约法》，除了宣示“人民之身体，非依法律，不得逮捕、拘禁、审问、处罚”而外，对于救济非法的逮捕监禁，未设何等救济。民国十二年《中华民国宪法》已设有关于出庭状——该宪称做保护状——的规定。该宪第六条云：“中华民国人民，非依法律，不受逮捕、监禁、审问或处罚。人民被羁押时，得依法律，以保护状请求法院提至法庭审查其理由。”这便是出庭状制度。惟“以保护状请求法院提至法庭审查其理由”云云，文义殊属不通，因为出庭状制，在令人民得向法院请求出庭状，并非以出庭状向法院提出何等请求。民国二十年《训政时期约法》则规定：“人民因犯罪嫌疑被逮捕、拘禁者，其执行逮捕或拘禁之机关，至迟应于二十四小时内，移送审判机关审问；本人或他人并得依法请求于二十四小时内提审。”这种规定亦系采纳出庭状制度。
不过出庭状制的实行需要法院高度的权威；如果法院的权威未著，则出庭状制仍不免等于具文。民国十六年二月北京政府鉴于军人屡屡违法逮捕普通人民，尝根据十二年《中华民国宪法》，颁布一种《保护状条例》；但事实上，宪法及法律两俱未生任何效力。即在今日，实际情形亦尚未改善。
第五目 居住及迁徙自由
一 居住自由
所谓居住自由，即人民居住处所，不受侵犯之意；详言之，即人民居住处所，非得本人同意，无论何人，不能侵入。就是国家官吏，亦非依法律所定的场合与手续，不能侵入、搜索或封锢。《临时约法》及《训政时期约法》所承认的居住自由，俱不外这个意义。这种自由，也可说是人身自由——即居止行动的自由——的延展。
居住自由权，在美法革命时代的宪法中，大都有明白规定，而以法国大革命后第八年（即1799年）《宪法》的规定最为详密。该宪对于侵入人民住宅的行为，分为日间侵入与夜间侵入两种：夜间除遇有火警、水淹或室内呼助等场合外，虽官吏之持有法院命令者，亦不能侵入；日间则官吏可以侵入，但在原则上亦必须执有国家机关的正当命令。这种规定，至今成为法国法律对于人民居住自由的保障。在现代许多国家的法律之下，人民的居住自由，除因室内呼助，不可抗力（如水警、火警之类），与现行犯发生室内等事，得由警察官吏径自侵入外，官吏的强迫侵入人民住宅，概须预经法院的决定，概须执有法院的搜索令；所以侵入人民住宅而行使搜索，在原则上只是一种司法处分，而不属于行政处分的范围。有些国家甚至以这种原则列入宪文。 (19)
居住自由，中国旧律亦极重视：汉代贼律已有无故入人室宅庐舍，格杀无论的一条。自唐迄清，刑律的规定亦大率如此。唐律云：“诸夜无故入人家内者，答四十，主人登时杀死者无论；若知非侵犯而杀伤者，减斗杀伤二等；其已就拘执而杀伤者，各以斗杀伤论；至死者加役流。”现行《刑法》亦设有侵犯居住自由之禁（第三〇六及三〇七条），但没有旧律那样的苛刻逾度。
二 迁徒自由
各国宪法于承认居住自由而外，尚有承认迁徙自由者。《临时约法》及《训政时期约法》亦承认人民有这种自由。迁徙自由，就是选择居住的自由。人民的身体自由既包含“居止行动”的自由，迁徙自由，即令不经宪文特别规定，似亦应随身体自由而存在。欧洲各国，在农奴制度存在时代，人民诚无由甲地迁居乙地的自由；但今则各国法律，除对于罪犯或外侨往往施以居住的限制而外，对于一般人民的迁徙自由，已不复设有限制；不独在国内可由甲地迁于乙地，即出国的自由，在原则上亦为法律或宪文所承认。 (20)
一般联邦国家的宪法，对于人民的迁徙自由，往往设有详尽的规定。凡属联邦国人民，在联邦国境以内，由此邦迁于彼邦，各邦政府大抵不能予以限制或禁止；且人民之由此邦徙居彼邦者，其政治权及其他权利，各邦亦大抵不能限制。盖在联邦组织之下，中央宪法如果对于这类事项漫无规定，各邦法律，对于本邦及他邦的人民，便不免有所歧视；且联邦国家的各邦，在宪法所给予各邦的事权范围以内，原不受中央政府的干涉；倘这种歧视未经宪法明白禁止，中央政府势必无法制止。
中国历来的法律或习惯，对于甲地人民之取得乙地籍贯，虽或设有条件（如居住年期之类），而人民的移徙，倘在国境以内，则无论为耕作，或经商，或营他种职业，俱不在法律或习惯禁止之列。但明清等朝刑律，俱著有“私出外境及违禁下海”之条（即所谓“海禁”之律）。凡人民希图出国谋生者，在律俱为犯罪；所以人民的出国自由，在法律上可说是全不存在。此项律文，于道咸以后，已成具文，至清末修改《大清律例》时且正式宣告废除。不过此后出国自由的限制虽除，而外人排华的风习又起；所以国人仍不获享有完全的国际迁徙自由。
第六目 工作自由
一 工作自由的意义
工作自由，《临时约法》称为营业自由；因为这种自由的意义，就是承认人民得以自由经营任何职业之谓。所以民国十二年《中华民国宪法》，径称为选择职业之自由。法国1789年《人权宣言》，初未明白承认这种自由；这或因当时人士，认工作自由只是人身自由的一种必然结果，没有特别宣示的必要。
但法国1793年宪法中的《人权宣言》第十七条，却有“无论何种劳工、教育或商业，不得禁止人民操作”的规定；这便是承认人民的工作自由。
二 工作自由的范围
个人如果不能随其性之所好，选择这一种或那一种职业，个人知识、道德或身体上的优性，自不免缺乏尽量发展的机会。所以工作自由之必须承认，无待申论。今仅就工作自由与下列几种问题的关系；以讨论工作自由的范围。
第一，工作自由与奴工制度。国家既承认人民有工作自由，自然应禁止任何形式的奴工制度。凡身体与工作，于无定期限内，完全受他人支配者固是奴工；即令期限有定，然而工作无定，雇主可以自由支配者也是奴工。 (21) 奴工的存在，如出于他人的强迫，固与工作自由的原则不能相容；即令为奴工者自愿为奴，亦应为法律所不许。各种自由的目的，既在使个人知识、道德及身体上的优性得有充分的发展，则足以剥夺发展机会的奴工制，自然违反个人自由的原则。就是极端倾向个人主义的斯宾塞尔也说过：“自由的原则决不是说各人应有不自由的自由。割让自由的自由，不是自由。” (22) 18世纪政治学者，如洛克、卢梭、孟德斯鸠诸人，亦无不痛诋奴工制度，而力主废止。虽则法国对于殖民地奴隶营业的禁令，时弛时张，奴工制度之不容存在，在法兰西第一次大革命时期，即已为法兰西人士所承认；其第三年宪法宣言人身不得为买卖的目的物，就是对于奴工制度的一种否认。 (23) 法国1848年《宪法》，并明白规定一切奴工制度，俱不能存在于法国领土以内。美国宪法，经过南北之战而后，亦设有明文，否认奴工制度。自此而后，奴工制度，不独为各国舆论所不容，并已为一般国家的法律所不许。 (24)
中国常以向无阶级制度见称；但其奴婢制度的普遍、残酷与久远，实在令我们不能如此自夸。
就其普遍的程度而言，中国奴婢制度不独流行于全国各地，即奴婢的数量亦甚巨大。奴婢供给的渊源，历来甚众：有出自罪犯者（大都为“缘坐”犯，即罪人妻子或其他亲属）；有出自俘虏者；有出自买卖者；有出自“家生”者（即奴婢之子息）；有出自自愿“投靠”者。至于数额之巨，更是可惊。汉元帝时贡禹上疏言“官奴婢十余万，游戏无事，税良民以给之，宜免为庶人”。汉代官奴婢（大半即罪犯）之众，即此亦可概见。汉哀帝即位，因当时王侯官吏及豪富人民，蓄养奴婢过多，乃命有司议限制；然即依当时有司所议的限制，诸侯王仍得设置奴婢二百人；列侯公主百人；关内侯，吏二千石，及豪富民，三十人，此则可见当时私人置养奴婢之众。元、魏、辽、金、蒙古入主中国之时，汉人被俘为奴婢者，数亦极巨。元清等朝，奴之子孙当然仍隶奴籍，于是“家生”奴婢，为数甚众。买卖人口，除特种场合外，虽为历来刑律所禁，但实际上买卖奴婢之事，固常为奴婢供给的主要渊源，而于天灾流行，饥馑荐臻之时尤甚。
就其残酷的程度而言，中国历来法律，大体上亦如罗马法，拟奴婢于资财，奴婢的人格，在法律上受有极大的限制。为奴婢者，不独可由主人售卖，不独公权如应试出仕权之类，完全被剥；他们的其他权利，亦在在被剥夺或被减削，例如他们的婚姻权便受“良贱不能为婚”的律条的限制，他们的诉讼权，便受“干名犯义”的律条（即奴仆控告主人，无论属实与否，俱须受刑之律）的限制，他们的犯罪较诸普通人民须受较酷的刑罚，等等皆是。
就其流传的久远而言，则自有史以至清季宣统二年《禁革买卖人口条例》的出现，中国奴婢制度，在法律上从未消灭，实际上且至今犹存。说者以为中国奴婢制度的起源，在于惩罚罪犯；此说虽未容深信，而以罪犯为奴婢，固确为中国极早极久的一种制度。《尚书》云“予则孥戮女”，《论语》云“箕子为之奴”；说者训孥为奴，孥与戮盖俱含刑罚的意义。如果我们承认《周礼》所记为周代的法制，则以罪犯为奴婢，《秋官》亦有“男子入于罪隶，女子入于舂藁，凡有爵者与七十者，未龀者，皆不为奴”之文。汉代以后，历朝刑律，尤有收没“缘坐”男女为奴婢之条。清代末年修改《大清律例》，除“缘坐”之法；数千年来收没“缘坐”男女为奴婢之律，始被删去。清宣统二年颁布《禁革买卖人口条例》，奴婢买卖以及奴婢名目始获完全禁止；历来法律对于奴婢身分所设定的种种限制亦随而一一消灭。但该条例虽废止奴婢制度，却又规定一种长期雇佣制，以为代替；该条例云：“凡贫民子女不能存活者，准其议定年限，立据作为雇工。先受雇值多少，彼此面订。雇定之时，不问男女长幼总以扣至本人二十五岁为限，只准减少，不准加多，如雇时十岁不得过十五年，九岁不得过十六年之类；愿减少者听。限满听归本家。……倘雇限以内，主家有虐待情事，准本家缴还未满工值领回。”在这种长期雇佣制之下，被雇男女之丧失工作自由，既与往昔的奴婢相似，则其受雇主的压迫，亦必与奴婢相若；虽说雇限以内，主家如有虐待情事，本家得缴未满工值而领回；然此项条件实际上亦不见得能发生若何效益，因为缴值领回与向官厅证明虐待，俱非贫民力所优为之事。所以这种长期雇佣制，实际上成了一种变相奴婢制。废止奴婢制度之时，自然不能不顾及奴婢产生的主要原因——贫民子女之不能存活——然兼筹并顾，应该是一面完全废止奴婢制度，一面实施救贫政策，决不能容忍变相奴婢制度的暂存，以为救贫政策的代替。 (25) 民国二十一年修正的《刑法》将“使人居于类似奴隶之不自由地位者”与“使人为奴隶者”同科，自是较进步的律条。
第二，工作自由与契约自由。人民有缔结契约的自由，为现代一切文明国家所公认；因为没有契约自由，人民不能享有工作自由——即选择一切职业的自由。所以契约自由也可说是工作自由的一种必然结果。但是契约自由并不是一种绝对的自由，而且应以不妨害全体自由与不违反个人自由的目的为范围；否则契约自由的结果，必不免破坏工作自由的目的。所以契约自由决不是说人民可以缔结任何契约。
18世纪人士，本极重视契约上的义务；美国联邦宪法因有各邦不得制定“损害契约义务的法律”的规定。当时人士尚不只视契约上的义务为神圣，他们似乎还以为工作契约的条款，概可由契约当事者自行决定，不容国家法律设定限制。诚然，奴工契约，他们亦认为国家必须禁止；可是除此而外，国家就要容许人民自行决定工作的条件。所以契约自由也可说是18世纪人士所认为应有的一种个人自由；不过契约自由这个名词，未及纳诸当时的人权宣言或宪法罢了。
近数十年来，一般人士，目击工业革命后劳工的苦况，乃群认契约自由，必须加以较大的限制。可是最初大家还以为国家的干涉，只能及于妇女与儿童的工作契约；对于成年男子的工作契约，国家仍不应干涉其内容。今则这种理论亦已为一般人所唾弃。盖在事实上，工人决难与雇主立于平等的地位：工人是无产阶级，除了凭藉他人的资产不能工作；不能工作，即不能生活。在这种状况之下，工人对于雇主，自无相等的抵抗能力。所以，工人与雇主订立工作契约时，往往不能不承诺雇主所提的苛刻条件，而使他们身体、知识或道德上的发展，遭受重大的损害。晚近一般国家的法律，对于各种工作契约，设为工作时间、最低工资等等限制，对于特种工作，甚或完全禁止童工或女工加入，就是基于这个原因。 (26) 这些限制不独为工作自由的原则所容许，并且为工作自由的原则所要求；因为自由的原则，决不容任何人行使他的自由以损害他自己。这不仅是晚近社会主义者所抱的见解；就是19世纪的个人主义者如弥勒（Mill）等人，亦已有相似的主张。 (27)
第三，工作自由与职业团体。欧洲各国，自中世纪以降，从事于工商业及其他职业的人，在各城市大都各有一种基尔特（guild，corporation de métiers），以维护同业的利益，与吾国各地的行会性质相似；凡欲加入一种职业之人，事实上并且非加入该业的基尔特不可。所以人民工作自由，实受基尔特的限制。法兰西大革命发生后，因即励行禁止一切职业团体；19世纪前半期，欧洲各国劳工组织之所以遭受完全的或部分的禁止，基尔特制度的陈迹未始非一重大原因。但从理论上讲，法律虽可不许职业团体有禁止外人从事该团体中人所操作的职业的行为，国家却不应因此而遂禁止任何职业团体的存在。国家的法律，当一面承认从事各种职业者，为谋同业的利益，得以组织职业团体，如今之所谓工会（trade unions，syndicat）之类；一面更承认人民之从事某某职业者，有加入职业团体及不加入职业团体的自由。工作自由的原则之所要求者，只是如此；一般国家晚近法律之所规定者，亦大率如此。但为保持工人对于资本者的对抗能力起见，各国法律亦有强制工人加入工会者。
第四，工作自由与特种职业的取缔。依据工作自由的原则，人民虽有选择各种职业的自由，然国家对于特种事业，倘因其关系公共的安全与秩序，或因其关系人民的卫生或其他利益，限定须有特殊资格者始准加入该种事业，甚或禁止私人经营该种事业，而留待国家经营，却不得认为违反工作自由的原则。 (28) 如酒业、教师业、律师业、医师业、助产士业之类，因与一般人民的卫生或其他利益有重大的关系，文明国家的法律大都设有资格，以限制人民的经营；又如火柴业、军械制造业，因攸关全体的治安与秩序，许多国家亦设有严重的限制，甚或完全禁止私人经营。这类限制，都可以说是为保护人民全体自由之所必需，与工作自由的根本精神初无抵触。
第七目 意见自由
一 意见自由的意义
意见是个人精神上的事情，不独非法律所宜干涉，并且非法律所能制裁。所以承认意见自由，不是承认思想自由；因为思想自由，初无须乎法律的承认。所谓意见自由，只是表示意见的自由。国家所以必须承认个人享有这种自由，无非因其可以给人民以交换知识与思想的机会，并可以促进人民知识与道德的发育。近代文化可以说是完全建筑在意见自由之上；倘人民无意见自由——尤其是意见自由中的出版自由——则科学、艺术、商业种种方面，固无从进步，而近代地广人众的民治组织，亦决不可能。说者谓古希腊罗马的民治制度，只能行于地域极小的城市国家，而近代的民治制度却能行于地广人众的大国者，即因一无报纸一有报纸之故。
二 意见自由的种类
国人常有称意见自由（freedom of expression，liberté d'opinion）为言论自由者；然言论自由（freedom of speech）的意义实甚狭窄，不足以包括意见自由的全部。《临时约法》及十二年《中华民国宪法》俱承认人民有言论、著作及刊行三种自由。 (29) 这三种自由，自然都是意见自由：凡意见之以口语表示者为言论，而这种表示的自由，便是所谓言论自由；凡意见之以文字图画表示者为著作，而这种表示的自由，便是所谓著作自由；凡意见之以印刷的文字图画表示者为刊行物，而这种表示的自由，便是所谓刊行自由。法国1789年《人权宣言》第十一条，亦以言论、著作、刊行三事并举。精细地说来，刊行自由自不能不包括言论自由与著作自由；所以本目下面所述，仅以刊行自由为限。
意见自由，除却言论、著作及刊行自由而外，亦尚有其他种类。教学自由、演戏及映演自由、广播自由、秘密通讯自由、信仰自由及集会自由等等，盖无不可看做意见自由。关于秘密通讯自由、信仰自由及集会自由诸问题将于本节第八至第十三目另行讨论；本目以下所述，除却刊行自由而外，当略略论及教学等各种自由。
三 刊行自由
出版事业，在欧洲文化中，本来是比较晚出的一种事业。中国木版印刷，自隋即兴，自唐已盛；即活字印刷，说者亦谓北宋时已有泥塑活字版的行用。欧洲的活字印刷，只创自15世纪中叶；即其木版印刷，亦直到14世纪欧洲纸业出现时，始行出现。中国对于文书的出版，历来俱采事前放任，事后干涉主义；欧洲诸国，则于出版事业创始时，即采取检查制度。直到17世纪以后，刊行自由，乃渐为学者所鼓吹， (30) 然除英吉利而外，欧洲各国刊行自由的实现，大都仍是19世纪后半期或20世纪初期之事。
关于刊行自由的范围，我们可以分作三层讨论：（一）出版的手续；（二）文字图画的范围；（三）违法出版物的处分。
第一，出版的手续。就各国过去或现行的法律而言，其关于出版手续的规定，要而言之，不外两种制度。一为预防制（système préventif）。在这种制度之下，凡出版物不特于出版以后，须受法律的制裁，即于出版以前，亦须受警察机关的干预。所以这种制度亦称警治制度。又一为追惩制（système répressif）。在这种制度之下，凡出版物于出版以前，毫不受任何机关的干预，仅于出版以后，受法律的制裁；换言之，凡出版物的违法者，于出版后始须依法律的规定而受惩罚。所以这种制度亦称法治制度。英美两国久已采用追惩制，在欧洲大陆则预防制度，流传甚久，且亦甚为普遍。
预防制度的目的，无非欲假藉行政机关的干涉，以预防人民之滥用出版自由。然既采用此制，则谁又能够保障行政机关不滥用其干涉权以束缚人民的言论？且人民的普通行为，实亦只于行为发生而后，始受法律制裁，事先固大率不受任何机关的干预；令人民于刊行出版物以前，预经行政机关的一度干预，亦实与法律上的普通原则相反。故在英美等自由国家，刊行自由（freedom of the press）这个名词，在一般人见解中，只是个人得以书籍、报纸、告白等印刷物，传达思想与知识于他人，而于刊印及发行时，不受政府检查或特许或其他干涉的意思。
预防制严厉的程度，则随其所采的预防手段而异。
预防制中的最严酷者，自为检查制（censorship）。自16世纪而后，欧洲许多国家（尤其是英法两国）对于刊行自由，常采两种干涉：一为对于出版业的干涉，一为对于出版物的干涉。他们对于出版业——印刷业或发行业——则限定须归国家特许的机关或公司经营；对于出版物，则施行一种检查制度；凡出版物，非于出版以前，预经政府检查机关（Censors）检查核可，不得出版。这两项干涉，在英国虽于1695年以后，即已消灭，但在欧陆其他诸国，则虽在19世纪期内，亦常见有检查制的存在。法国1830年革命的重要对象之一即为检查制。到了20世纪初年，则一般国家的宪法或法律，大率已明禁检查制度；在承平时期，盖已不认其有存立的余地。但是遇到作战时期，则检查制又多恢复。在1914至1918年欧战期内，欧洲大陆各国，甚至英国，俱设有检查报纸的机关，只有美国是例外。美国宪法禁止国会有剥夺人民言论及出版自由的法律，所以即在战时，殆亦不能设立检查出版物的机关。 (31)
但近年以来，刊行前的检查又成为习见的制度，而对于新闻纸为尤然。苏联新闻事业向由国家经营，本无所用其检查；但意德两国政府则事实上常有检查新闻纸及杂志的举动，虽则他们尚无明设检查制的法律。奥国1934年新《宪法》则更明许检查制的存在（第二十六条）。
次于检查制者为特许制。这是有些国家曾经采用以为检查制的代替者。在这种制度之下，报纸及一般的出版物，虽不受检查，但报纸的开办，则须预得警察机关的特许。例如拿破仑三世时代的法国及今日的意大利 (32) 俱采这种制度。特许制虽较检查制稍为和缓，然其足为行政机关束缚人民言论的危险武器，亦甚显然。今之自由国家，亦无不否认这种制度。
就各国先例而言，对于报纸的出版，尚有以保证金制与特许制并行者；法国于拿破仑三世时代便是如此。在这种制度之下，凡开办报纸之人，事先既须预得警察机关的特许，并须预缴若干保证金（cautionnement）。在19世纪期内，别国中亦颇有模仿法国的保证金制者。日本现行《新闻纸法》（明治四十二年颁布），虽未采检查或特许等制，亦尚存有保证金制；凡在大都市发行关于时事的新闻纸，其应缴的保证金，至达日金2,000圆。保证金制，一方面既足阻遏报纸的成立，一方面对于已经存立的报纸，亦足影响其言论，因为政府既握有保证金，则惧政府或法庭之没收保证金，自为主持报纸者必有的戒心，因是报纸对于政府的评论，便或不免过于怯懦。法国及一般自由国家的法律，今已废止保证金制；比国宪法，且以宪法条文明白禁止。 (33)
预防制的最轻者为报告制。报告制与特许制有别。如行特许制，则出版人于出版前，不独有报告警察机关的义务，且须得其特许；反之，如行报告制，则出版者虽有报告警察机关的义务，警察机关却无拒绝其出版之权。报告制的目的，在使警察机关得预知某种出版物行将出现，而予以注意；故其性质，亦可谓为一种预防手段。惟不像上述各种制度的严酷。然如适用于一切出版物，则其束缚刊行自由，要亦不可轻视。现时法国所行的报告制，亦仅适用于报纸，而不适用于书籍及其他出版物；换言之，即凡报纸的出版，于该报成立之时，必须报告警察机关一次；他种出版物（例如书籍），则可径自出版。这种报告制，既仅适用于报纸，且仅适用于报纸成立之始，实际上殆不发生如何的束缚。
第二，文字图画的范围。出版物所载的文字图画究应有如何的限制？何种文字图画便应认为合法？何种便应认为非法？这便是文字图画的范围问题。就理论与各国法律言，关于出版物的记载的限制，可说是含有两类：其一为保障社会全体利益而设的限制，其二为保障私人利益而设的限制。
（甲）为保障社会全体利益而设的限制。这种限制，即在近今自由国家，仍然不能一致。就理论言，这种限制的规定，未尝不可有一个适当的标准。这个标准便是：凡出版物的记载，如仅系一种意见，便不能构成一种非法行为；必其记载的本身，已经构成妨害社会全体利益的事实，始应认为非法。法人尝谓出版法中不应含有所谓“意见罪”（délits d'opinion）者，盖即此意。惟意见罪与非意见罪，殊不易抽象的立为界说，今姑举若干例子，以明二者间差别的大概。
各国法律，为保障社会全体利益起见，固皆承认记载下列各种情事为犯罪：如败坏风纪的淫辞淫画，鼓煽人民暗杀抢劫的言论，揭示军事外交的秘密文件，揭示法院未经公判而应秘密的案件，散布知其为伪而有害公安之谣言等等。上列记载，其本身实已构成一种危害社会全体利益的事实，故认他们为犯罪，自不得目为意见罪。反之，如承认攻击国体的言论为犯罪（从前许多国家俱是如此），或诽谤元首的言论为犯罪（今之君主国家尚大率如此），或诽谤宗教的言论为犯罪〔英美法中至今尚有所谓诽谤耶教罪（blasphemy）〕，或离间社会各阶级间感情的言论为犯罪（如德国1870年《刑法》第一三〇条及其1874年《出版法》之所规定），便为一种意见罪。就理论言，这种政治的或宗教的意见，原不妨任其自由表示；苟加禁止，纵或有裨于一时的秩序，然人类思想与组织，或又无从改善。且对于此种意见的表示，严加禁阻，事实上能否有裨于一时的秩序，有时亦属疑问。
（乙）为保障私人利益而设的限制。各国法律，为保障私人的利益起见，对于出版物类皆设有几种重要的限制：其一，出版物不得有妨害私人安全、名誉、信用或秘密的记载，违者犯罪。在多数国家，这种记载，就令属实，有时亦可构成犯罪行为。 (34) 其二，为“答复权”（或称“更正权”）的设立。凡报纸记载的涉及私人名誉、信用或安全者，该报对于当事的私人，便负有登载他的辩正函件的义务。这种义务，便构成当事者的答复权。答复权的行使，既较诉讼为简便，而答复函件的功用，有时且较诉讼为敏捷而宏大：所以答复权的规定，极形重要。其三为著作权的承认。著作权原为国家鼓励私人著作的一种政策，当然为保障私人利益的一种工具。
第三，违法出版物的处分。凡违法的出版物，究应由何种机关采何种程序并依何种原则施以处分？这便是违法出版物的处分问题。
所谓处分的机关问题，便是警察官厅应否享有直接处分权的问题。所谓警察的直接处分权，即警察机关，对于他所认为违法的出版物，可否不预经法院的审判，而径行没收出版物、停止出版或封闭出版机关等等处分之权。就原理言，警察的直接处分，无论为没收、封闭或停止，俱无充分理由可资辩护；因为警察如有此权，便无异兼有执行法律与解释法律之权，必至擅专行事，绝少顾忌。即仅就实际利害言，不独封闭处分，关系甚大，即停止、没收等处分，有时亦大足影响报纸未来的营业与生存；倘以此权付诸警察，报纸事业实处于极危险的地位。所以，现今各自由国家或则完全否认警察享有直接处分权，或则仅承认警察有极狭小的直接处分权。 (35) 没收、停止、封闭等处分，在原则上，惟依司法机关的命令始能实施。换言之，这些处分，是司法机关的职权，而不是警察的职权；属于司法处分的范围，而不属于行政处分的范围。
所谓处分的程序问题，最要者，即出版物诉讼的审判应否由普通人民——即陪审人员——参预的问题。对于出版物诉讼，一般国家，已俱采用陪审制度；盖出版诉讼，最易演为政府压迫人民的武器；倘采用陪审制，政府便不易横加压力；因为陪审人员，既为普通人民，而非常任官吏，其仰承政府意旨的可能自不至如普通法官之大。 (36) 有时因律文限制言论过严，陪审制且有几分调剂作用；因为陪审人员，既为普通人民，其严守律文的习惯，自必较逊于一般法官，对于被告人民，或易为宽大的处置。例如英国刑律虽亦设有诽谤耶教罪（blasphemy）与诽谤国家罪（seditious libel）等意见罪，而这种律条实际上未易演为政府蹂躏意见自由的利器者，陪审制的存在即其一因。 (37) 惟是陪审制虽可有这种良好功用，亦尚有许多流弊；权衡利害，究否宜于采用，固尚有讨论余地。但该项讨论，属于刑事民事等诉讼法的范围，故这里不必论及。
所谓处分的原则问题，最要者便是违法出版物的责任问题。出版物之含有违法记载者，其责任果应谁属？这问题的解决，有互异的英比两制为例：英制认著作人、编辑人、发行人、印刷人，甚至代卖人，对于出版物的违法记载，俱须负责。英制的理由，无非欲令违法出版物，与普通犯法行为，完全立于平等地位；因为对于普通犯法行为，一切参与犯法者均须负责。比制则认违法出版物的负责者只有为首的一人：为首者应为著作人；著作人不可查知时，则由编辑人负责；无编辑人时，则由印刷人负责；印刷人不可查知时，则由发行人负责。 (38) 比制在使著作人的言论不致受编辑人、发行人或印刷人的阻挠；因为他们如须与著作人同负责任，则著作人的言论，实际上便不免要受他们的检查。对于一般出版物，如图书广告之类，比制殊较英制为完善；惟对于报纸，则比制未必适当；因为报纸的经理人或编辑人，对于报纸中的文字图画，是应注意而且能注意的；实际上报纸上的文字图画，也大都是曾经他们审定或指导而发表的。他们的责任，决不能受著作人责任的掩护。依法国现行《出版法》的规定，报纸的经理人，关于报纸的违法记载，转立于主犯地位；著作人仅得视为从犯。这自然是比较公允的办法。
以上系从理论及各国实例两方面，讨论刊行自由的范围。以下将取中国历来关于刊行自由的各种法令，为简括的说明。
中国历来对于出版物，俱采事前放任，事后干涉主义；直至清季，尚无所谓检查、特许、保证金等预防制度。文字之狱，有时诚亦甚酷；清康熙雍正乾隆三朝，士林及官吏之以折奏、著作或出版物贾祸者尤为众多；然亦不过事后追惩，事前干涉的制度则未尝存在。事前干涉的法律，始于光绪三十四年的《报律》 (39) 。该律大体上系仿照日本旧《新闻纸条例》（于明治四十二年废止）。对于报纸的成立，既设有报告官厅及缴纳保押费两条件；对于报纸的发行，不论为日报或非日报，并设有检查手续。该律第七条云：“每日发行之报纸，应于发行前一日晚十二点钟以前，其月报、旬报、星期报、间日报等类，均应于发行前一日午十二点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核办理。”这便是该律所设的检查制。这种制度，不独使办报者感觉困苦，即执行该律的官署亦不胜检索之烦。所以该律施行一年以后，民政部即有请求酌予修改的奏折。 (40) 至于该律对于违法者所设的各种处分，如罚金及禁止发行之类，究应由何种官署决定，该律初未明白规定；但各省审检厅，当时既未完全成立，这类事件，事实上自然全系由行政衙门任便判断。
民国成立，《临时约法》既承认人民有言论著作刊行的自由，清末的《报律》于理当然不复可以存续。然《临时约法》第十五条既称约法所载人民的权利，“有认为增进公益、维持治安或非常紧急必要时，得依法律限制之”，则以法律来限制人民各种自由，实际上殆无一定的范围；因公益治安云云，都是些宽泛而无边际的名词。民国三年，袁世凯政府为钳制言论起见，曾颁行两种关于刊行自由的法令：一为民国三年四月二日的《报纸条例》，又一为民国三年十二月四日的《出版法》。 (41) 《报纸条例》所规定者，为报纸的出版；《出版法》所规定者，为报纸以外的“文书图画”的出版。
《报纸条例》，对于报纸的出版，系兼采特许与保证金制；即凡日刊、不定期刊、周刊、旬刊、月刊、年刊的出版，须于出版前预得警察机关的认可，并缴若干元的保押费。对于报纸中文字图画的范围，该条例设有下列八种禁条：
一 淆乱政体者；
二 妨害治安者；
三 败坏风俗者；
四 外交军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止发载者；
五 预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者；
六 国会及其他官署会议按照法令禁止旁听者；
七 煽动、曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者；
八 攻讦个人阴私损害其名誉者。
上述第一项认“淆乱政体”的记载为非法，便是剀切承认意见之足以构成犯罪。第二项“妨害治安”云云，词旨空泛，亦易入人于罪。至该条例对于报纸所设的罚金及停止发行等处分，警察官署虽享有直接决定与执行之权，但以报纸违反呈报手续、不缴保押费及不经特许而发行等场合为限。报纸的文字图画，如果违反该条例所定的范围，其处分权仍属于司法官署。关于答复权及报纸文字的著作权，该条例亦俱有明文承认。
《报纸条例》于民国五年黎元洪复职为总统后，即被废止。嗣后北京政府从未制定关于报纸的中央法令。所以自该条例的废止起，至民国十五年一月止，报纸以及其他“文书图画”的出版，俱系受《出版法》的支配。《出版法》原仅规定报纸以外的“文书图画”的出版，故对于出版的手续仅采报告制，而无检查、特许、保证金等苛刻条件。该法对于文字图画所设的范围，亦与《报纸条例》所设的八款大致相同。十五年一月，因各方面的严重反抗，《出版法》亦由段祺瑞政府以明令废止。
《出版法》废止以后，全国刊行自由，在法律上只受《暂行刑律》支配，不复受任何特别法律支配。但京师警察厅，于民国十四年四月朱深为厅长时代，对于北京地面，尚颁有一种厅令，名为《管理新闻营业规则》，其限制报纸及通信社的成立，较之《报纸条例》尤酷。此项厅令，后虽微有修改，然严酷的程度，终北京政府的时期，没有大减。
国民政府定都南京后，又于民国十九年十二月十六日颁布新《出版法》。该法所称出版品包括新闻报、杂志、书籍及其他出版品。在大体上，该法与法国1881年的《出版法》相同，因为该法对于新闻纸及杂志采报告制，而书籍及其他出版品则可以自由发行。但按照新《出版法》，出版品除禁登禁止公开诉讼事件的辩论外，并不得为下列各款的记载：
一 意图破坏中国国民党或三民主义者；
二 意图颠覆国民政府或损害中华民国利益者；
三 意图破坏公共秩序者；
四 妨害善良风俗者。 (42)
上述几种事项，如任令登载，本足以妨害社会安宁，所以此项禁止不能认为苛刻。且照民国二十年的《训政时期约法》，“发表言论及刊行著作之自由”本可以法律限制（第十五条），所以《出版法》亦并未违反《约法》。但该法更规定，如有违法的记载，内政部尚得轻则纠正或警告，重则将违法的出版品予以扣押。这种行政处分，如施之于定期出版品，颇足以影响其营业，所以于出版自由甚为不利。
但是，中国新闻纸之出版，尚应受若干种检查办法的管制。 (43) 根据这些办法，凡重要都市的新闻纸，概须先受检查，然后始可发行。
至于出版法一类法律之应否存在，则是另一问题，论者亦不一其说。依据英美等国成例，人民的言论、著作及刊行等自由，只受刑事法典所设的限制，而不受任何其他特别法令的拘束；所以英美等国于普通民刑法而外，不别立报纸法或其他出版法。1919年的德国《宪法》，且规定意见自由的范围，仅能以普通法律来设立（第一一八条）。 (44) 英美人士遂大都不赞成特别法的存在。他们以为凡颁行这种特别法的国家，大体上系对报纸或其他出版物增加束缚，如设立出版的手续，给予警察机关以停止发行，与没收出版物之权等等。如果人民的刊行自由，只受普通刑法的支配，这些钳制自然都不存在。不过，特别法固可以增加刊行自由的束缚，但亦可减少刊行自由的束缚。这可以英国的刊行自由为喻：依照英国刑法的原则，凡参加一种犯罪行为之人，须各负刑事责任；所以著作人、编辑人、印刷人甚至发行人，对于一种违反刑律的出版物，在英国制度之下，亦不能不各负刑事责任；因为英国人民的刊行自由，系受普通刑法支配，而不受任何特别法支配。在欧洲大陆各国，则这种责任，往往于特别法中设有特别规定，普通刑法的束缚，转获减轻。所以严密地说，各国关于刊行自由特设的法律，亦不尽在增加刊行自由的束缚。
四 教学自由
欧洲各国尚有于宪法中特别规定教授与学习自由者。这种自由，学者间有纯认为意见自由的；严格地说，与其说是意见自由，毋宁说是意见自由与工作自由的合并。
教学自由问题在19世纪上半世纪最见重要。其原因有二：第一，欧洲中古时代的大学本为执有特许状的一种社团，所以享有高度的自由，教者可以自由讲授，而学者亦可以自由研究，几乎不受君主的干涉。这就是所谓学校自由（academic liberty）。但在维也纳和议以后，专制潮流波及欧洲大陆全部，学校自由发生重大危险。所以各国于成立宪法时，辄有将教学自由特予规定者。第二，在19世纪以前，欧洲各国的教育大抵由教社经营。及后国家设立公共学校，并施行强迫教育时，辄干涉教社所设学校的课程及训练等等，甚或根本禁止教社所设学校的存在。教社为自卫起见，遂倡教学自由的口号。
但是，国家权力既日在增加，而教育又为国家主要的职务之一，不论大学或教社，自然俱不能永久抵抗国家的干涉。大学的教学自由固日在缩小，即教社的教育权亦有减无已。至在中国，则因欧洲各大学及各教社的背景并不存在，故教学自由问题更不发生。即民国十七八年政府取缔教社所设学校最严厉时，教社似亦未尝以教学自由为号召。
五 演剧自由
各国大抵以剧本与书籍同样看待，但在开演以前，大抵须经检查。惟检查方法各国至不一致。有根据宪法者，例如奥国；有根据特别法令者，例如法国；有根据数百年的成例者，例如英国；有由社会团体检查者，例如美国各邦；有由党部执行检查者，例如中国。 (45)
对于电影的映演，各国的法律在大体上亦采检查制。因为电影的影响比戏剧尤为广遍，所以检查较为严厉。德国1919年宪法，本禁一般的检查制，惟独对于电影，则国会可以制定任何适当的法律，以防流弊；换言之，即检查制亦可设立。中国亦有《电影检查法》。 (46)
六 广播自由
意见自由中的言论自由在昔常与集会自由混而为一，因为无集会便无所谓言论。但自有广播无线电台后，不集会亦可以有言论。各自由国家对于广播，除技术方面的必要限制（如广播电台甲不能扰乱广播电台乙等等）外，大都采绝对自由主义。但德意等国独裁国家则禁民营电台作关于政治问题的广播。中国现制，政府于必要时得制止民营电台播发新闻；民营电台依法亦不得“扰乱或妨害国有海陆空及公众通信电台之业务” (47) 。
第八目 通讯秘密自由
通讯秘密自由，即人民函件与电信的秘密，不受任何官吏或任何私人侵犯的意思。本来，电信传递事业，如由私人经营，则书信秘密自由，即不于宪法或其他公法中特加规定，亦或不易遭受侵犯；因为传递者之必须保持秘密，尽可成为通讯人与传递人间的契约条件。然现代国家的邮电事业，既大都由国家专营而不许私人经营，通讯秘密自由倘无宪法为之保障，便难免遭受国家行政机关的侵犯或立法机关的剥夺。所以各国宪法往往特设通讯秘密自由的规定；中国《临时约法》及《训政时期约法》亦有这种规定。
但各国法律对于通讯秘密自由，亦不能不设为若干种例外：如未成年者的书信，得由其家长或监护人拆阅；如嫌疑犯的书信，得由法庭拆阅（但各国法律，即对于这类书信的拆阅，亦往往设有严重的限制）；如含有课税物的嫌疑邮件，得由邮局令寄信人或受信人拆示其内容；如无法投递之邮件，邮局得拆阅内容，以寻觅原寄信人的地址等等。
第九目 信教自由
信教自由问题，在吾国虽不甚重要，但在欧洲一般国家，则向为重大问题。有许多国家，甚至不能不在宪法条文中，为极冗长的规定；如瑞士宪法及1919年德国《宪法》即最显之例。
一 信教自由的意义
欧洲人士的自由思想，大半为十五六七世纪宗教压迫的产物；人民因不堪宗教压迫，民权之说遂应时而起。信教自由当然为18世纪美法革命时代人士所重视。然则所谓信教自由者，其意义究竟如何？一切的宗教，都可说是含有两个元素；一为宗教的信条，一为宗教的仪节。承认人民有信教自由，便须承认人民有两种自由；换言之，信教自由，实含着两种自由。其一为信仰自由（freedom of conscience），即人民有信仰任何宗教与不信仰任何宗教的自由。所谓信仰，即对于宗教的信条而言。其二为礼拜自由（freedom of worship），即一方面任何信教人民有履行其本教仪节的自由，一方面国家又不得强迫任何人民履行任何宗教的仪节。所谓礼拜自由，盖即指宗教的仪节而言。
二 信教自由的范围
信仰自由，与工作等自由有别：我们承认个人有工作自由，只是承认个人有选择一切工作的自由，不一定是承认个人有工作与不工作的自由。依据晚近倾向社会主义的宪法，那些自由只是一种相对的权利，法律对于享有那种权利的人，还可令其完成一种义务，有工作的自由者于是亦有工作的义务。但是信仰自由却可以说是一种绝对的权利——至少在现代是如此；因为国家不但不能强制人民信奉某种宗教，并且不能强制人民信教。信仰自由，是信仰与不信仰的自由。不但如此，为彻底实现这种自由的目的起见，国家不独不当强制人民信教，并且不能采取任何方法，鼓励人民信奉某种宗教，或禁止人民信奉某种宗教或一切宗教。换句话说，国家对于信仰自由问题，应该完全采取超然中立的态度，而不当有任何种的干涉。
信仰自由，本是个人精神上的事情；个人的信仰或不信仰，既非他人所得而知，实际上亦自非法律所得而制裁。法律的干涉，只能及于个人对于宗教问题的表示。这种表示，不外是言词的讨论，与宗教仪节的履行或不履行。前者属于意见自由问题；后者属于礼拜自由问题。意见自由的范围，上面已经论及。礼拜自由只可以有两种限制：一则礼拜的仪节须不妨害公共的安宁；二则须不妨害善良的风纪。在不妨害公安及善良风纪的范围以内，国家对于任何宗教的仪节，亦不当有所干涉。
现在我们根据以上所述，来讨论与信教自由有关系的几个问题：
第一，信教自由与参政权及其他权利。在耶教及回教的国家，其现行法律或其过去的法律，对于信奉异教的人民，往往有剥夺其参政权，或其他权利之事；即如犹太教人之在英国，亦迟至1858年，始取得众议院议员的被选举权。这种规定，不独违反信教自由的原则，抑且显与人民平等的原则不相融洽。所以现代各国宪法，多以明文声明人民权利，不因其宗教信仰而有差别。
第二，信教自由与宗教经费。现时欧洲许多国家，尚有对于特种宗教或对于各种宗教，由国家助以经费者；然既承认信教自由的原则，则其逻辑的结果，国家对于各种宗教的待遇，殆非采取平等的与超然的态度不可。果然，则国家以国帑津贴特种宗教，固失平等超然之义，即令国家以国帑津贴一切宗教，亦与平等超然之义不合；盖国帑原为全国人民的负担，全国人民初不尽为教徒；国家倘以国帑津贴宗教，便等于强迫不信教者负担宗教经费，等于鼓励人民信教。这仍逃不了不平等与不超然的弊病。
第三，信教自由与教育。欧洲在中世纪时期内，教育事宜，几完全操诸教社之手；嗣后虽逐渐脱离教社，然许多学校中，尚有强迫学生肄习特种宗教的教义之事。晚近以来，许多国家，经过重大的教训，始于法律或宪法中，禁止任何学校强迫人民肄习特种教义，甚或禁止国立义务教育学校设立任何宗教科目（法国现行法律便是如此）。盖国家既承认信教自由，便须对于宗教问题采取超然态度；既采取超然态度，自不能强迫人民受何种宗教教育，亦不能容任何学校强迫人民受宗教教育。今之对于宗教问题抱急进主义者，不仅认国立义务教育学校应废止一切宗教教育，并主张禁止私立义务教育学校设立这种科目，以免儿童的心灵，于判断力尚未发育以前，为任何宗教信条所占有。1918年苏俄《宪法》第十三条，所以一面承认宗教宣传与反宗教宣传为人民的自由，一面却规定教社必须与国家及学校分离者，也是这个意思。
第四，信教自由与国教问题。由上所述，则任何形式的国教制，俱不能与信教自由的原则相融洽。且仅仅否认国教制，亦未必遽能完全贯彻信教自由的原则。
因为所谓国教制，大别不外两种：或则承认一种特别宗教为国教，而强迫一切人民信奉其教义，履行其仪节；举凡不信奉该教者，便失却法律上的权利与保护。古代犹太教与近代回教各国，便是如此。或则一面承认人民有信奉任何宗教的自由，一面复承认某教为国教；国家对于国教，予以特殊的优待，且令该教与国家的关系，特别亲密；英吉利现行的国教制，便是一例。英国以英吉利教为国教，该教教社的官吏由国家任用，其经费则为一种田税的附加，叫做什一税（tithe）者。 (48) 这两种国教制度，第一种固然违反信教自由的原则，即英吉利的国教制，亦复如是；因为英国对于宗教事宜，亦未采取平等及超然的态度。
所谓非国教制，自亦不只一种形式，今举法比两国为例。法国在1905年以前，虽不承认特种宗教为国教；然对于有几种宗教（即公教、新教及犹太教），国家尚予以津贴，其官吏亦由国家任用；自1905年通过政教分离的法律而后，国家始拒绝津贴任何宗教，且不参与任何教社的官吏的任用，所谓平等超然的政策，至是始完全贯彻。 (49) 比国今亦无所谓国教：国家对于各种教社的官吏的任用亦不参与，但对于几种在比国流传较广的宗教，尚由国库拨予相等的津贴。 (50) 以国帑津贴这些宗教，毕竟有强迫不信这些宗教或不信任何宗教的人民负担宗教经费之嫌。换句话说，比国政府，对于宗教问题，虽然大体上采取了平等主义，却不曾采取超然主义。故即在国教不存在的国家，信教自由的原则，也有不完全贯彻者。
民国元年《临时约法》，承认人民有信教的自由（第六条），并承认信奉一切宗教者的平等（第五条）。当民国二年《天坛宪法草案》起草时，政府及其他少数人士，方主尊孔，于是该《草案》除于第十一条承认“人民有信仰宗教之自由，非依法律不受制限”而外，复于第十九条有“国民教育，以孔子之道为修身大本”的规定。这两项条文，在民国六年宪法审议会时代，曾引起许多争辩。有根本反对孔教，并反对以孔教或其他任何宗教规定于宪法者。有对于原草案仅定孔子之道为国民教育之大本，表示不满者。第二派人虽亦主张人民有信仰任何宗教的自由，却要求以宪文规定孔教为国教。 (51) 该审议会最后系采取刘恩格的修正案；以替代原来第十一条及原来第十九条的附加规定。该修正案云：“中华民国人民，有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律，不受制限。”既承认“信仰宗教”的自由，复赘以“尊崇孔子”的自由，自属漫无意义。据该修正案提案人的说明，孔教不是宗教，故不当定孔教为国教；国民教育的方针须随时代而异，不宜订诸宪法；孔子之道亦不止于修身一端，故不当仅定孔子之道为修身大本。这些说明，我们都可承认。然该提案人对于以“尊崇孔子”四字入宪，毕竟没有提出任何有力的说明。 (52) 实际上当时宪法会议所以通过此项条文，只是迁就事实。盖在一方面国教之说既为多数所不赞同，在又一方面当时的政府与一部分议员以及孔教会诸人，又力倡孔教为国教之说，宪法会议只好通过这种漫无意义的修正条文，以敷衍提倡尊孔之人。民国十二年的《中华民国宪法》亦仍采纳六年的草案。但《训政时期约法》则已明定“人民有信仰宗教之自由”。
不过宪法的规定与事实又往往不能一致。中国人民固可以自由信仰任何宗教，但在蒙、藏、青海等地方，佛教仍不脱为一种国教；国家一面正式承认其存在，并从而许其赖地方的收入以资维持；一面又随时加以特殊的监督，并不与普通的社团同样看待。 (53) 所以就佛教而论，中国以国情的特殊，实际上尚未能贯彻平等及超然的主义。
第十目 集会自由
一 集会自由的意义
所谓集会自由，即人民得以自由集合于一地点，以演讲形式，表示其思想或知识，或以辩论形式互换其思想与知识的意思。国家承认此项自由与承认言论、著作、刊行等自由，同其目的；其目的盖俱在助长人民知识道德的发展。不过此项自由，是否一种可以独立的自由，则欧洲大陆各国人士与英美人士的见解，似不免分歧。
英美人士，向认集会自由，仅为人身自由与言论自由的并合。他们以为人身自由，抽象言之，原只是人民的举止行动的自由；一切人民，既俱有举止行动的自由，则人民之得以集合于一地，自为当然之事。且集会的目的，无非以演讲或辩难的形式，为知识与思想的表示；若然，则承认言论自由，便须同时承认集会自由。所以英美法律对于集会自由，初无特别承认的明文；关于集会自由的限制，亦只是普通刑法中对于人身自由与言论自由所设的限制，而无特别关于集会自由的限制。 (54) 反之，欧洲大陆各国，则大率视集会自由为一种特殊自由；对于此项自由，往往制成一种特殊法规（即集会法），于普通刑法，对于人身自由及言论自由所设的限制外，更设为若干特殊的限制。
二 集会自由的范围
欲说明集会自由的范围，须分别说明集会的手续与集会的解散两项问题。
第一，集会的手续。各国法律，对于集会手续的规定，亦有追惩与预防制的分别。
英美人士因承认集会自由，纯为人身自由与言论自由的合并，故对于集会手续，亦只采追惩制，而不采任何预防制；因为英美法律，对于人身及言论等自由，原亦只采追惩制。在英美法律之下，人民的集会，不问性质如何（政治的或非政治的），不问地点何在（屋内或屋外），不问参加者为何种人（男子或女子，成人非成人等），事前俱无须请求警察许可，亦无须报告警察。如参加集会者在集会时有违犯普通刑法的行为，则亦按普通刑法治罪。
欧洲大陆各国，因视集会自由为一种特殊自由，所以于集会法中，每每将人民的集会分为若干种类，而分别采用追惩制或预防制：有将人民集会，分为政谈集会与非政谈集会者；有将人民集会分为，屋内集会与屋外集会者；有将人民集会，分为劳工集会与非劳工集会者；有将人民集会，分为私人集会（即与会之人限于召集人所招请之人）与公众集会（即任何人民俱得与会之集会）者；有将集会分为，选举集会与非选举集会者。因集会的性质，而规定集会的手续。对于甲种集会，或纯采追惩制，对于乙种集会，或又采用一种预防制。
所谓预防制，亦有两种：一为特许制；采用此制，则集会前若干时间，须报告警察，得其许可。一为报告制；采用此制，则集会前若干时间，亦须报告警察，但不必得其许可。就实际言，预防制中的特许制，固大足束缚人民的集会自由；即报告制亦可危及自由。盖集会自由与刊行自由或结社自由不同：新闻纸的出版或人民的结社，即令事先须报告警察，亦不至发生重大障害。集会是一种临时集合，往往且为一种紧急集合，倘亦须于事先若干时间报告警察，则其所生的障害，实际上时或甚大。 (55) 故即采用报告制，亦只能限于特殊的场合（例如屋外集会）。提出报告的时间，距集会前，尤不能过长。
第二，集会的解散。警察官吏，自然应有权入集会地点；各国法律，且有承认一切集会，须设警察席俾得监临者。但警察官吏的监临会场者，究应有何种权限？往时欧陆各国法律，有承认警察享有极广泛的解散权者。凡会场中的言论，如经警察认为非法，警察便得径自解散。但以这样的解散权付给警察，便等于给警察以解释法律的司法权，其危险之大，盖甚显然。所以法国现行《集会法》（1881年法），承认警察解散集会，应以两项场合为限：一即会场发生暴动，二即召集人自行请求解散。除此两项场合外，警察便无径自解散集会之权；就令会场中发生违法的言论，警察亦不能解散；警察所能为者，亦不过于事后诉诸法院，请求对于当时发言者施以追惩而已。英美的警察，在平时本无解散集会之权。但如认为有发生骚动的可能时，则英国的警察可以禀准内政部，当场宣读《骚动法》（Riot Act)《骚动法》一经宣读，会众立须解散，否则警察可以武力解散。惟警察机关如判断错误，以武力解散并未含有骚动危险的会众，因而引起伤害时，则仍须负民事及刑事上的责任。美国各邦亦有类似的法律。
以上为各国法律关于集会自由规定的种种。中国于清光绪三十四年即已颁有《结社集会律》；就中关于集会的规定，重在取缔“政论集会”：凡“政论集会”不独须于事先报告警察，并不得容许学生教员及妇女参加；参加人数，亦不得超过200人；至于警察，依该律亦享有中止集会权与解散集会权。 (56) 民国元年《临时约法》，虽承认人民有集会自由，却未规定此项自由的范围；民国三年袁世凯政府所颁布的《治安警察法》，关于集会自由的规定，略如下述：
一 分集会为政谈集会与非政谈集会；前者须于集会前12小时报告警察；后者如“行政官署因维持安宁秩序认为必要”时亦得令其呈报；
二 复分集会为屋内集会与屋外集会；屋外集会，不论为政谈集会，非政谈集会，甚或为公众游戏的集会，俱须于集会前24小时报告警察，并得其许可；
三 劳动工人的一切“聚集”，如系煽惑“同盟解雇”、“同盟罢业”、“强索报酬”、“扰乱安宁秩序”或“妨害善良风俗”者，警察官吏得径自禁止；
四 集会的讲演议论，经警察认为涉及特种刑事诉讼事件，或认为“有扰害安宁秩序或妨害善良风俗之虞”者，警察得径自中止其讲演或解散其集会；
五 女子、未成年人、僧道及其他宗教师、小学校教员、学校学生、军人、警察官吏以及褫夺公权尚未复权者，俱不得参加政谈集会。
以上规定，俱系直接贩自日本，间接沿用欧战前德国与普鲁士的法律；其严酷的程度，比照上面所述各国的情况，便可了然。
在《训政时期约法》之下，集会自由本可为法律所停止或限制，但政府迄今尚无集会法的颁布。现行的正式法律中可认为有限制集会自由的效用者，仅《违警罚法》（民国十七年七月二十一日公布）第三十四条第四项中的规定。依照该项，凡“公众会合，公安局……令其解散，不解散者”便构成犯法的行为。这种规定等于承认公安局有解散集会之权。但公安局在何种场合下方可解散集会，则又无法律可资考按。党部及军政机关所不时颁发的取缔公众集会的命令，则多缺乏法律的形式，且缺乏固定性。
第十一目 结社自由
一 结社自由的意义
结社自由的所谓“社”，自与集会自由的所谓“会”有别。“会”为一种暂时的集合；而“社”则为一种永久的团体；所以“社”必为一种有机关有规律的组织，而“会”则常常不是这样。法兰西大革命期内的各种《人权宣言》虽曾明认人民的集会自由，但毫未承认结社自由。当时人士之所以未承认人民的结社自由者，其原因似有两层。第一，18世纪政治学者，在理论上并未承认结社自由。卢梭即为否认人民有结社自由的一人。他以为欲使全国人民真正的“共同意志”（volonté générale）得以表现，便不应容认人民，在全国人民的公共大团体（即国家）以外，另组其他较小团体；因为有了小团体以后，各人的意见便不免丧失了本来的面目，而受小团体的意见的影响。 (57) 第二，欧洲中世纪遗传下来的基尔特（guild）组织，在法国大革命时代，尝为当时人士所深恶痛绝。基尔特本为从事各项工商业者所结合的团体，其会员有垄断本业的权力，非会员则无经营该业的自由；所以大革命起后，基尔特遂被认为自由的仇敌，而被禁止； (58) 一般的结社自由亦因此而未为当时人士所承认。但就理论言，结社自由能予人民以互换知识与思想的机会，能助长人民互助与协作的习惯，能增加人民自卫的力量，其有关于人民知识与道德的发展，实不在言论、著作、刊行与集会各种自由之下。卢梭的推论，与基尔特制度的历史，俱不足为否认人民结社自由的根据。
人民的结社，可以分作两类：一为以营利为目的的结社，各种商业结社（合伙与公司等）属之；一为不以营利为目的的结社，各种政治、宗教、学术、慈善等结社，以及各种职业团体（如劳工、教员、律师、医师等团体）属之。 (59) 商业结社向极自由，只股份有限公司的成立受有若干限制；但各国法律，近亦已趋于解放。譬如依照法国《商法》旧文，股份有限公司须取得政府的特许，始能成立；但自1867年以来，这种限制，已逐渐取销，今且无存。不以营利为目的的结社，尤其是政治结社，则往往受法律或行政机关的严重干涉。所以，所谓结社自由，往往仅指不以营利为目的的各种结社。以下所述的结社也以这种结社为限。
二 结社自由的范围
欲解释结社自由的范围，便须分别说明四个要点：即（一）结社的程序；（二）非法结社；（三）非法结社的解散；及（四）社的法人资格。
第一，结社的程序。关于结社程序的规定，各国法律亦有追惩制与预防制的分别。采用追惩制，则人民的结社，无须请求警察许可，或报告警察，所以秘密结社，只消没有违法行为，在所不禁；采用预防制，则人民的结社，须请求警察许可（特许制），或报告警察（报告制），所以秘密结社便不合法。 (60) 各国过去的或现行的法律，有采用追惩制者；有采用预防制者；亦有特别对于政治结社或宗教结社采用预防制，而对于其他不以营利为目的的结社，采追惩制者。法国自1901年《结社法》成立后，不以营利为目的的结社，而又非宗教结社者，已无须请求警察许可，或报告警察。 (61) 1919年德国《宪法》第一二四条，亦声明一切结社，无论为政治的或非政治的，俱听自由，不受政府任何预防的限制。英美等国则向来是这样的。
第二，非法结社。无论结社自由广大到若何程度，有几种结社，则不能不视为非法结社。如结社以触犯普通刑法所规定的犯罪行为（如暗杀、窃盗之类）为目的，则各国法律固无不认为非法结社。以经营彩票为目的者大都亦干禁律。但尚有几种结社，是否应为法律所许，则各国法律颇不一致，且亦值得分别的讨论：
一为反抗国体及经济制度的结社。反抗国体的结社，即无具体的犯法行为，亦往往为法律所禁止。法国现行法即认反抗共和国体的结社为非法，其他各国亦多有相似的规定。至于反抗经济制度的结社，在俄意等国则绝对不能存在，而在民治国家，则大都可以存在，但日本及美洲诸国则又大都禁止共产党的存在。
二为劳工结社 (62) 。劳工结社，在各国过去法律中，虽尝被禁止；但今则一般国家的法律或宪法，皆已承认劳工可以结社。在一般的国家中，劳工结社的自由俱包含在普通的结社自由之内，但在德意志及波兰等国，则宪法有特殊的提及。至于工会的成立，则各国法律有规定不必经由任何手续者，如英、美、比利时、丹麦、瑞士、荷兰等国；有仅规定须将会所及职员姓名报告官署者，如法兰西、挪威等国。文明各国中，迄今仍未正式承认工会者，仅日本一国。但自晚近独裁制度盛行以来，工会有成为国家组织的一部分的趋势。无论在法西斯蒂的意德，或在共产的苏联，工会皆由国家负责组织，人民并无自由结社的权利。 (63)
劳工结社可使同盟罢工之事较易发生；从前各国法律之所以禁止劳工结社，实际上也就因为这个原故。但国家一认劳工有结社之权，国家亦即不能不认劳工有同盟罢工的自由。 (64) 个人本有工作与不工作的自由，所以个人罢工，如无暴动或其他犯罪的行为，便不受刑事的制裁。同盟罢工在旧时之所以犯法，乃因当时工人不能结合，工人的结合在当时为犯罪的行为；同盟罢工不能不有需乎结合，所以同盟罢工也成了犯罪的行为。但自英、法、比、荷等自由国家不禁工人结合而后，换言之，承认劳工有结社自由而后，同盟罢工自然与个人罢工同样看待。个人罢工，既非有暴动，或其他犯罪行为，不受刑事制裁；同盟罢工，也就非有暴动或其他犯罪行为，不受刑事制裁。 (65) 在理论上讲，同盟罢工的危险性，自与个人罢工不同；但就实际上讲，就令国家承认一切同盟罢工者为刑事犯，法院仍无法使成千成万的工人受法律制裁。所以在工商业发展已达一定程度的国家，劳工结社或同盟罢工，即令不为法律所容许，律文亦往往徒成具文。日本的刑法至今视工人的结合为犯罪行为，同盟罢工亦为犯罪行为，但在事实上，工会并不因此而不能存在，即罢工亦为常见之事。
三为公务员结社。公务员加入一般结社之权，除法官及军人而外，自不因其为公务员而消灭；这里所讨论的，只是他们能否组织他们自己的职业团体的问题。学者间对这问题颇多争论。有谓一切公务员俱不能有公务员的会社者。他们认公务员的地位，与从事其他职业者不同；倘令公务员得以成立职业团体，便不啻鼓励他们利用团体的名义与势力，向政府或社会有所要索，甚或对抗政府或社会；所以于社会秩序与行政纪律，可以发生重大危险。有谓应按公务员所司职务的性质，而分别承认或不承认他们有成立职业团体之权者。如公务员所从事的职务属于事业的性质，如邮电、铁路等等机关，则应许其组织职业团体，与工会同样看待。如公务员所从事的职务严格的属于行政或司法等性质，则不应许其组织职业团体。但在现代的社会状况之下，两者间的分别往往不易成立。有谓凡是公务员，俱应许其有结社之权者；因为如果不能结社，则公务员受雇主（即政府）的压迫时，将无以自卫。至于各国的实例，其分歧亦正如学者间的意见。有否认公务员有组织工会之权者，1927年后的英国可为一例。 (66) 有尚无法律明文，以规定这种结社权之有无者。亦有明许公务员得与从事其他职业之人，享有同一的结社权，而可组织公务员的职业团体者。法国自1924年后，公务员已与普通工人同样享有结社之权。德国1919年新《宪法》第一三〇条也有类似的规定，但自1933年变政以来，公务员结社之权已经取销。
平心论之，公务员组织团体，以维护其本业的利益，虽或不免妨害国家行政的纪律，而使行政长官之约束属吏较形困难，但这种团体的存在，容可使国家机关的用人行政减少徇私、受贿、专横、苟且等弊病。且仅承认公务员有结社权，未必即致危及社会秩序与行政纪律。公务员的团体，如凭藉团体势力，以同盟罢工手段，要胁国家，才对社会秩序与行政纪律，可以发生重大危险，因为公务员所处的位置，实为社会秩序的锁钥，一经罢工，其危害自较其他一切职业团体之宣告罢工为巨大。但欲避免这种危险，只须否认公务员有同盟罢工的权利即可，而不须禁止他们的结社。在法比等国，公务员结社之权，颇为完全，但大多数的论者仍认他们无同盟罢工的权利。如果他们真有罢工的行为，国家殆可采严厉制止的方法。
教员结社的性质略同于公务员的结社。在一般国家，教员结社的自由往往比工人结社的自由为狭小，而比公务员结社的自由稍为广大。
四为宗教结社。宗教结社在一般的国家与普通结社没有分别，但在若干尝以天主教为国教的国家，则法律有特为规定者；例如法国的普通结社不须经官署核准，但宗教结社则须先经核准，方得成立。
第三，非法结社的解散。人民的结社，如为非法结社，政府自然可令其解散。但解散权究当谁属，则颇有问题。如认警察对于人民的结社，得因其为非法，而径自解散，则警察便获得自行判定某某结社是否违法之权。如认警察于解散任何结社时，必须预经法院的判决，则一种结社之是否非法，便不能由警察径自认定，而有待于法院的判决。在自由不甚发达（例如欧战前的德国），或方行独裁制度的国家（例如意、德、奥），警察固有径自解散结社之权，但在自由较为发达的国家（如英比等国），则解散权固皆属于法院。
第四，社的法人资格。法人资格的有无，与结社的发达与否，有密切的关系；因为只有具有法人资格的团体才得以团体名义置产，及为诉讼的主体。但各国法律对于各种商业会社，虽皆认其得以取得法人资格，而对于政治、宗教、学术、慈善职业等等不以营利为目的的结社，是否亦能取得法人资格，则规定颇不一致。有承认其得以取得完全的法人资格者，亦有仅承认其享有有限的法人资格者。在比、奥、丹麦等国，这种结社皆享有完全的法人资格。在美德等国，则他们可以取得这种资格。美国各邦的法律大都规定，凡结社一经向政府完成其注册手续后，便能取得完全的法人资格；其取得财产，与经营财产之权，殆无限制（但亦有对于不动产的取得加以相当限制者）；即未经注册的结社，各邦法律亦往往认其享有有限的法人资格。论者以为这种宽大态度实美国近三十年来，人民各种结社所由发达的重要原因。德国1919年《宪法》第一二四条，于承认人民得以自由成立一切结社之外，亦并承认人民政治、宗教等等结社，于履行民法所定手续后，可与其他结社同样取得法人资格。在法意等国，此种结社的法人资格须经法律特别赋予，且其所赋予者多半仍为不完全的法人资格。法国现行《结社法》（1901年颁布）规定，凡一切不以营利为目的的结社，得以自由成立，但须于报告警察之后，始能取得法人资格。然其所取得的法人资格，仍只是一种有限的法人资格；因为这种结社虽享有出席法庭、取得财产与经营财产的权能，却不能向公众募集捐金。其取得财产之权，除国家或地方的辅助金而外，仅限于对于会员征收有一定限度的会费；其置买不动产，亦只限于足供本社的需用。倘这种结社，欲向公众募集捐金，则非预经行政机关认为一种“公益结社”（établissement d'utilité publique）不可。这种种限制，其目的盖在防止这种结社积聚雄厚的财产，而获得垄断政治、宗教、学术等方面的势力；因为这种结社的财产，与私人或商业公司的财产不同，私人或商业公司的财产，无论如何雄厚，总不免因继承、分红、纳税等等手续而分散，而上述结社的财产则为一宗永久的财产（法律上称为“死手”mainmorte）。 (67) 惟以上所言者仅指普通结社，法国的职工结社则根据于1920年之法，固亦享有完全的法人资格。
以上系论述各国宪法或法律，关于结社自由的规定。中国清光绪三十四年所颁的《结社集会律》，对于结社，取缔自然甚严。“秘密结社”在绝对禁止之列；“政治结社”则须得官署特许，始能成立，且不得容许学生、教员、女子等加入，其社员并不得超过100人。 (68) 《临时约法》虽承认人民有结社的自由，但未划定任何范围。单行法之规定结社自由者，为民国三年的《治安警察法》。该法关于结社自由，有下述数项：
一 分结社为政治结社与非政治结社；前者必须事先报告警察；后者如“行政官署，因维持安宁秩序认为必要”时，亦得令其呈报。
二 一切结社之认为有“扰害安宁秩序之虞”，或“妨害善良风俗”者，或系秘密性质者，俱为非法结社，概在禁止之列。
三 前项非法结社，行政官署得径自解散之。
四 女子、未成年人、僧道及其他宗教师、小学校教员、学生、军人、警察官吏以及禠夺公权尚未复权者，俱不得加入政治结社。
按照《训政时期约法》，结社自由亦受保障。但根据中国国民党党部所颁布的《人民团体组织方案》， (69) 则一切职业及社会团体的设立，须经党部事先的核准；成立后，党部仍保有监督及指导的权力。除此而外，政府对于各种职业团体，尚设有各种特殊法律，如《商会法》、《工商同业公会法》、《工会法》、《农会法》及《教育会法》等等；所以各种职业团体，于设立时，除向党部请求准可外，更须依法报告官署，请求核准。其法人的资格则依《民法》之所定；如具备《民法》所规定的条件，而又经呈报主管官署备案者，便可取得完全的法人资格。
至于工人结社，则今依《工会法》 (70) 之所规定。在北京政府时代，工人向无结社之权。民国三年的《治安警察法》积极的既未承认工人得以组织劳工结社，消极的复对于一切工人“聚集”之具有煽惑“扰乱安宁秩序”，或煽惑“妨害善良风俗”，或煽惑“强索报酬”等等性质者，明示禁止。在这类规定之下，工会的存在，自难为法律所容许——虽则实际上，许多工会当时已秘密的或公开的存在于大都会中。国民政府成立于广州后，即一反北京政府的压迫政策，而鼓励工人的结社。但民国十八年的《工会法》对于工人结社的自由，限制甚严；该法对于同盟罢工，也设有种种限制。 (71)
第二节 自由与戒严
凡值国家因战争、内乱、天灾等非常事变而宣告戒严，则个人各种自由，较诸平时自不能不受较大的限制。所以戒严问题与个人自由问题实有密切关系。关于戒严问题，可以说有法、德、英、美四种不同的制度。从这四种不同的制度，我们很可以看出四国法治程度的高下，与自由保障的完缺。今分别述明各种制度于后：
一 戒严与法国法律
法国在平时即有一种戒严法 (72) 存在；该法规定戒严的原因与种类，戒严宣告的机关，与戒严宣告的结果；遇有戒严的原因发生，则享有戒严宣告权的机关便得依该法宣告戒严；由是该法所预定的种种结果，遂亦可以实现。这为法制的梗要。今更就各点分别予以说明：
第一，戒严的原因与种类。法国学者，依着戒严的原因，分戒严状态为两类：其一，凡因战争地点或军事要塞遽受攻击或遽受包围等非常事变，而宣告戒严时，则其所宣告的戒严状态，谓之“真实的戒严状态”（état de siège réel）。 (73) 其二，凡遇战争或内乱等等非常事变，为施行警备起见，对于未被攻击或包围的地域宣告戒严时，则其所宣告的戒严状态，谓之“虚拟的戒严状态”（état de siège fictif）。
第二，戒严宣告的机关。凡真实的戒严状态的宣告，自然属于当地的司令长官，因为包围与攻击等事实已经产生，且系产生于战地或军事要塞。至于虚拟的戒严状态的宣告，法国戒严法律，为预防行政机关或其所属的军事官吏，滥行宣告起见，仍认为必须由议会宣告；如戒严原因发生时，恰值议会闭会期内，则经国务会议的同意，总统便得径自宣告戒严；但遇此项事变发生，议会即于戒严宣告后二日以内，自行集会。如戒严原因发生时，议会已经解散，则应分别外战与内乱办理；如遇外战，则总统得暂行宣告戒严，同时即举行选举议员；如遇内乱，则须待议会重选后，总统始得宣告。这种规定，等于承认戒严宣告权，在原则上，属于议会而不属于行政机关。
第三，戒严宣告的结果。依着法国《戒严法》的规定，戒严状态的宣告，不论为真实的或为虚拟的戒严状态，俱发生下述两种结果：（一）民政机关的一切职权（如警察权、司法权等等），在原则上均归军政机关享有；但未经军政机关收管事件，仍由民政机关处理。（二）军政机关，得依《戒严法》所定的范围，限制人民的人身、居住、集会、言论等自由；但个人的自由，未经《戒严法》认为得由军政机关限制者，军政机关仍不能加以侵犯。
以上两种结果，自然极其重大；然依着法国这种制度，即在戒严状态之下，法律的效力，仍未尝一刻失去，因为军政机关，仍须完全受《戒严法》支配，而不能违越《戒严法》的规定，以侵犯人民的任何自由；如竟侵犯，则当事者仍须受法律的制裁。且议会可随时以法律宣告解严。简言之，在法国制度之下，军政机关，虽在戒严时期，亦无变更法律或停止法律的权力；其一切举措，仍纯须依法而行。
二 戒严与德奥各国的法律
德奥等国人士对于戒严问题，历来有一个特殊观念。这个观念，便在承认国家行政元首，凡遇战争、内乱等等非常事变发生，便享有一种颁布“紧急命令”（Notverordnung）之权。他们称行政元首这种权利，为“紧急权”（Notrecht）。德奥等国的紧急命令制度，与前述法兰西的戒严制度有两个根本不同之点：
第一，在法国戒严制度之下，遇有战争、内乱等非常事变发生，国家虽可宣告戒严，然戒严宣告权，在原则上固仍属诸议会；在紧急命令制度之下，则凡遇战争、内乱等非常事变，紧急命令的颁布便属诸行政元首。第二，在法国戒严制度之下，军政机关（即享有军权的行政机关）的举措，仍应遵循《戒严法》的规定，所以国家的法律，严格言之，实未尝因戒严而遭行政机关的停止或变更；在紧急命令制度之下，则行政机关的紧急命令便可变更法律。
本来德奥这种紧急命令制度，只是君主政体的一种遗传：盖在旧日德奥等君主国家，一般人原认议会的职权，系以君主于宪法上所曾明白让与者为限；凡未经君主让与者，仍归君主保留；非常事变时代的戒严宣告权，既未经宪法让诸议会，自应仍由君主自由行使。德国许多公法学者，如耶律芮克及梅叶（Otto Mayer）等，且认行政元首当然应有颁布紧急命令之权；依照他们的意思，行政元首的紧急命令权，殆即国家的一种自卫权（Staatsnotrecht），与私人的正当防卫权约略相似。这种意见，在理论上既嫌牵强，在事实上亦太危险；为应付紧急状态计，法之戒严制度，似亦可以胜任。
欧战以前，奥国与德意志帝国中的各邦，大都于宪法中明白承认行政元首享有颁布紧急命令之权。 (74) 如遇非常事变发生，而议会适值闭会时，一切事件之必须由议会决定者，元首得不经议会决定，而径以命令决行。1871年的德意志帝国《宪法》，固未明白承认德皇享有颁发紧急命令之权，然第六十八条所予德皇的宣告“被围状态”或“作战状态”之权，其足以侵害人民的自由，亦与紧急命令权不相上下。1919年的德宪则且明白承认总统享有紧急命令权。依照该宪第四十八条的规定，遇国家的公共安全或秩序，发生重大危难时，总统便得径采必要的手段，以恢复公共安全或秩序；为达到这项目的，总统并得暂时停止宪法上所列人民的人身、居住、通讯秘密、意见、集会、结社及财产自由的一部或全部。总统于行使第四十八条所赋的特权时，固须报告议会，总统所采取的办法，议会认为非必要时，总统固须立时取销；但在事实上，则政府常有以命令代替立法之举，议会并不能为有效的制止。 (75)
日本模拟欧战前的德奥制度，其《宪法》第八条规定：“天皇为保持公共的安全，与避免公共的灾害，事关紧要，而议会又逢闭会时，得发代法律的敕令。此项敕令俟至下次会期，应提交帝国议会会议，如议会不承诺，政府应宣示其不能生效于未来。”
三 戒严与英国法律
英制，既不于平时预先制定一种戒严法，留以处置非常事变，亦不承认行政机关，一遇非常事变发生，即得自颁紧急命令，以变更现行法律。所以英制与法制、德制俱不相同。依照英制，即在非常事变之下，行政机关亦不得径自逾越平时法律所规定的权限而有所动作；即有必要，亦只可临时请求议会通过法律，授予行政机关以较大的权力；新法律成立后，行政机关始能根据法律，以增加对于人民自由的限制。
英制限制行政机关，既然这样严密，自亦不得不设一调剂的方法。按照英制，倘遇紧急事变发生，而行政官吏又不能等待议会通过新法，授以应付事变所必要的权力时，则他们可以斟酌情形，径采法外手段，以维持社会的秩序与安全。这种行为，虽有利于国家，但在法律上则仍为违法，所以仍须受法院的制裁，但政府得于事后请求议会通过一种《赦免法》（Act of Indemnity）。有了赦免法后，当事人便可脱逃违法的责任。如果紧急的情形未到采取法外手段的程度，而行政官吏有滥用威权的嫌疑，则议会自然可以拒绝通过任何赦免法。果然，则违法的官吏仍难逃其应有的责任。
英国法中，更有每年一度通过议会的《骚动法》（Riot Act）者，亦系为应付非常事变而设。依照该法，行政官吏（军事的或民事的），于非常事变（如国境遽受敌人攻击，或国内有革命或暴动）发生时，得以武力扑灭叛乱人民的叛乱行为；但该法并未承认这类事变一经发生，行政机关便得执行一切民政职权，或以命令限制人民的自由；亦未承认任何行政机关，得以紧急命令变更法律。所以英国的《骚动法》与法国的《戒严法》及德国式的紧急命令俱不相同。但自欧战以后，英国为应付同盟罢工时所引起的危险起见，于1920年尝通过一种名为《紧急权力法》（Emergency Powers Act）的法律。依据该法，行政机关于同盟罢工发生时，为维持食料、饮料、燃料等必需品的供给，便得宣告紧急状态存在；经宣告后，便得以行政命令，授予政府各机关以维持和平与这类供给的必要职权。这与法国式的《戒严法》不无相似，不过其适用场合只限于同盟罢工，而且有效期间，如非议会另予延长，只能延长七日。1926年5月总同盟罢工发生时，英政府即尝根据此法，以应付事变。但自1927年的《劳工争执及工会法》成立后，总同盟罢工已在禁止之列，所以《紧急权力法》的需要恐已不复存在。
四 戒严与美国宪法
美制与英制甚相似；所不同者，英制仅以限制行政机关的权力为目的，议会的权力，则在变乱或承平之时，俱不受任何束缚；美国的联邦议会，则虽在变乱之时，亦尚受联邦宪法的束缚。所以，遇到非常事变发生时，英国的行政机关虽不能径以命令限制人民自由，而英国的议会则仍能以法律增加对于人民任何自由的限制；因为英国原无成文宪法以束缚议会的立法权。反之，美国联邦议会，则一如美国联邦行政机关，其职权系受宪法限制；即在战乱之时，凡宪法上所列举的各种自由，除经宪法明认得由议会于战时加以限制者外（例如出庭状制度，该宪即已明认议会得于战乱时停止），议会亦无变更或停止之权。美宪所保障的自由于平时战时盖享有同一的效力。 (76)
五 戒严与中国法律
民国元年三月十一日《临时约法》第三十六条规定行政元首“得依法律宣告戒严”。本这条文，则戒严的宣告及其结果，自须以议会所制定的戒严法为根据。议会于民国元年十二月曾制定《戒严法》。
民国元年十二月《戒严法》，分戒严状态为两类：一为接战地域的戒严，二为警备地域的戒严。各种戒严的宣告，属于总统，或当地的司令长官。戒严的结果，则为（一）当地行政及司法事务的管辖权，移属于军事官吏；但在警备地域以内，移归军事官吏的事务应以与军事有关系者为限。（二）军事官吏于戒严区域内，得停止人民集会、结社、出版、书信秘密等自由，并得限制人民的财产、居住、人身等自由。凡这规定，大体实与法制相似；所不同者，法制系认戒严宣告权，在原则上属诸议会；而中国的《戒严法》，则以此权完全付给行政机关。
民国三年《中华民国约法》（即所谓“袁世凯约法”），关于戒严问题，一面规定“总统依法律宣告戒严”（第二十六条），一面又谓：“大总统为维持公安或防御非常灾害，事机紧急，不能召集立法院时，经参政院之同意，得发布与法律有同等效力之教令。但须于次期立法院开会之始，请求追认。前项教令，立法院否认时，嗣后即失其效力。”（第二十条）这自然仍是德、奥、日本等国的紧急命令制。
民国十二年《中华民国宪法》第八十六条云：“大总统依法律得宣告戒严。但国会认为无戒严之必要时，应即为解严之宣告。”依据这条，戒严宣告权，固仍属行政机关；但行政机关，于戒严时期，亦须遵循法律，并不得以命令变更法律；且议会更能迫行政机关宣告解严。更据该宪第一〇六条“法律非以法律，不得变更或废止之”，及第一四一条“宪法非依本章所规定之修正程序，无论经何种事变，永不失其效力”两条的规定，不特行政机关显然不能以命令变更法律，即议会亦永不能以法律变更宪法。
《训政时期约法》未提到戒严的问题，但国民政府在广州时代即已有《戒严法》的颁布（民国十五年一月十二日），于北伐时又改为《戒严条例》（同年七月二十九日公布）。现行的法律则为二十三年十一月二十九日所公布的《戒严法》。民国十五年的法律与条例，其内容和民国元年的《戒严法》并无多大出入。现行的《戒严法》则有两点值得注意：第一，因战争而施行戒严，其宣告之权属于国民政府，且须经立法院议决；因遇非常事变而宣告戒严，则国民政府无须得立法院的议决。第二，第一种戒严的结果与元年《戒严法》所规定者相似；第二种戒严的结果，行政司法之权并无变动，但军事机关亦可限制人民自由。
第三节 财产权
一 财产权的意义
财产权向亦被视为个人自由中的一种。但晚近人士对于财产的观念，已与18世纪美法大革命时代人士的观念大不相同。18世纪时代的人士大率认财产为财产所有者的一种人权，为一种自由；今之解释财产者，则认财产为财产所有者的一种社会职务（social function）。我们倾向于今人的观念；因此财产权亦不能与各种个人自由权相提并论。至于二说的差别，则分别说明如下：
第一，财产权为人权说。法兰西大革命时代的人士，认财产权与人民的身体、居住、工作、言论、信教等等自由，同为人权。他们所谓人权，上面已经说过，就是他们所认为一切人类与生俱生的权利，就是他们所认为构成人格的要素者。但是私人的财产，何以得与私人的身体、居住、工作、言论、信教等等自由，视为性质相同的人权，殊令人不易索解；即在当时一般人士的脑筋中，亦不见得有十分明瞭的理解。即如当时最负声誉的政论家西耶斯，虽亦力主财产权为人权，虽亦力为解说，但他亦无非以为人身自由，包含着工作自由，而工作自由，又连带的产生了财产自由——即普通所谓财产所有权。但工作自由，何以便能连带的产生财产自由，即西耶斯之说亦复牵强穿凿，缺乏申述的价值。 (77) 实际上，当时一般人士的真实目的，只在维持当时有产阶级的既得权利；他们所以认财产为人权，亦只在对于他们的既得权利，求一最强大的保障而已。必欲求得他们理论上的逻辑，非但不必，亦不可能。否则他们固俱承认人民平等的原则者，亦固俱承认人权为一切人类所享有的权利者；财产权既亦被认为人权之一，则其逻辑的结果，殆非承认均产不可。但当时一般人士的思想，初未尝能这样的合于逻辑。 (78)
当时的革命者因尊重财产权为人权，所以在他们的见解中，财产权差不多是一种完全没有限制的权利。财产权之不应稍受限制，显然可从那时迭次的《人权宣言》中看出。1789年《人权宣言》第十七条称“财产为神圣不可侵犯的权利”；1793年宪法中《人权宣言》第十六条则谓“财产权为一切人民得自由处分其财富，其收益，其工作与职业所入的权利”。这些条文俱剀切承认财产权的无限制性。
第二，财产为社会职务说。今之解释财产权者，以为这种权利，并不是所有者的一种人权，而是随所有权而发生的一种社会职务。因为财产所有者，负有这种社会职务，所以于其履行这种职务时，便应受相当的保护；换言之，他有处分其财产的相当自由。这种保护，构成法律上所谓财产自由——即财产所有权。然则法律对于财产所有者何以认为负有这种社会职务？这无非因为私产的存在，在现时状况之下，尚为“社会利益”所要求；换言之，法律所以承认私产，只因社会财富的增加与社会需要的满足，现时尚不能不利用私产制度为工具。为适应“社会利益”起见，在财产所有者的一方，应视财产权为社会职务，而在社会一方，则应尊重这财产权。如因社会演进，社会利益对于执行这种职务的要求缩减，甚或无所要求，法律自亦可以缩减财产权的范围，甚或使一切私产消灭。所以财产权在原则上不是所有者的一种含有绝对性或不受限制性的权利，而只是所有人的一种有条件的与可限制的权利；亦可说是所有者的一种有条件的与可限制的社会职务。 (79)
社会职务说，不独在理论上较人权说为完满，即就事实言，各国晚近法律关于财产权的规定，亦实倾向社会职务说；其限制财产自由的条文，倘不采用社会职务说来作解释，亦实不能得一完满的解释。以下拟说明财产权在社会职务说之下，应有何种的限制，并说明各国晚近宪法或法律，如何承认这些限制。
二 财产权的范围
我们如果承认财产权根据于所有者的一种社会职务——即增加社会财富与满足社会需要的职务，简言之，即增进社会利益的一种职务——则财产权的范围，自应有下列几种限制：
第一，财产权根本上既系以社会利益为根据，既根据于所有者的一种社会职务，则所有者便有履行其职务的义务；换言之即运用其财产的义务。
依着财产权的旧观念——即财产权为人权，为无限制的权利的观念——则所有者可以运用其财产，也可将其财富放弃不理；法律俱不能干涉。如果我们认财产为一种社会职务，则所有者自不能有这样的自由；享有土地者，便有运用其土地的义务；享有他种财产者，亦有运用他种财产的义务。这种义务，欧战以来，各国中甚至有以宪文规定者：1919年德国《宪法》第一五三条规定“财产负有义务”；第一五五条则规定“土地的种植与使用为所有者对于社会的义务”。这便是剀切承认财产所有者有运用其财产的义务。
第二，财产权根本上既系以社会利益为根据，既根据于所有者的一种社会职务，则所有者行使其财产权时，自亦应同时有助于公益。所谓有助于公益，其意义虽甚广泛，然至少含有两个条件：即所有者行使其财产权时，（一）决不能为无益于己，而有损于旁人的行为；（二）亦不能抵抗任何有利于旁人而无损于己的行为。此类行为，如依据财产权的旧观念，亦或非法律所能禁；然依据社会职务说，则固为法律所不能容，因为与社会利益不相容。各国晚近民法，颇有明白禁止此类行为者； (80) 1919年德国《宪法》第一五三条，亦有“所有人使用其财产时，应同时有助于公益”的规定。
第三，财产权根本上既系以社会利益为根据，既根据于所有者的一种社会职务，则因社会全体利益的要求，国家机关自得以给付代价之法，强制收用私产。
强制收用私产的原则，即在法国大革命时，已感觉有承认的必要。1789年《人权宣言》云：“财产为神圣不可侵犯的权利，除显然因公共的必要，国家得以公平的与预付的赔偿金收用外，不得强令割让。”此即明示私产得由国家强制收用；惟强制收用必须以（一）公共的必要与（二）预先给付公平的赔偿金，为条件。晚近各国法律，不独承认强制收用的原则，抑且逐渐扩充强制收用的范围；而1919年德国《宪法》所规定者为尤甚（第一五五条）。但是强制收用的范围无论如何扩充，国家究不能不给所有者以赔偿金。盖法律既尚承认私产，则便应给私产以相当的保护；如果私产所有者原无过失，仅因社会利益的要求，以致私产被国家无赔偿的强制收用，则究属未免有背公道。只有一方强制征用，以发展社会全体的利益，一方酌予赔偿，以顾全私人的利益，才是公道的办法。所以各国宪法或法律，关于强制收用的规定，亦莫不承认国家负有赔偿的义务，即上述德国宪法亦复如此；不过德宪尚承认国家法律，得特设不给代价的例外而已（第一五三条）。
关于私产的征用，各国的法律大都对于土地为特详，或者在民法中有详细的规定，或者特立土地征收之法。中国于民国十七年亦有《土地征收法》的颁布；该项法律后成为十九年六月二十三日所颁布的《土地法》的一部。关于房屋的征收及动产的征用，则各国的法律尚无如土地征收法的完备。原因有二：第一，在国家可以征收土地（即expropriation）的原则得一般人士的承认以前，欧美各国向有所谓最高土地权（eminent domain)的原则——即主权者对于国家以内的土地有权收用的原则。第二，征用房屋及不动产的必要，不如征收土地的必要之大；国家可以自动造房购物，而不必强制收用民房民物。所以关于房屋及不动产的收用（requisition）往往只为用兵时的一种措施。
至于银行及其他工商企业之归于国有，如德国1919年《宪法》第一五六条所宣示，则系根据于另一个原则——社会化的原则，而非以私产可受限制的原则为根据，此处无须加以申论。
第四，财产权根本上既系以社会利益为根据，既根据于所有者的一种社会职务，则财产价值的增加，如不出于本人对于其职务的努力，其增加的价值，便不应为所有者所享有，而应归诸国家。私人财产价值的增加，有时系出于财产所有者的经营，有时实不因所有者本人的经营，而纯以国家警察、卫生及企业上的设施为其原因；如卫生行政与警察行政的进步，可以使城市的房屋增其价值，因铁路、电路的敷设，可以使沿路的地亩增其价值等等。此种增值，在财产权的旧观念中，自然不发生任何问题；因为财产权既被认为所有者的一种人权，而非根据于所有者的一种职务，则财产价值的增加，与所有者之曾否尽力，自不生何种关系。但如认财产权为所有者的一种社会职务，则此种增值既不由于所有者对于其职务的努力，自亦不应归所有者享有。所以，欧战以前，英德等国，即已对于此种增值，征收一种特税，名为“自然增值”（unearned increment）税。德国1919年的《宪法》，且于宪法本文之内，设为“地亩价值，如不因运用劳力或资本而增加，则其增值应归国有”的规定（第一五五条）。
第五，财产权根本上既系以社会利益为根据，既根据于所有者的一种社会职务，则财产的继承，国家自可加以重大限制。根据社会职务之说，私产本只是暂须容忍，而不是长应拥护的一种制度。私产如果完全由子嗣继承，私产制度固益见巩固，但子嗣行使社会职务的能力则或不如原来的创业者。所以晚近各国的法律皆有限制承继权的倾向，德国1919年的《宪法》，且明白宣示国家可以征收继承财产的一部分（第一五四条）。
以上几种条件，在逻辑上似都为社会职务说的必然结果；求诸实际，则各国晚近法律亦尽多容纳这些条件者。故社会职务说，渐已成为各国晚近法律中关于财产权的基本观念。中国《临时约法》对于财产权问题，仅于第六条中宣示人民保有财产的自由，而未规定财产自由的范围；虽该条尚须受第十五条的支配（即因增进公益、维持治安或有非常紧急必要时，法律得以限制财产自由），然这种限制的条文，究尚过于空泛。《训政时期约法》第十七条虽仍保护私产，但以不妨害公共利益为范围；第十八条并有“人民财产因公共利益之必要，得依法律征用或征收之”的规定。近来国民政府所颁布的《土地法》及其他相关法令，均多倾向于私产的限制。
第四节 积极的基本权利
本章第一节所述的个人自由，只是国家所不能侵犯与必须禁止侵犯的基本权利，其性质是消极的。国家所以必须承认这种消极权利者，乃因这种权利与个人身体、知识与道德的发展有关。但国家如欲助长个人的发展，并非单单履行这种消极义务所能成功；国家必须积极的履行若干种义务，更须从社会全体方面着想。国家的义务即人民的权利；国家如履行若干种积极的义务，即人民获有若干种积极的权利。
积极的基本权利又称为受益权，因为这种权利实即人民获受于国家的利益。受益权的观念当然和自由权的观念不同。前者以个人为出发点，与个人主义为同盟；后者则以全体社会为出发点，与社会主义相联系。两者不但是不同，而且多少是冲突的。社会主义愈发达，受益权的观念也愈发达，同时，国家对于自由的限制则转而愈大。
受益权的观念不是欧战后的产物。1793年法兰西《宪法》中的《人权宣言》第二十一条及第二十二条，即说国家应举办社会救济及教育事业。1848年法兰西《宪法》的“绪言”，第八条更说及许多别种义务，如保护劳工等等。不过详列积极权利的宪法则尚以1919年的德国《宪法》为首创。自此以后，各国新宪法大都列举若干种国家积极义务，即中国的宪法，约法及宪草亦非例外。
积极权利的最普通者约为下列几种：
第一，受国家给予最小限度的教育的权利。欲令一切人民享有发展其个性的机会，自不能不承认一切人民，须受最小限度的教育。然仅承认人民有受最小限度教育的义务，而不广设公立义务教育学校，或津贴私立义务教育学校，使一切人民，在事实上得有受学之地，且令贫者亦不至因学费及其他费用而受窘迫，则凡关于义务教育的规定，终不能完全实行。所以近代文明各国的义务教育，俱为一种无给教育；换言之，即国家对于一切人民，不能不予以最小限度的教育的机会。1919年德国《宪法》，且已将国家应使义务教育成为无给教育的原则，列入宪文（第一四五条）。《训政时期约法》第五章亦有类似的规定。英法等国的义务教育，则已久成无给教育；甚或学校的饮食，对于贫者亦采无给主义。
第二，弱者得受国家救恤的权利。现代国家大都承认国家对于残废、衰老而无法自存的人民，负有救恤的义务；这类人民得以要求国家，给以医治、衣食与居住。国家这种救恤义务，即构成一般人所谓生存权。在许多国家中，国家的救恤，且不限于残废或衰老的贫民，而更涉及其他弱者阶级；如孕妇、私生儿、贫儿等等。1919年德国宪法，以及新近宪法的模拟德宪者，如南斯拉夫、波兰等国宪法，对于这些弱者阶级的保护，均设有明文。
第三，劳工阶级得受国家特别保护的权利。各国晚近法律，对于劳工的保护，已逐渐扩充其范围，如规定最低工资、限制工作时间、施行强迫保险及特别保护女工与童工等等。但这种保护，大都仍只是国家对于劳动与资本两阶级所设的干涉。最近则许多国家更有承认国家须以实力辅助劳工阶级者；如国家建筑房屋，以廉价租与工人；如对于工人之不能觅得工作者，由国家设立种种介绍工作的机关，以助工人寻觅工作等等。法国政府自1904年以来，曾以法律令各市设立介绍所（bureau municipal de placement）；英国政府自1909年以来，在全国各地亦曾设有许多的工作介绍所（employment exchange）。但英法虽由国家设立这种介绍工作的机关，却尚未承认失业者，有要求国家代谋工作的权利。德国1919年《宪法》，则一面承认人民有工作的自由与工作的义务；一面复承认国家对于失业人民，有代谋工作的义务；倘使国家不能代谋工作，则国家便有供给其生活的义务（第一六三条）。这比一般文明国家，在形式上更为进步。但在事实上，则多年以来，德国对于失业者的救济尚远不及英国的有效。英国政府久已对于全体失业人民发给生活费用，而德国则从无力量做到这层。由此可知，受益权的实效要看政府的经济实力。《训政时期约法》第四十二条亦尝说及国家应施行劳动保险制度，但在国家缺乏经济力量的时候，这类条文当然不能发生实效。
【注释】
(1) 1789年《人权宣言》的原称为Déclaration des droits de l'homme et du citoyen，详译起来，应为《人与国民的权利宣言》，《人权宣言》自属简译。惟该宣言所列举的权利，都只是18世纪人士的所谓人权（即以人类资格享有的权利），并无普通的所谓国民权（即以国民资格所享有的权利，例如参政权）；国民字样，只在表示宣言内所列举的权利，在国家成立以前为人权，在国家成立以后，则为国民权——即受国家保障的人权。见Duguit,Traité de droit constitutionnel(1923)，Ⅲ，556-582。人权与国民权所指既系一物，则为称用的便利计，不妨沿用《人权宣言》的简译。
(2) 法国1848年《宪法》的本文中固不含人权宣言，但该宪法的绪言中，有国家“承认先于实在法并高于实在法的权利及义务”一语。若然，则人权之仍为宪法的有效部分，固甚明显。
(3) 关于这几种文书的内容，参看本书，注①。
(4) Georg Jellinek于其Erklarung der Menschen-und Bürgerrechte一书中详论法兰西1789年《人权宣言》的由来。他认美国各州的宣言为主要的来源。但学者间持不同的意见者亦不乏人。参看Duguit，Traité de droit constitutionnel（1923），Ⅲ，568。
(5) 例如《临时约法》第二章，规定个人自由及其他权利，虽以“人民”二字命题，但该章首条关于人民平等的规定，明称“中华民国人民”，而不泛言“人民”。
(6) 看Laski，Grammar of Politics（1925），89及以下。
(7) 法国1789年《人权宣言》第一条虽宣言“人民生而权利平等”，但于第二条列举人权时，人民平等却未尝列为一种人权；1793年法国宪法，则明认人民平等即诸种人权之一。参看Duguit et Monnier，Les constitutions de la France depuis 1789（1925），pp.ii-iii，66。
(8) 1793年《宣言》的第三条可解释为含有社会上的平等的意义。
(9) 参看本书第四编，第二章，第三节，第七目，关于荣赏权的论述。
(10) “在原则上”（Grundsätzlich）一语的意义，德国宪法学者的解释颇不一致：有谓这个疏状语的意思，是说凡因男女两性身体上的差异而不能不予以相异的待遇者，则即设定相异的待遇，初无妨于平等的原则（例如豁免女子的兵役）；有谓这个疏状语的意思，是说德国现行法律对于男女两性所设的差异，仍可有效，宪法的规定只是给予未来立法者以一个立法方针；更有谓男女两性的平等，既限于政治的权利与义务，则对于男女的私权如婚姻权、继承权、亲权等等，如果设定差别的待遇，初与该宪所谓男女平等，不生抵触。
(11) 《训政时期约法》第六条：“中华民国国民，无男女、种族、宗教、阶级之区别，在法律上一律平等。”
(12) 意国1926年1月31日之法规定，凡侨外意人，如有妨害意国利益或有损意国尊严的行为，即使未犯任何罪名，亦可处以褫除国籍的刑罚。这种律文亦实违反无律文则无刑罚的原则。
(13) 《中华民国刑法》第一条：“行为之处罚，以行为时之法律有明文规定者为限。”
(14) 例如1919年德国《宪法》第一一六条。
(15) 例如1919年德宪第一〇五条；1920年爱沙尼亚（Esthonia）《宪法》第八条。
(16) 民国二十四年《刑事诉讼法》亦然（看第七十七、八十五、一〇二等条）。实际上，该法所规定者，不免常被破坏；例如颁发通缉令之权，依该法虽然只属于首席检察官或法院，实际上行政机关仍时有自颁通缉命令之事。又依《惩治盗匪暂行条例》，则对于一般人民享有审问、处罚权的机关，除了普通法院而外，亦尚有军事机关。这与现代一般自由国家的平时法制，亦显然相背。
(17) 例如1921年比国《宪法》第七条；1920年爱沙尼亚《宪法》第八条。
(18) Dicey，Introduction to the Study of the Law of the Constitution（1915），209-212.
(19) 例如1921年波兰《宪法》第一百条，及1931年西班牙《宪法》第三十一条。
(20) 例如1931年西班牙《宪法》第三十一条。
(21) 美联邦宪法第十八修正案禁involuntary servitude；联邦及各邦法律俱禁peonage。这两者俱是期限有定，而工作无定的奴工。法《民法》第一七八〇条云：“凡于一定期间内任一定工作者为自由工作”，除此盖皆为奴工，而在禁止之列。
(22) 看Spencer，Justice，§70。
(23) 法国1789年的国民议会尝有单独禁奴的宣告，令奴主释奴，不收偿金。
(24) 欧洲各国的禁奴，在其本国较早，在殖民地较晚。英于1836年始禁殖民地蓄奴；法于1911年始有同样的禁令。
(25) 关于以上所述，可参看王世杰：“中国奴婢制度”，《国立北京大学社会科学季刊》第三卷第三号；及梁启超：“中国奴隶制度”，《清华学报》第二卷第二期。关于清《禁革买卖人口条例》，看《大清宣统新法令》（商务印书馆，宣统二年）第十二册及第十八册。
(26) 《中华民国训政时期约法》第三十八条规定：“人民有缔结契约之自由，在不妨害公共利益及善良风化范围内，受法律之保障。”民国十八年十二月三十日《工厂法》则对于童工、女工及工作时间等更设有诸种限制。
(27) 看J.S.Mill，Liberty，ch.v。
(28) 《训政时期约法》第三十七条便根据于这原则。
(29) 《训政时期约法》中作“发表言论及刊行著作之自由”；将刊行及著作二者混观。民国二十五年立法院通过的《中华民国宪法草案》作“人民有言论、著作及出版之自由”，意义较显。
(30) 米尔顿（Milton）于1644年出版的Areopagitica，A Speech for the Liberty of Unlicensed Printing一书，英人大抵认为提倡刊行自由的最先作品。
(31) 美国于1917年有Espionage Act，1918年有Sedition Act，皆以取缔妨害作战的言论及出版物为目的。该两法初未设有检查制，但一部分学者已认该两法与美宪修正案第一条抵触。参看Z.Chafee，Freedom of Speech（1920）。关于欧战期内各国刊行自由的概况，可参看王世杰：“现代之出版自由”，《东方杂志》第二十一卷第一号；及Encyclopæ dia Britannica（14 th edition），Article on“Censorship”。
(32) 意大利1925年12月31日的法律规定，凡报章杂志的负责人须得政府的认可，其投稿人则须预在法西斯蒂党部登记。照我们的分类方法，这种制度自是特许制；但在事实上政府及党部仍有于刊印前施行检查者。
(33) 1921年比宪第十八条第一项云：“刊行应任自由；检查机关不得存立；对于著作人、发行人或印刷人，并不得索缴保证金。”
(34) 有些国家，对于妨害私人名誉的言论，不论事实的有无，一概处罚；例如日本刑法。这自然是过于苛刻。有些国家，却又为相反的规定；只要言者能证明事之真实，便不处罚；例如德国刑法。这也许不免太宽。多数国家，系采一种折衷制度；对于与公益无关的诽谤，则不论真伪而一概科刑；对于有关公益的诽谤，则承认诽谤者得以举证；例如法国现行《出版法》（1881年颁布），一面承认妨害私人名誉的诽谤，应不问真伪而一概科刑；一面承认诽谤公务员的人，则得因其所言属实而不受罚。这是因为公务员的人格，直接与公众利益有关之故。中国现行《刑法》第三一〇亦仿此意。
(35) 例如法国现行《出版法》，便仅承认警察对于淫猥的图画有没收权；对于其他任何出版物，仍无没收权；至停止封闭等权，则全未畀予警察官署。但意德等国则予警察及行政官署以处分的大权。意1925年12月31日的法律授州长以警告、没收、暂停出版及禁止出版等权。
(36) 例如法国1881年《出版法》即规定凡破坏名誉罪之涉及公务员（国会议员包括在内）者，即由陪审法院受理。
(37) 看Dicey，Introduction to the Study of the Law of the Constitution（1915），ch.vi。
(38) 比宪第十八条第二项云：“著作人已知而且住居比国时，则发行人、印刷人，或发卖人俱不受控告。”比国刑法对于本问题尚有详细规定；看Errera，Traité de droitpublic belge（1918），76-77。
(39) 该《报律》全文见《大清光绪新法令》（商务印书馆，宣统元年）第九册。
(40) “民政部奏请修正报律条文折”，见《大清宣统新法令》第九册。
(41) 以上两种法令全文，见《政府公报》或《法令大全》（商务印书馆，民国四年）。
(42) 法国1881年《出版法》并未特设出版罪，有犯罪行为者，概依普通刑法办理。但嗣后有几个单行法，对于出版品之宣传无政府主义或妨害善良风俗者特别定有罚则。
(43) 重要者如下：（一）中央执行委员会常务会议民国二十二年九月二十一日通过的《修正重要都市新闻检查办法》；（二）同机关民国二十二年十月五日通过的《修正新闻检查标准》；（三）中央政治会议二十三年二月十四日决议：“在检查期间，如新闻纸有不服检查者，军政机关得予以一日至一星期停版之处分及其他必要之处分。”此外，各地党政军机关，亦常有严峻的单行办法。
(44) 民国十一二年各省宪法或宪法草案亦大都依此精神有所规定，例如民国十一年湘宪第十一条云：“人民在不抵触刑事法典之范围内，有用文字、语言、图书印刷及其他方法，自由发表意思之权，不受何种特别法令之限制，或检查机关之侵害。”但关于德宪第一一八条所说的“普通法律”，解释亦并不一致：有谓系指普通刑法而言，故《出版法》等法律，即为违宪；有谓如《出版法》等法律能对于一切人民有束缚力，亦可谓为普通法律。
(45) 奥国：1934年《宪法》第二十六条。法国：依照1864年的命令，戏院可以自由设立，但剧本则须经过检查：在巴黎者归教育美术部负责检查；在外地者，归州长负责检查。自1906年起，教育美术部未派委员，故法定检查已同虚设。但警察干涉之权甚大，实际上仍有检查。英国：在伦敦者向由内务大臣派员检查，在外地者不受检查。中国：剧本经党部核准后始能开演。
(46) 民国十九年十一月三日的法律。
(47) 参看交通部民国二十一年十一月二十四日的《民管广播无线电台暂行取缔规则》。
(48) 关于英国国教与国家的关系，参看Lowell，The Government of England（1912），Ⅱ，chs.ⅱ，ⅲ
(49) Duguit，Traité de droit constitutionnel（1925），V，495及以下。
(50) Paul Errera，Traité de droit public belge（1918），80及以下。
(51) 例如翟富文等所提的修正案，即为“中华民国人民旧有之信仰以孔教为国教；有信仰其他宗教者亦听其自由”。见吴宗慈：《中华民国宪法史》（民国十三年），前编。
(52) 看上书，前编，附编。
(53) 例如民国十八年十二月七日的《监督寺庙条例》中所说的监督。
(54) Dicey，Introduction to the Study of the Law of the Constitution（1915），ch.ⅶ.
(55) 法国1881年《集会法》本取报告制，但1907年的修正法已免去报告。
(56) 《结社集会律》全文见《大清光绪新法令》第九册。
(57) Rousseau，Contrat Social，liv.Ⅱ，ch.ⅲ。
(58) 在1774年时，Turgot曾下令禁止过，但未生大效。
(59) 德国1908年的《结社法》即设有经济动机的社与非经济动机的社的分别。
(60) 意大利1925年11月26日的《结社法》且明禁秘密结社，虽则根据1848年的《根本法》（即宪法），意人仍享有自由结社的权利。上述《结社法》今已成为1931年《刑法》的一部分。
(61) 按1901年《结社法》，报告者称为association déclarée，不报告者称为association nondéclarée。前者有法人地位；为取得法人地位起见，依法无须报告警察的结社，事实上仍大都向警察报告。参看本书下面
(62) 关于劳工结社的自由，国际劳工局尝出有La liberté syndicale（1927-1928）；共五卷：首卷为总论，后四卷则分论各国情况。
(63) 看意大利1925年11月25日的《结社法》，及1926年4月3日的《劳工结社法》。
(64) 宪法明许工人罢工者仅有爱沙尼亚一国。
(65) 至于因罢工而发生的民事责任问题，则各国法律甚为复杂。英国自1906年后，工会对于因罢工而起的损害，并不负责；但经1926年的大罢工，而有1927年的《劳工争执及工会法》后，工会须负责任。法国今仍依1920年的法律，工会仍无责任。
(66) 意国1925年11月26日《结社法》亦禁公务员组织或加入工会。
(67) Duguit，Traité de droit constitutionnel（1925），Ⅴ，621-625.
(68) 《结社集会律》全文见《大清光绪新法令》第九册。
(69) 这《方案》于民国十八年六月十七日首经中央执行委员常务会议通过，后经立法院通过，于同年十二月二日经国民政府公布，但于民国十九年七月十七日又经常务会议修正。
(70) 民国十八年十月二十一日颁布，民国二十年十二月二十日、二十一年九月二十七日及二十二年七月二十日修正。
(71) 参看《工会法》第二十三条及第二十七条。
(72) 即1849年8月9日的《戒严法》。
(73) 法文siège一字作“被包围”解。
(74) 看旧奥宪第十四条。
(75) 参看钱端升：《德国的政府》（民国二十三年）。
(76) 此系美国学者的一种解释，该宪初未明白规定。他国宪法，并有以明文规定议会或其他机关，无论如何，不得停止宪法者。例如比宪第一三七条，便有“本宪法不得为全部或一部分的停止”的规定。
(77) 西耶斯之说，见Esmein，Éléments de droit constitutionnel（1928)，Ⅱ，590-955。
(78) 法兰西大革命时代人士，不认财产自由为人权，而认财产权纯出于法律的创造者诚亦有人；如梅拉波（Mirabeau)、罗伯士比（Roberspierre）等的言论便皆如此；但在法国大革命全期间倡均产说者，则惟麦伯藜（Mably）及巴勃夫（Babeuf）等二三人而已。见Duguit，Traité de droit constitutionnel（1923），Ⅲ，608-617。
(79) 狄骥即为主张社会职务说最力之一人。看Duguit，Traité de droit constitutionnel（1923），Ⅲ，617-627，更参看Laski，A Grammar of Politics，ch.v。关于学者间讨论财产权性质的各种学说，可看Rational Basis of Legal Institutions（Modern Legal Philosophy Series）（1923）论财产权各章——最要者为chs.xv-xviii。
(80) 例如德国1900年《民法》第二二六条“凡权利之行使，仅以损害他人为目的者，为非法”的规定，即系禁止财产所有人为无益于己而有损于旁人的行为。又战后欧洲各国，因都市缺乏住房之故，常以法律禁止房主独用宽大房舍，并强令召租，如德国1922年3月31日之法等等。这亦根据于上述的原则。