在古希腊许多城市国家（city-state）中，公民团体不但享有选举官吏之权，并且享有直接立法之权；而且当时除公民全体大会外，并无所谓议会或代议团体，所以公民团体，不但为最高的立法机关，并且为惟一的立法机关。现代国家所属的地方团体，其立法权亦有完全由公民大会行使，而不另设议会或其他立法机关者，如瑞士各邦中，至今尚有数邦沿袭着中世纪遗传下来的公民大会（Landsgemeinde）制度。但这种纯粹民治制度，究只能行用于区域极小的社会。在地域稍大的社会，这种制度不能行用；大国中即民治极端发达者，亦只能于议会之外，承认公民团体得以参预立法，并不能以立法之事完全付给公民。至于公民团体参预立法的方式，约有两种：一为“复决”（referendum），又一为“创制”（initiative）。本章内容，即讨论这两种制度。
第一节 复决权
一 复决的意义及形式
取议会所通过的法律案或宪法案，付公民投票表决，以决定其应否成为法律或宪法，即是复决。公民的表示，自然只有赞成或反对的投票，而不能于投票之前共同集会讨论；盖公民人数甚众，事实上实不能集合讨论。
复决制的远源，虽不始于近代，但严格的复决制，则初见于18世纪美法革命的时期。当时革命人士，大都服膺卢梭民权主义之说，且认宪法为民约，因有主张一切宪法，须经人民批准者。1792年法兰西革命政府所组织的“国民议会”（Convention Nationale），并曾通过一种决议，宣言凡未经人民批准的宪法，不得目为宪法。该“国民议会”所制定的1793年《宪法》，即经过各地人民投票采纳。19世纪期内，瑞士各邦的陆续采用此制，大半亦受了卢梭学说的影响。但在欧战以前，各国采用此制者，几限于瑞士及美国各邦。欧战告终而后，欧洲新造各国的宪法，始相率采用此制；德奥新宪法，即其最著之例。
各国所采用的复决制有许多的形式，简括言之，可有下列两种分类方法。
其一，就人民所复决的法律的内容，而有制宪的复决（referendum constitutionnel，constitutional referendum）与立法的复决（referendum législatif，legislative referendum）之分。制宪的复决，即对于议会或其他制宪团体所通过的宪法案或宪法修正案的复决。立法的复决，即对于议会所通过的普通法律案所召集的复决。制宪的复决比较立法的复决为盛行。美国各邦几无一不采用制宪的复决，但采用立法的复决者则只有十三邦。但在瑞士，则两种复决俱极盛行。联邦及各邦对于制宪的复决，固已一致采用，即对于立法的复决，亦几已一致采用。现时各邦中，除采用公民大会诸邦已以立法权完全付给公民大会外，其余各邦，除佛拉堡（Freiburg）而外，复决制并皆适用于普通法律案。 (1) 德奥等国的宪法，亦俱承认复决制得适用于宪法案及普通法律案。
其二，因复决的必需与否，而有强制的复决（referendum obligatoire，obligatory referendum）与非强制的复决（referendum facultatif，optional referendum）之分。凡议会所通过的宪法案或法律案，如必须经过复决，始能成立，则该种复决，便是强制的复决。现时瑞士联邦宪法及各邦宪法，对于议会所通过的宪法修正案，俱限定必须经由复决，始能成立；换言之，瑞士的制宪的复决，概为强制的复决。即对于普通法律，瑞士各邦中，亦已有若干邦采用强制的复决。他国之采用强制的复决者，大都限于制宪的复决；但美国各邦，亦有若干邦，对于宪法案及普通法律案，俱采用强制的复决。在非强制的复决制之下，议会所通过的宪法案或法律案，不必一定交付复决，才生效力；如无公民或其他机关的要求，即不交付复决。各国所采立法的复决，大抵为这种复决；即对于制宪事宜，各国亦有仅采非强制的复决者。但非强制的复决，又可因要求复决的团体的不同，而有下列几种的分别：
（甲）由公民要求召集的复决。这种复决，为非强制的复决各种形式中之最普通者。采用这种形式，则议会所通过的议案（法律案或宪法案），于通过议会后一定期限内，倘经公民若干人的联名要求，便须交付公民投票表决。例如瑞士《联邦宪法》第八十九条规定，凡联邦议会所通过的普通法律案，倘经公民三万人的要求，或八邦的政府的要求，便须提交公民表决。至于此项要求提出的期限，则经该宪第九十条声明，须别以法律规定。又德国1919年《宪法》规定，凡公民对于议会所通过的宪法案或法律案要求召集公民复决时，要求的人数，必须满全国公民总额二十分之一。这种自动的复决，在较广大的地域，实际上殆极不易实行。盖法定要求的人数，论理原不能太少，否则便系承认极小部分的公民，亦得与议会相对抗；但法定人数过高，则当事者凑集签名人数时，与政府当局审核签名真伪时，又嫌过于困难。
（乙）由议会主动的复决。美国各邦议会，因欲征取人民公意，或因欲卸责于人民，每每对于自己所通过的法律，宪法上原未规定须提交公民复决者，自愿提付公民投票表决。密歇干（Michigan）邦且仅以要求召集公民复决之权付给议会，而不以付给公民。奥国1920年《宪法》亦有类似的规定。按照该宪第四十三条及第四十四条，国会的多数，对于普通法律，得自愿的提交公民复决；至于宪法修正案，则虽联邦院或国会三分之一的议员，亦得要求召集公民复决。这些规定，其用意俱在给议会的多数或少数以诉诸公民的机会。德国1919年《宪法》第七十二条并承认参议院对于国会通过的宪法修正案，如不能同意时，得要求召集公民复决。这种规定，则欲藉公民复决，以解决参议院与众议院间的冲突。
（丙）由行政机关提付公民的复决。德国《宪法》第七十四条承认总统对于国会所通过的法律案，于一月内，得以提付公民复决。这种规定的目的，在以公民复决为解决行政机关与议会间对于法律案意见的冲突。
（丁）由各邦政府要求召集的复决。瑞士《联邦宪法》第八十九条规定，各邦中八邦联合起来，便可要求将联邦议会所通过的法律案，付公民复决。这种规定的目的，在给各邦以对抗联邦政府之权。
以上所述，为复决制各种形式的大要。以下将略论主张复决制者及反对复决制者的各种理论。
二 复决制的理论
一般主张复决制者所持的理由，不外下列三种：其一，以为复决制最合乎民权主义的理想。这是服膺卢梭学说者所持的见解；因照卢梭的思想，人民主权的表现，殊不能完全凭藉代议制度；如因地域较大，不便完全以立法权付给公民，亦至少当令公民享有批准法律之权。法兰西大革命时代法国之采纳复决制与19世纪瑞士各邦之相率采纳复决制，大半系受卢梭学说的影响。其二，以为复决制，可以防杜议会的专断与失职。议会的立法，平常或不免有蔑视舆论、拂逆民意的地方。倘公民享有复决权，则事前既可使议会议员有所忌惮，而使此类情事不易发生；事后亦可有所救济。近数十年来，美国各邦之采用复决制，大半因为议会议员尝为财阀所贿买、所左右，而有许多专横失职之事。其三，以为复决制富有政治的教育作用。盖复决的举行，可使一般公民，对于邦国大政，不能不予以相当的注意；因凡参加投票之人，除了甘于盲从者外，自不能不对于法律案的内容，预先求得相当的了解。所以，复决权对于公民的政治教育作用，殆远过于选举权；因为公民行使选举权时，一般人所讨论与注意者或不免偏于人选问题，而于重要政策的内容转不深求了解。
一般反对复决制者，却又振振有辞。他们认为一般公民的知识尚不足以判断法律案的良否。盖社会愈进化，则法律的内容亦愈复杂；苟非公民的知识异常发达，断难望其能有充分的了解。即令其知识足以了解，但一般公民亦未必俱有充分的兴味与充分的余暇，不断地去研究议会所通过的法律案件。若然，复决制施行的结果将不外两种：或则大多数公民，对于提交表决的法律案件，为盲目的可决或否决；或则公民的多数或一部分，因无暇过问立法问题，竟至放弃投票的责任。如为前者，则何贵乎公民的复决；如为后者，则复决不复是全体公民意见的表现。就令政府所颁给的说明书，以及报纸关于移付复决案件的讨论，多少可以帮助公民了解该案件的内容，但政府说明书与报纸的意见，或皆不免有所偏袒，所以公民究不能藉此而得到准确的判断。
除以上所述赞成及反对两方的一般理由而外，赞成者与反对者尚有观察相反的数点，亦颇有趣。
赞成复决制者群认此制为消弭革命的良剂。盖法律经议会通过后，少数党常有藉口该项法律违反实在的民意，而大加反对者，今如将该项法律更付公民投票表决，则多数少数两党之争，自亦可以减少。而且，凡经公民否决的法律，议会尚可重行考虑，酌予修改，使与当时人民的意志相合；如是，凡与时代精神不甚融洽的法律俱不至发生；法律的施行，亦遂无反动与抵抗之虞；革命之事，亦遂不致发生。赞成复决制者以为瑞士自1848年以来，绝未发生革命的原因之一，即是复决制的普及。但反对复决制者，则认此制可为革命的导火线。在纯粹代议制度之下，凡法律案，一经通过议会，普通人民便视为法律；至于该项法律的成立，是否经由极大多数的赞成，或仅经由一个小小的多数的赞成，他们并不十分过问。倘以法律付诸公民亲自表决，则曾经投票反对者，于法律施行时，或不免愤懑不释；倘当时反对人数与赞成人数相差无几，则该项法律的施行，更会遇到种种阻碍，甚或酿成政府与人民间的积极冲突。这为赞成与反对两方观察相反的第一点。
赞成复决制者，又谓此制可以增长人民对于法律的责任心。在单纯的代议制之下，法律的成立始终出自议会之手，人民未尝过问，所以人民对于服从法律的观念与兴味，初不必甚浓。如采复决制，使人民直接参预法律的制定，则人民对于法律的成效，不得漫无责任观念；由是法律施行时，亦可得着人民直接或间接的助力。但反对复决制者则以为此制可以减少议会对于法律的责任心。盖法律的最终成立，既系经由公民表决，则对于该项法律将来成效的优劣，议会自可卸责于人民；由是议会于成立法律案时，其起草、审查与讨论诸程序，亦或不免流于草率。这为赞成与反对两方观察相反的又一点。
凡上所述赞成及反对两方的各种意见，俱不容我们加以绝对否认。所以复决制之应否采用，不能纯从制度本身的利弊上去决定，而须看采用的国家，有无特殊的状况——如公民教育程度甚高，政治兴味甚厚，国家版图甚小等等——可以减少施行此制时的流弊与困难。且此制原有种种形式，即予以采用，亦须斟酌国情而考虑适宜的形式。
中国过去的约法及宪法，俱未采用复决制或其他公民直接立法之制。在孙中山先生的《民权主义》及《中国国民党党纲》中，公民固须具有选举权、复决权、创制权与直接罢免权四种政权，但在训政时期尚未真正告终以前，亦当然无从实施。
第二节 创制权
一 创制的意义及形式
创制与复决有别。复决在令公民团体对于议会已经通过的普通法律案或宪法案，为赞成或否决的表示；其目的只在防止议会制定违反民意的法律。创制系承认公民达若干人数，得有权提出关于法律或宪法的建议案；是项建议案或径交公民复决，或先交议会讨论，如议会不予采纳，则再交公民复决；所以创制的目的乃在防止议会拒绝制定民意所要求的法律。
瑞士及美国各邦，于采用复决而外，更有采用创制者；欧战以后的德奥等国亦尝一度采用。但创制的形式，则各国所采用者颇不一律。
就创制适用的范围而言，则有“制宪的创制”与“立法的创制”之别。前者系承认公民若干人，对于宪法修改问题，得以提出建议案而要求公民复决；后者系承认公民若干人，对于普通立法问题，得以提出建议案，而要求公民复决。瑞士各邦，除佛拉堡一邦而外，俱承认创制适用于制宪问题及普通立法问题；但瑞士联邦宪法，则仅采用制宪的创制。美国各邦中，因视制宪问题较普通立法问题为艰巨，转有采用立法的创制，而不采用制宪的创制者。
就创制的各种程序而言，则瑞士与美国各邦间所采用者，亦有种种形式。就大体说，这些形式亦可分为两类：其一，公民的建议只标示几种原则，但不自行制定一种完整的法律草案。按照瑞士联邦宪法的规定，凡公民关于宪法问题的建议，如只标示原则，而联邦议会又赞同这种原则时，则该议会即可据以制定一种法律草案，交付公民复决；如不为联邦议会所赞同，则须先将原则交付公民复决；如为公民所赞同，则联邦议会仍须据以制定法律草案，交付公民复决。上述制度自然可以减少法律案内容的粗疏草率；因法律案的起草，既不属于普通公民，而属于议会，则起草者的法律知识与经验，以及草案在议会讨论时所可得到的评正，俱足增加该草案的精密。但就另一方面观之，议会所制定的法律案，有时或不免与公民原来所建议的原则相出入；如议会对于该项原则，原不赞同，则此层流弊更是难免。其二，公民的建议系采用一种完整的法律草案的方式。这种方法，自然可以免除前述的流弊；但起草法律案时所需要的法律知识、行政经验以及法律文字的技术，往往非普通公民所能胜任愉快；倘容许这种方法，而不附以相当的补救，则法律将不免流于粗疏草率。所以，各国创制制之采用这种方法者，亦往往附有条件。例如瑞士联邦宪法，虽亦承认公民对于宪法问题的建议，得提出完整的草案，但联邦议会，如对于该草案不能赞同，仍可提出一个新的草案，与原草案一并交付公民复决，或径建议人民，将原草案予以否决。 (2) 美国加里福尼亚（California）、梅因（Maine）、马萨诸塞（Massachusetts）及密歇干（Michigan）四邦亦已采用同样的制度。在此制之下，公民自行提出的法律草案，即其内容稍嫌草率粗疏，亦不致发生大害。
二 创制制的理论
主张创制者群认创制为民权主义的条件，为增进公民政治知识的利器，为防止并救济议会失职的良方；他们所持的理由大率与主张复决制的理由相同。但他们以为仅仅采用复决，而不兼采创制，则民权主义仍不能充分实现；议会的失职，亦往往不能有充分的救济。反之，凡反对复决制者，对于创制制，更提出两种特别理由，而认此制的流弊较复决为更大。其一，以为采用创制，则多数的压迫少数，或较在单纯的议会制度之下为更甚；因为议会所成立的法律，大都尚不能丝毫不容纳少数党的意见；而在创制制度之下，则公民所表决的法律，也许竟完全不容纳少数党的意见，因为少数党于法律表决之前，不能有所修正。其二，以为创制足使法律流于草率粗疏，因为起草法律的公民，既不必皆为富有法律知识与经验之人；且此种草案的成立又非如议会所通过的法案，必须经过种种的讨论与修正的程序。此层流弊，虽亦可如上述瑞士及美国各邦的方法，谋为相当的补救；但实际上此种补救，总难完全有效；所以此层理由，我们仍不能不认为重要。 (3)
【注释】
(1) 瑞士复决制适用的范围虽极广大，但有一种法律案——议会所通过的“紧急案”——则联邦宪法及各邦宪法大都认为不能适用复决。
(2) 见瑞士《联邦宪法》第一二一条第六段。
(3) 关于复决及创制两制的参考书籍为数甚多；今举其比较普通者数种如下：Esmein，Éléments de droit constitutionnel（1927），Ⅰ，454-480；Battelli,Les institutions de démocratie en droit suisse et comparé moderne（1932）；Lowell，Public Opinion and Popular Government（1926）；Beard and Schultz，Documents on the Initiative，Referendum and Recall（1912）；Schmitt，Volksentscheid und Volksbegehren（1927）。