依照孙中山先生的《国民政府建国大纲》，中国在实行宪政以前本应由中国国民党训政，国民政府则仅为建设真正民国的一种工具；所以要阐明国民政府的机构及其实际的地位，我们不能不先阐明党治。
第一节 党治
所谓“党治”即由一党统治，由一党独裁之意。党治与普通所谓独裁政治，其惟一的不同，即前者是一党的独裁，而后者则是一人的独裁。党治与民治自然是不同的制度；在民治之下，政治取决于全体公民，在党治之下，则政治取决于一党的全体党员，换言之，党可以独裁，而不问党外人民的意见。党的决议，事实上，甚或形式上就等于法律；而且党更可以用决议的方式随时取销或变更法律。
以上所述，为采用党治国家通用的现象。
中国国民党执政以后，党治制度，不只是一种事实，并已一再著为法律。民国十四年七月一日首次的《中华民国国民政府组织法》本由中国国民党的政治委员会议定；该《组织法》的第一条并规定“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务。”国民政府组织法虽此后常有修正，但此类规定则从未或缺．。到了民国十七年夏，国民革命军北伐，告成全国统一，中国国民党训政开始，于是更有《训政纲领》的制定及颁布（十七年十月三日）。该《纲领》第一条明定：“中华民国于训政期间，由中国国民党全体代表大会代表国民大会，领导国民，行使政权。”到了民国二十年六月初，《训政时期约法》成立后，《训政纲领》又成为《约法》的一部分，于是党治更取得约法上的根据。除了训政纲领以外，《约法》第七十二条（“国民政府设主席一人，委员若干人，由中国国民党中央执行委员会选任……”）及第八十五条（“本约法之解释权，由中国国民党中央执行委员会行使之。”）及现行《国民政府组织法》（二十年十二月三十日）第十条（“国民政府设主席一人，委员二十四人至三十六人。各院设院长、副院长各一人，由中国国民党中央执行委员会选任之。”）及第十五条（“宪法未颁布以前，行政、立法、司法、考试、监察各院各自对中国国民党中央执行委员会负责。”）均为党治的根据所在。
二十六年夏抗战军兴后，中国国民党以外的其他各党派，皆向中国国民党表示相与团结共赴国难之意。 (1) 但所谓“团结”，是接受中国国民党的主义与中国国民党的领导，以参加抗战及建国的工作，并不含有共同执政之意。故中国国民党的党治迄今并未变质。
第一目 中国国民党的组织
中国国民党的组织以《中国国民党总章》为根据。《总章》由十三年一月二十八日第一次全国代表大会通过，曾经十五年一月十六日第二次全国代表大会及十八年三月二十七日第三次全国代表大会修正。二十年第四次全国代表大会及二十四年第五次全国代表大会对于《总章》未加修改。但二十七年四月一日临时全国代表大会则对《总章》颇有变更，并恢复了十三年时代的首领制。
依照《总章》 (2) ，党部共有中央、省、县、区及区分部五级。在中央设有全国代表大会、中央执行委员会及中央常务委员会，并设置总裁。全国代表大会的组织法及代表选举法由中央执行委员会规定。中央执行委员会由代表大会选举，其人数亦由代表大会决定。中央常务委员由中央执行委员会互选，其人数为9至15人。 (3) 总裁由全国代表大会选举。按总章之所定，党的最高权力机关为全国代表大会，在全国代表大会闭会期间，则为中央执行委员会；但中央常务委员会按《总章》既可在中央执行委员会闭会期间执行中央执行委员会的职权， (4) 而在事实上又常能变更中央执行委员会全体会议的决议，我们自可视之为中央执行委员会闭会期间党的最高权力机关。因之，我们可说党的最高权力机关有下列三个：（一）全国代表大会，（二）中央执行委员会，及（三）中央执行委员会常务委员会。在前一个机关不执行职权时，后一个机关便成为最高权力机关。惟理论虽然如此，事实上，下级机关——常务委员会，乃至中央执行委员会全体会议——行使职权时，究不能不受相当的限制：大凡重大问题发生，引起国内或党内剧烈争议时，下级机关依法虽因上级机关在闭会期内，而享有专决之权，实际上则常采保留方式，留待上级机关集会时议决。上级机关——全国代表大会，乃至中央执行委员会全体会议——的议决案，其内容大都富于弹性，所以下级机关，对于一切危难局势的应付，亦尚不至感觉重大的困难或拘束。
总裁 (5) 的地位，总章所及，颇为含混；我们须熟知中国国民党组织的演化，始能明瞭其性质。中国国民党在十三年第一次全国代表大会后，本以创立人孙中山先生为总理；总理为全国代表大会及中央执行委员会的主席，对前者的决议有交复议权，对后者的决议有最后决定权。故《总章》虽同时规定以全国代表大会及中央执行委员会为党的最高权力机关，而任何权力机关实均以总理为领导人。孙先生笃信民主主义，对于代表党员的机关的意见自然常能极力尊重。但总理的产生既不由于党员，则党的机关自亦不能不服从他的指导。孙先生逝世后，《党章》虽常保存总理之名而实际上则已废除领袖之制。但单纯的会议制，究有若干不便，而蒋介石先生于孙先生逝世后，实际上已逐渐取得了领袖地位。故二十四年中央执行委员会第五届第一次全体会议后，中央常务委员会即已有主席、副主席之设。 (6) 由是而明文设置党的首领，本极顺理成章之事。惟因“总理”的称谓欲留为孙先生所独有，遂改称党的领袖为“总裁”，由全国代表大会选举，“代行”总理的职权。因之，总裁对于全国代表大会之议决，虽不能变更或否决，却有交复议之权；总裁对于中央执行委员会之议决，则有最后决定之权（《总章》第四章第二十五条及第二十六条）。中央执行委员会须接受总裁的领导，盖与昔日服从总理者相似。总裁并且为中央执行委员会常务委员会之主席。 (7)
各权力机关之外，按照《总章》，中国国民党更置有中央监察委员会：其组织同于中央执行委员会，而人数较少；其地位相当于中央执行委员会，而以行使党的监察权为其职责。但在实际上，执行委员会与监察委员之权，往往不免混同。中央执行委员会开全体会议时，或中央执行委员会常务委员会举行会议时，执行委员会与监察委员之列席，并得提案与发言，惟不参加表决耳。
中央执行委员会的直辖机关，其名称及组织历年来虽不免时有更易，但除近年创设三民主义青年团外，其结构大体上先后仍极相似。按现行《中央执行委员会组织大纲》 (8) ，委员会之下设党务委员会以规划党务；设训练委员会，以训练党政军干部人员；设组织宣传海外三部 (9) 以办理党务；设政治委员会，以“为政治之最高指导机关”。按诸实际，训练委员会及组织宣传等部，因其所掌者几全为党务，故常受中央常务委员会的严密节制。政治委员会所处理者为政务，故其地位较为独立，其所决定大都径送政府执行，不须中央常务委员会的复核。因此在中国国民党党治制度之下，一切政务通常实以政治委员会（或其代替机关——详后）为最高指导监督机关。
第二目 政治委员会及国防最高委员会
一 政治委员会的沿革
政治委员会成立于民国十三年七月十一日，盖尚在国民政府成立一年以前。最初的委员由孙中山先生以中国国民党总理的资格指派，不尽是中央执监委员。孙先生逝世后，政治委员会且尝自行增推委员，所增推者亦不尽是中央执监委员。所以在第一届中央执行委员会的时期，政治委员会的组织殊不固定，与中央执行委员会的关系亦甚含混。 (10)
在第二届中央委员会时代，政治委员会的组织曾受过剧烈的变化。当时孙中山先生已逝世，党无总理，所以于第二次全国代表大会之后，政治委员会即成为中央执行委员会的一个委员会；委员9人（十五年五月加1人）及候补委员4人，亦均由中央执行委员会或其常务委员会提出通过。但至十五年七月四日，中央执行委员会临时全体会议决议，“政治委员会应于中央与常务委员同开一‘政治会议’，以代政治委员会之会议”后；“政治委员会”的名义暂时废除，而“政治会议”的名称则于以产生；该会议的委员则增至21人。嗣后政治会议本身又陆续增加委员多人，其中有非中央委员者。
国民政府迁武汉后，中央执行委员会第三次全体会议（十六年三月六日）又恢复政治委员会的名义，以常务委员9人及全体会议所推的中央执行委员或候补执行委员6人为委员，指定7人为主席团，并准国民政府各部长列席（但无表决权）。这次的组织与以前的组织有两点不同：第一，以前例由政治委员会自举主席，而今则由中央执行委员会指定主席团；第二，以前只鲍罗廷得以顾问名义列席，而今则国民政府各部长亦得列席，实开出席与列席人员不同的先例。
在十六年四月中，宁汉两党部分立，汉方依照第三次全体会议的决议，设政治委员会，宁方则继续第三次全体会议以前存在的政治会议。但宁方委员不多，故政治会议本身又沿成例，加推多人；四月十七日首次在宁开会时，所加推的13人，其中有7人非中央委员。
第二届中央执行委员会在十六年九月至十二月的期间内，因宁汉合并，有“中央特别委员会”的存立，其职权暂行中止。在此时期内，政治会议或政治委员会亦不存在。
第二届中央执行委员会第四次全体会议又恢复了政治会议。按十七年三月一日中央常务委员会所通过的政治会议暂行条例，政治会议应向中央执行委员会负责，而其委员则由中央执行委员会推定；但事实上则加添的委员辄由政治会议本身先行加推，再由常务委员会追认。十七年八月十四日中央执行委员会第二届第三次全体会议，又议决一个新的政治会议暂行条例，但其内容除加设秘书长并加入“政治会议得设专门委员会以供咨询”一条外，与三月一日的条例并无分别。至于政治会议的主席，则自十八年一月起又由政治会议互推。
十七年九月二十九日中央执行委员会常务会议又议决以全体中央执监委员为政治会议委员，而以全体候补中央执监委员为列席委员。至是政治会议乃成为较中央执行委员会本身更大的会议，而十三年设政治委员会以专理政治的原意尽失。
十七年十月，五院的国民政府成立，胡汉民遂于中央执行委员会常务会议提议修改政治会议的组织；其结果则为十月二十五日的《政治会议暂行条例》。按照该《条例》，中央执监委员及国民政府委员为政治会议当然委员，此外中央执行委员会更得就具有特殊资格的人中提出不超过中央执监委员的半数的人数为委员；关于主席、秘书长及列席人员的规定，新条例仍如八月十四日《条例》，但专门委员会则付缺如。
在第三届中央执行委员会时代，政治会议的组织常起变化。按照十八年四月十五日中央执行委员会常务会议通过的《政治会议条例》（经五月六日常务会议修正），委员名额不得超过中央执监委员总数之半，候补委员名额不得超过委员名额三分之一，非委员的中央执监委员则得列席政治会议，但非中央执监委员则既不得为委员，亦不得列席。又政治会议分组审查案件的习惯，在十八年以前，本已存在，今更明定政治会议之下设政治报告组经济组外交组等等。
十九年秋，因“扩大会议”解散，北方军事平定，遂有中央执行委员会第三届第四次全体会议的召集，及政治上、党务上的一番改革。十一月二十四日中央执行委员会常务会议复修改政治会议条例，准非中央执监委员的特任及选任官为委员，“但其名额不得超过中央委员之政治会议委员名额四分之一”。这个修正在制度上恢复了第三次代表大会以前准许特任官为政治会议委员的办法。 (11)
二十年六月中央执行委员会开第三届第五次全体会议时，以政治会议委员的名额在实际上已超过法定之数，因改为委员名额不得超过中央执监委员总数三分之二（原为半数），候补委员名额不得超过中央执监委员（原为政治会议委员）总数三分之一。
第四次代表大会后，中央执监委员均为政治会议委员，候补中央执监委员，均得列席政治会议。不久，政治会议本身又陆续议决准许若干非中央委员的人员列席。这原是十九年九月二十九日的办法，并非新创，但政治会议的人数却因此而更多，更不固定，常务委员会之权遂不能不有所增加。
二十四年十一月第五次全国代表大会后，政治会议的名称取销，政治委员会的名称恢复。中央执行委员会第五届第一次全体会议于二十四年十二月六日所议决的《中央执行委员会组织大纲》 (12) 规定政治委员会设委员19人至25人、主席副主席各1人，均由中央执行委员会于中央执监委员中推定；又规定“政治委员会开会时，中央常务委员会主席、副主席，国民政府主席，五院正、副院长，军事委员会委员长、副委员长，均应出席，本会所属各专门委员会主任委员，及国民政府各部会长官于必要时得通知列席”。二十五年一月九日中央执行委员会常务会议又议决“中央执监委员会常务委员应一律出席于政治委员会” (13) 。这里所谓出席，自与列席不同，即得参加表决之意。这里所谓必要时得通知列席，则列席不必为经常之事。惟按诸实际的情形，行政院各部部长与专门委员会各主任委员及其他各部会长官间不甚相同，前者每次开会均经通知列席，后者则仅逢议及有关案件时始通知其列席。
政治委员会（或政治会议）的首脑组织，或采主席制，或采主席团制，或采用常务委员制，十余年中，变化频繁，初无定制。简言之，自成立以迄二十年十一月第四次全国代表大会以前，大抵由委员互推主席 (14) 。主席之权，亦不大。第四届中央执行委员会时代采常务委员制，初为3人（蒋中正、汪兆铭及胡汉民）；二十一年十二月第三次全体会议后则为9人，即以中央执行委员会的常务委员9人兼充；会议时的主席则由常务委员轮任。二十四年十一月第五次全国代表大会后又采主席制，但主席、副主席俱由《中央执行委员会直接推定》，与首期之由政治委员会（或政治会议）委员互推者不同。政治会议于二十一年二月二日及六月二十五日两次会议本已授权常务委员，对紧急及军事外交重要事件得先行处理，再行报告大会追认；二十四年十二月六日的《中央执行委员会组织大纲》更明予主席以此项大权。换言之，政治委员会的组织，在十余年中，颇有自合议制变成领袖制的趋势。这与中央常务委员组织的演变可称一致。
政治委员会设审查委员会，司审查之职。此项委员会亦无定制；自十八年八月二十一日起，政治会议始常设有若干“组”，但其数仍增减无定。 (15) 其委员由政治会议委员分任（但特务秘书及其他临时特别指定人员亦常得参加各组审查会议）。二十四年十二月后，“组”改称“专门委员会”。政治委员会其初设有法制、内政、外交、财政、经济、教育、土地及交通等专门委员会，后来则颇有裁并，各专门委员会设主任委员及副主任委员，以较重要的中央执监委员或候补执监委员充任，设委员17人至21人，自中央执监委员候补执监委员及专门人员中选任。
政治委员会向来每周开会一次，但自二十四年十二月以后，或每二周开会一次。会议并无法定人数，一切决议亦不取表决形式。关于议案的提出以及临时提案的付议，政治委员会从未设有严密的规定；即或一时设为限制，亦从未严格遵守。议案于议决前，或先付审查，或不付审查，均临时由会决定，初无一定的程序。决议案在决议的当时，极少宣读，仅于次期会议时列入报告；所以决议案的文字，主席及秘书长实际上尚不无伸缩的余地。从以上情形体察，可知政治委员会的重要决议，实际上必多为主席及少数有特殊权威的委员的主张，与通常议会的决议自不尽同。
二 政治委员会的权力
政治委员会（或政治会议）的权力，十余年中，殊少变更。简言之，政治委员会为最高的政治指导机关；详言之，政治委员会，对于立法原则、行政政策及政务官的任免，皆有决定之权。固然，自孙中山先生逝世后，中央执行委员会（或其常务委员会）及政治委员会本身历年关于政治委员会职权的许多决议或条例，在文字上，前后不无多少差别，但在实际上却很少歧异。 (16)
政治委员会除对于立法原则、行政政策及政务官的任免，行使最高决定权外，是否尚有权直接干涉司法、考试及监察三权的行使？就理论言，司法考试及监察三权，本以独立行使为当；否则，极不易达到公平的结果，因为政治委员会究属政治性质的集团。就实例言，政治委员会诚有直接干预司法及监察案件的事例，然此种干预最后数年颇见减少。政治委员会对于五院政务官的任免虽仍一律保有任免之权，对于具体的司法、考试或监察案件，却绝少干涉。
关于任免权，凡政务官的任免，除国民政府主席与委员及五院正、副院长，系由中央执行委员会（或其常务委员会）选任外， (17) 皆须经过政治委员会通过。但实际上，较重要的政务官，如各部会长官，由主管院院长决定提出后，政治委员会例皆照予通过；惟立法院改组，大批立法委员名单提出时，间有被否决者。至行政院各部政务次长，各省市政府的长官以及各省省政府委员，其任免程序历年颇不一律。最后数年行政院大都先予议决任免，然后送交政治委员会“追认”。
关于行政政策（兼指一般行政与军事行政而言）及立法原则，政治委员会在制度上确为行政院、军事委员会及立法院的共同高级机关。政治委员会对于行政及立法，殆可为任何决议。政治委员会各委员的提案权亦无任何限制；不过提案是否列入议程，则主席有相当裁量之权。政治委员会所通过的“立法原则”，实际上往往不只是原则，而涉及许多细节。有时政治委员会甚且自行决议含有立法性质之条例，径送政府公布，并不经过立法程序。至行政院议决的案件，何者必须提送政治委员会核议，何者可不送核，初无详密的规定。最后数年，一切涉及预算的问题，依例均须经过政治委员会议决，预算制度亦因得逐渐确立。由以上各种情形观察，可知政治委员会的实际权威，确属不小。不过行政院的政策是否常受政治委员会的抨击，行政院提送政治委员会的议案，是否容易通过，则视行政院院长的权威而定；因之政治委员会对于行政院的控制，实际常随行政院院长的人选而有不同。
总之，政治委员会人数既不甚多（二十四年十二月后委员及当然出席委员约共三四十人），其构成分子，又含有五院院长及党中其他领袖，其议事程序既甚简单而不甚确定，其职权既甚广泛（实际上即历来国民政府组织法，与现行《训政时期约法》的条文亦未能拘束或限制其权力）；而其高级机关——中国国民党全国代表大会与中央执行委员会全体会议——集会之时又甚稀少，且集会时又大率只为空泛而有伸缩性的决议案，中央执行委员会常务委员会则依历来惯例，又从未否决政治委员会的决议或以其他方法控制其权力 (18) ：基于以上种种情形，政治委员会当其在执行权力的期间，确是中国国民党及国民政府最有力的政治指导机关。
三 国防最高委员会的产生
二十六年夏抗战军兴，中央常务委员会立即议决设立国防最高会议，代行政治委员会的职权，于是中央最高政治指导机关的演变又入一新阶段。
先是政治会议于二十二年曾议决设立国防委员会，其性质略同于“九一八”事变后所设的外交委员会。国防委员会虽为政治会议的特种委员会，而不受政治会议若何拘束。盖政治会议本身出席列席人员甚众，有关国防的大计，每不便在会中讨论，国防委员会则人数较少，且大都为负有实际军事政治的要员，而又以行政院院长兼委员长，故其职权范围中的所谓军事及外交事件，每作最广义的解释。因之，国防委员会每周所作的决定，每由委员长择要向政治会议为口头的报告，政治会议未尝为任何有效的审核。国防委员会虽于二十四年十一月消灭，但其运用的灵活，则留有深刻的印象。故二十六年二月二十一日第五届中央执行委员会第三次全体会议又有交由政治委员会参考前例重设国防委员会的决议。故国防委员会与今日国防最高委员会的制度不可认为毫无关联。
“七七”事变发生，局面至为危急，而负最高政治指导的政治委员会，人数众多，召集保持机密俱不易，中央党务委员会乃于二十六年八月成立国防最高会议，以代行政治委员会的职权。自此以及二十八年二月中央执行委员会第五届第五次全体会议议决设立国防最高委员会时止，他承袭了政治委员会所享最高政治指导的权力。 (19)
国防最高会议，设有常务委员，其名额甚少（但可被邀列席之委员仍然不少）；该会议职权通常均由常务委员会行使。国防最高会议的主席，由军事委员会委员长担任，但二十六七两年，适为军事紧急时期，主席常不能出席会议，会议事务乃多半由副主席汪兆铭主持。二十七年冬汪兆铭叛党离渝。二十八年一月二十八日中央执行委员会第五届第五次全体会议乃决议改组国防最高会议，并改其名称为“国防最高委员会”。于是，国防最高委员会乃成为代行政治委员会职权的机关。
四 国防最高委员会的组织及权力
按《国防最高委员会组织大纲》 (20) ，国防最高委员会设委员长（但不设副委员长），由中国国民党总裁担任；以中央执监两委员会的常务委员、五院正副院长、军事委员会委员及经委员长提出中央执行委员会常务委员会通过的若干人员为委员。故委员的人数仍然不少。委员长又就委员中指定十一人为常务委员；现有的常务委员均为党政军方面的负责人员。委员会的职权，通常均由常务会议行使。常务会议出席人，除常务委员外，为中央执监两委员会常务委员。常务会议每周或每两周例会一次，全体会议，则由委员长定期召集，极少公开。
国防最高委员会除委员之外，尚有所谓执行委员者，则以中央执行委员会的秘书长、中央党部各部部长、训练委员会主任委员、政治委员会秘书长；国民政府文官长；行政院秘书长及各部会长；军事委员会参谋总长、副参谋总长，及其所属各部部长军事参议院院长等等。执行委员经委员长的指定，得列席常务会议。
国防最高委员会常务会议除该委员会常务委员及中央执监两委员会常务委员得出席。委员长指定的执行委员得列席外，国防最高委员会所属各专门委员会主任委员，亦常被指定列席。故单就常务会议出席列席人员的数额与人选而言，其与历来之政治委员会并无重大的不同。所不同者几乎只是名称。设立国防最高委员会以代替政治委员会的原意，本在求决议之迅速及机密，实际上，此种意旨，似乎并未贯彻。
惟是常务会议的组织分子，虽与政治委员会无大区别，而国防最高委员会委员长地位，则非从前政治委员会的主席或常务委员所可比拟。依《大纲》所定，“委员长对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜的措施。”这便是说，委员长得不经过委员会的决议，而径行颁布效力高于一切的命令。这便是一般所称之“紧急处分权”。在事实上，委员长于行使此权以前，常于常务会议中征询常务委员意见，但在法律上，委员长初无必须征询的义务。此种授权制度之成立，基于战时之迫切需要，事至明显，无待说明。
至于国防最高委员会执行职务的实际情形，则与政治委员会并无多大分别，所不同者，一则前者的事务较繁于后者，二则前者的秘书厅比后者的秘书处更为庞大而有力。国防最高委员会虽有指挥政府各高级机关的权力，通常并不对于各机关颁发命令；其一切决议，均由秘书厅通知各机关执行。因此，秘书厅所须处理的事务颇繁，其组织规模亦颇庞大。秘书厅设有秘书长、副秘书长各一人，秘书长且常由委员兼任。民国三十年，国防最高委员会并且增设了两个机关：一为中央设计局，司各种设计之责；一为党政工作考核委员会，司各机关工作考核之责；均直隶国防最高委员会，与秘书厅相同。
第二节 国民政府
国民政府这个名称，在官文书中其含义颇不一致，而有广狭两用：广义的国民政府包括中央政府的全部；狭义的国民政府则仅指国民政府主席与国民政府委员会而言。本节所述，除狭义的国民政府外，更及其若干直属机关。
第一目 国民政府主席
在前一章中，我们已略述十余年来国民政府组织的变迁，及国民政府主席的地位与权力的变迁。
在现制之下，国民政府主席由中央执行委员会选任，任期两年，可以连任一次。到二十四年十二月，现任主席林森已满两任的任期，依法本不能再行连任，要连任便须修改《国民政府组织法》。但中央执行委员会第五届第一次全体会议，曾特将林主席第二任的任期廷长至宪法颁布的日期为止。这个决议在实质上实等于组织法的修改，不过在形式上未经正常的立法的程序而已。
国民政府主席的权力依《训政时期约法》，本甚强大；但依现行《国民政府组织法》，则主席虽为国家对内对外的代表，却“不负实际政治责任”（第十一条）。盖二十年十二月的改制，其目的本在应付当时的特殊政治情势；所以除在行政组织方面，采行一种类似“责任内阁”制的制度外，并令各院院长直接向中央执行委员会负责（第十五条）。国民政府所有命令、处分，以及关于军事动员的命令，虽由国民政府主席署名行之，但须得关系院院长、部长的副署，始生效力（第十四条）。由于以上所述的条文，主席遂立于超然的地位，至多不过能向行政院及其他各院随时量予忠告，初不能决定，亦不能抵拒各院的政策。实际上自二十一年底以至今日，因充任国民政府主席之人恬静守法，对于各院的决定，亦从未采干涉态度。
第二目 国民政府委员会
国民政府委员会，依其现行制度，为一个自24至36个委员所组成的合议团体，国民政府主席则兼为委员会会议的主席。委员由中央执行委员会选任，无一定的任期；在事实上，自二十年十二月以来，国民政府委员会亦从未经过改组。二十年十二月中央执行委员会第四届第一次全体会议并议定五院院长、副院长，所属各部部长，及委员会委员长，及现役军人不兼任国民政府委员， (21) 且因政治实权分寄于行政院及其他各院之故，国民政府委员一时恒为不负任何重要军政官职之人。委员如改就军政要职时，依例且须解职，但自二十五年起，此种惯例，似未严格遵守。
这样一个委员会，自然不能成为一个政治重心。按照现行《国民政府组织法》之所规定，委员会惟一的职务为解决院与院间不能解决的事项。就事实而言，委员会会议时所讨论的事项，初不限于院与院间不能解决的事项，亦似无绝对确定的范围。如特赦案，如国家总概算，如国民政府直属机关的组织规程与其长官的任免，及其所拟向立法院提出的立法案，均曾列入委员会会议的议程。国民政府直属各机关的组织法规及其主管的长官的任命，在民国二十一年尝为议程中最常见的事项；后此的四五年中则以财政案件为议程中最常见的事项。
但委员会的讨论，除了关于国民政府直属机关的组织规程可以自由发挥意见外，不免是一种形式；因为委员会初不能变更主计处或行政院提送的概算书，亦从未驳复司法院关于特赦的呈请。
除了上述会议事项外，政务官（选任官除外）的惩戒，亦可视为国民政府委员会的职权； (22) 但这种职权非由委员会全体执行，而由委员会所互推的国民政府政务官惩戒委员会执行。 (23)
至于《国民政府委员会会议规程》的条文，则亦至为简略。 (24) 会议由国民政府主席自行召集，或应三分之一以上的委员的请求而召集。法定人数则为在京委员的过半数。因为委员会会议实际上不关重要，所以召集虽极容易，开会次数却极稀少，出席人数则更少。计自二十年十二月起至抗战军兴，五年半中开会共只22次，到会人数最少仅3人，平均不满7人，虽则委员实在名额常在30以上。自抗战军兴以来，则仅于二十八年底尝召开临时会议一次，以讨论国史馆筹备委员会的设立事宜，出席者亦仅8人。按照会议规程，五院院长等固俱得列席，但事实上，则除直属国民政府的文官长、参军长等外，他人很少有列席者。
第三目 国民政府直属机关
国民政府直属机关原甚众多，约可分为七类：即（一）元首文武僚属机关；（二）主计处；（三）五院；（四）军事机关；（五）经济建设机关；（六）国立中央研究院；（七）总理陵园管理委员会等一类机关。经不断地调整，直属机关近年已大有减少。从前，军事委员会、训练总监部、参谋本部、军事参议院等各机关，原均直属国民政府，今则除军事委员会直属于国民政府外，余均改隶军事委员会。从前，建设委员会、全国经济委员会及若干个水利委员会等原亦直属国民政府，但今则或裁或并或改隶，其所掌已均在行政院系统之下。故除五院及地位权力与行政院相埒的军事委员会当分目详述外，本目所指直属机关仅以（一）、（二）、（六）、（七）数类为限。
元首文武僚属机关有二：一为文官处，又一为参军处。文官处掌理文书及印铸等事，参军处掌理典礼及府中杂务，其性质均无详述必要。
主计处系于民国二十年四月设立，分岁计、会计及统计三局 (25) 在地位上，主计处与文官参军两处并行，组织亦颇相似；但其职务，则含有政治性质，显然较为重要。其所司岁计职务，为主办预算的编制；一切机关的预算，在依法成立前，均须经该处审核。其所司会计职务，在统一全国各机关的会计；全国各机关会计人员的进退与其职务，依现行法须受主计处的支配。此即所谓会计独立。至于统计局则自立法院的统计处移划而来，其任务在统一各机关统计方法，并掌理各机关统计人员的进退。预算的编制是否应离行政院财政部而独立，近来颇成问题。当主计处成立时，行政权尚未集中于行政院，所以主计处设于国民政府，尚无重大不便。自国民政府主席不负（实际政治责任）的原则采行以后，则以主计处主持预算的编制，于理自不甚可通。且按战前四五年的习惯，预算编制之时，大体上固仍以财政部部长及行政院院长的主张为最有力。惟主计处成立后，预算编制的精审较前确见进步；主计处对于财政部直辖部分的预算，且能时为种种严正的评核。因之，“超然主计”制，迄今似仍为多数人所拥护。
中央研究院为学术研究机关，为尊重其地位起见，遂划归国民政府直属，使不受行政院任何机关的干涉，或随行政院任何其他机关的变动而变动。但该院预算的编制，实际上隐然以教育部为主管机关。
第三节 五院及五权
第一目 行政院
一 行政院与责任内阁
行政院为国民政府最高行政机关，约略等于一般国家的内阁，行政院院长及行政院会议又类似内阁总理及内阁会议。自民国二十年十二月现行《国民政府组织法》成立以后，行政责任集中于行政院；因之，颇有以行政院与责任内阁相比拟者。就行政院与国民政府主席的关系而言，此种比拟固无不当。不过中国现行整个政制实甚特殊，以之与任何国家政制相比，都不免有重大出入。在典型式的责任内阁制（例如英制）之下，内阁必向议会负责；但中国则至今只有党的中央执行委员会及不具制裁力的国民参政会，而无议会。在典型式的责任内阁制之下，内阁与议会意见不一致时，内阁尚可诉诸选民；但在中国，则行政院依法只能服从中央执行委员会及其政治委员会（今为国防最高委员会）的决定，初不能以任何方式与之抵抗。又在典型式的责任内阁制之下，一切行政大权必寄于内阁，但在中国，则行政院之外，又有权力相垺的军事委员会存在。凡此数端，均使中国现行行政院制度与一般责任内阁制不相一致。
二 行政院院长
行政院院长，在行政院中，显然居于首领的地位。盖组成行政院会议的各部会长官，依法均由院长提请国民政府任命，故其支配各部会长官的实际力量甚大。若干重要事项，依法虽须经行政院会议议决；依照行政院的惯例，则亦往往可由院长单独裁决，于事后报告会议。但在整个政府中，行政院院长的威权，常因院长由何人担任，而有差别。又行政院院长如兼任军事委员会委员长与国防最高委员会委员长，因（一）军委会委员长能直接指挥军事，（二）国防最高委员会委员长有颁布紧急命令之权，其地位自更卓越而重要。
行政院副院长与院长同由中央执行委员会选任。副院长的惟一职务，为遇院长不能执行其职务时，代行其职务。
三 行政院会议
行政院会议为《国民政府组织法》所规定的会议，必须举行，且有法定的职权。依照《国民政府组织法》，行政院的各部会长官为出席行政院会议的人员；又按《行政院组织法》及《行政院会议规则》， (26) 行政院的秘书长及政务处长得列席，部长、委员长因事不能出席时，得派次长、副委员长列席。现在行政院有十部、四委员会、一署。 (27) 其长官均得出席，再加上院长、副院长、秘书长及政务处长，总共出席列席者19人。 (28) 法定人数则为院长、副院长、部长、委员长、署长的过半数。行政院会议在习惯上似无表决的先例，但《行政院会议规则》则明白向设有关于表决方法的专章。
第二目 军事委员会
军权应如何组织，军事行政机关与军力统率机关间应作如何关系，向为中外政治制度上不易解决的问题。 (29) 在国民革命军北伐时期，国民政府的军事行政机关为军事委员会，军力统率机关为国民革命军总司令部，两者各有其最高权，大体上均只受中央执行委员会或政治委员会的指导。但总司令恒兼委员会主席，故两机关间事权上的冲突或不统一，常得因而避免。 (30) 当时，党的监督不甚严密，指导亦不甚灵便，两机关颇享有独主行动之权。这本是军事时期恒有的现象，未足为异。
十七年夏北伐告成，十月间五院制成立，十一月后军事委员会及总司令部相继取销。军事行政机关，当时大有统于行政院的可能。但十七年八月十四日中央执行委员会第二届第五次全体会议所通过的《整理军事案》 (31) 虽规定有军政部的设立，却并未予以统辖军事的全权。军政部之外复有训练总监部、参谋部、军事参议院三个机关；四者均直隶国民政府，不相统属。不久，五院制的国民政府成立，国民政府主席兼为陆海空军总司令，复设（十八年三月）陆海空军总司令部，直辖四个军事机关，但军政部同时又为行政院的一个部。 (32) 在此制之下，军事行政机关与军力统率机关间的冲突，亦因总司令部可指挥一切军事机关而避免，但军事机关对于一般行政仍形成独立的组织。此制之采用，似不免日本制度之影响。数十年来，日本军部与内阁往往形成对峙现象，致宪政不易走上常轨，故近年以来，吾人亦屡闻军事委员会应划入行政院并改军政部为国防部之议。
一 军事委员会的组织
今日的军事委员会成立于民国二十一年。依其现行《组织大纲》 (33) ，委员会设委员长1人、委员7人至9人，参谋总长，副参谋总长，军令、军政、军训、政治四部部长，及军事参议院院长则为当然委员。为应实际的需要，委员会尝设副委员长，有时1人，有时2人；此职今已不复存在。二十七年一月十日以来增设的参谋总长因其为委员长的幕僚长，得襄助委员长处理委员会一切职务，并得指导军委会所属各部会厅，故转为军委会实际上的副长。
军事委员会现时所属机关，颇为繁杂；而以军政部（兼为行政院所辖之一部）、军令部、军训部、政治部、航空委员会、海军司令部、战地党政的委员会、军法执行总监部、运输统制局、军事参议院等机构为主要。 (34)
二 军事委员会委员长
自十四年七月军事委员会初次成立以来，委员会应采合议制抑独任制，久成争议不决的问题，虽在大部分时期，实际上的制度恒为首领制。即自二十一年初，委员长的地位初亦不甚确定。依二十年三月十一日的《暂行组织大纲》，关于军令事项，委员长可独予处理，以收敏捷之效，但委员会职权范围以内的其他事项，则须经常务委员会议或全体委员会议决定，决定后，由主管各部办理。换言之，委员长仅有统率权，至于军事行政则决定之权由委员会以合议的方式决定之，不由委员长单独裁决。
但自二十一年以迄二十六年夏抗战开始，一由于外患的严重；一由于任委员长者威望之增进，委员长的权力地位亦日渐提高。到了二十三四年时，委员会实际上已成为委员长独任制，委员则居于僚属的地位。二十六年对日抗战开始，国防最高会议成立以后，军事委员会委员长兼为军事委员会及国防最高会议（后来改称国防最高委员会）之领袖，于是军事委员会之为独任制，更加确定。
三 军事委员会的职权
现行《军事委员会组织大纲》第一条规定：“国民政府为巩固全国国防，统辖全国军民作战，特设军事委员会，直隶国民政府；授权委员长执行《国民政府组织法》第一条所规定之职权。”根据这个授权，大纲第四条又规定：“委员长统率全国陆海空军，并指挥全国国民负国防之全责。”国防二字之意义，在战时自极广泛。故若干事项，在平时确属于一般行政之范围，在战时势必划归军事委员会主管。军事委员会现时组织之繁复庞大以此。
军事委员会的职权，均可由委员长行使，军事委员会委员，对于委员长只是赞襄人员。现行《组织大纲》第四条规定：“各委员赞襄委员长，筹划国防用兵之大计。”
第三目 立法院
一 立法院的组织
立法院置院长及副院长，俱由中央执行委员会选任。事实上，副院长除于院长因故缺席时代理院长职务外，平时纵可出席立法院会议，亦不具任何权力。
立法委员的名额为49人至99人，由院长提请国民政府主席依法任免，任期二年。但国民大会原定于二十五年十一月召开，故中国国民党第五届第一次全体会议曾将第四届立法委员（二十三年十月任命）的任期延长至宪法颁布时为止。院长提出立法委员的人选时，在法律上，初不受任何原则的拘束；但依实例，则每不能不考虑到地域的分配以及党中各领袖的推荐。而且政治委员会虽不自提立法委员，院长所提的人选却亦间受其挑剔。即撤回改提亦不乏实例。立法院委员如欲保持相当独立精神，在理论上固无不可。不过一切委员既均须由院长提出，委员的任期复甚短促，实际上院长对于全院极大多数的委员，固永保有高度的支配力量。因之，论立法院的制度，首领制的成分实较合议制的成分为多。
立法院共分五个委员会，分司（一）法制，（二）外交，（三）财政，（四）经济，及（五）军事，各种案件的审议。立法委员得表示参加何种委员会的志愿，但仍由院长指定。委员长则由院长指定。除以上五个常设委员会外，立法委员并得特设委员会以审议特别案件。
二 立法院会议
立法院会议平时每周开会一次，以委员人数三分之一为法定人数；事实上，历年来出席于会议的平均人数约当于全体委员三分之二。战起后，立法院曾一度停止工作（二十六年十一月至次年四月）。自二十七年四月起，立法院会议重又举行，但只每二周开会一次，出席者约为实任委员三分之一。 (35) 会议由院长主席；院长因故不能出席时，由副院长代理；副院长亦因故不能出席时，由院长就各委员会委员长中指定一人为主席。院长在会议席上亦有极大之权，与普通会议的主席或议会的议长不同。第一，对于议事日程，院长有最后的决定或变更之权。 (36) 第二，每案讨论的时间由主席配定，并得延长之。 (37) 第三，会议否决或废弃的议案，院长认为有复议的必要时，得具意见提交政治委员会议决，再发院开会复议，立法院不得再予否决。 (38) 即如纪律权及认可权等等，立法院院长所有者亦比一般议会议长所有者为完全。
立法院在举行会议时，向得请各院院长及行政院的各部会长官列席。 (39) 自二十年年底《国民政府组织法》改采行政院负责制度之后，各院长、各长官且均有列席说明之权。 (40) 但立法院各委员会开会时，各院长、各长官仍只有被请出席之权利，而无自行出院的权利。实际上二十年的改制，并未增加各院院长及行政院各部会长官出席立法院会议或其委员会会议的次数；不但没有增加，且有显著的减少。 (41) 除了有几次因外交事件，外交长官尝出席立法院会议说明外，仅于法制委员会讨论各部会官制时，或财政委员会讨论财政法案时，关系的各部会，间有派代表出席委员会会议之事。
三 立法院的职权
按照《国民政府组织法》第二十七条，立法院有议决（一）法律案，（二）预算案，（三）大赦案，（四）宣战案，（五）媾和案，及（六）其他重要国际事项的职权。既云“职权”，则立法院不但有议决上列事件之权，且有议决上列事件之责。 (42) 大赦案、宣战案及媾和案，自立法院成立以来，尚未发生；而且这类案件富有政治性质，即令提付院议，政治委员会（或国防最高委员会）亦必预定原则，立法院的职务殆将仅为形式的通过。法律案及预算案的议决当另段详论。在此地，我们只讨论（一）所谓“其他重要国际事项”的意义，及（二）立法院所议决案件的分类情形。
所谓“其他重要国际事项”乃承“宣战案”与“媾和案”而来，宣战及媾和自是重要国际事项，但其他国际事项究如何才算重要，而必须经过立法院的议决，则至今缺乏一定的界说。就实例而言，条约案大都经立法院通过，因之国际公约如1930年的航海信号协定等，亦尝经由立法院的审议，但极重要的《上海停战协定》（民国二十一年）及《塘沽停战协定》（民国二十二年）均未经立法院审议。此种经审议与不经审议的差别，大率本于政治委员会（或政治会议）的决定。所以我们可凡正式条约，俱构成《国民政府组织法》第二十七条所称的“重要国际事项”；至其他事项应否视为须经立法院审议的“重要国际事项”，则由政治委员会（或国防最高委员会）决定。换言之，立法院外交权的范围是不固定的，是由政治委员会（或国防最高委员会）随时规定的。
至于立法院所议决案件的分类，则以法律案为最多，在立法院开始的五年中，计占总数百分之八十强；预算案次之，计百分之十二强；条约案又次之，计百分之三强；其他事项亦占百分之三强。法律案中又以关于官制官规者为最多，约占法律案全数三分之一。 (43)
除了《国民政府组织法》所给予的职权以外，《立法院组织法》第十四条另给该院以“向各府及行政院各部各委员会提出质询”之权。立法院所可质询之事，虽有以关于议决案的执行者为限，但如认真利用此权，则其所可质询的范围自亦甚广。而且按治权行使之规律案，各机关如有侵占立法权的行为，立法院更有质询的责任。但立法院纵有权质询，却无强被质询者以必答之权；对于不满意的答复，尤无制裁之权。 (44)
第四目 立法程序
自国民政府成立以来，立法的程序亦已数易。最先几年最无规则，大概由国民政府称为法律或条例而公布者，即为法律，这种法律大都俱经过政治委员会（或政治会议）的通过或核准，但亦不无例外。民国十六年四月二十七日，南京政治会议议决设立中央法制委员会后，法律案本俱应经过法制委员会的审议；但事实上，国民政府所公布的法律及条例亦仍有未经此手续者。直到十七年三月一日《立法程序法》公布后，立法程序始较为确定。按照此法，法律由政治会议议决，国民政府公布；在议决前，除政治会议认为有紧急情形者外，须经法制局的审查。条例由国民政府议决公布；在议决前，除政治会议认为有紧急情形者外，亦须经法制局的审查；各部会及各省市政府的条例，须经国民政府核准，在这核准的过程中，依例国民政府亦交法制局审查。同年十二月立法院成立后，法制局取销，立法职权归立法院负担。二十一年六月二十三日中央执行委员会常务会议通过《立法程序纲领》，于是立法程序更有比较细密的规定。 (45) 对日战事起后，国防最高会议及国防最高委员会先后代行政治委员会的职权，但大体上立法程序仍无大变。以下所说明的立法程序即根据于这个纲领，并参以战时若干变通办法。
一 法律与命令的区别
法律本有实质与形式的两种意义，已如上述。 (46) 在一般国家，法律与命令在形式上极易分别；凡经过立法程序而制定者是法律，否则便是命令。但在中国，则这种分别至今不甚显著。按十八年五月十四日《法规制定标准法》，“凡法律案由立法院三读会之程序通过，经国民政府公布者定名为法”，而下列事项则为法律案，应经立法院三读会程序的通过，不得以条例、章程、规则等来规定：（一）关于现行法律的变更或废止者；（二）现行法律有明文规定，应以法律规定者；及（三）其他事项涉及国家各机关的组织或人民的权利义务关系，经立法院认为有以法律规定的必要者。如果这些条文能得到严格的遵守，则我们至少可说，凡经过政治委员会的议决及立法院三读会通过的程序者，皆为法律，其余则是命令，即条例亦只是命令。但事实上，这种条文并未获到严格的遵守。有极重要的法律，而没有经立法院依法通过者，例如二十三年六月十五日的《国民政府组织法》及同年十二月三十日的《国民政府组织法》；有行政机关径自颁布的条例，而其实际则变更法律，且无疑地涉及人民权利义务者，例如二十三年五月七日国民政府军事委员会所颁《严禁烈性毒品暂行条例》；更有性质重要、其成立程序一如上述“法”的成立程序而却以条例称者，例如二十年五月三日《全国经济委员会组织条例》。而且《法规制定标准法》（十八年五月十四日。第五条既云：“应以法律规定之事项，不得以条例、章程、规则等规定之。”）则条例应不是法律而是命令，但治权行使之规律案（十八年六月十日）则又谓法律案包括条例在内。此种矛盾更难使法律与命令间有显明的区别。且在平时，政治委员会即不免常有议决法律案（或称法，或称条例，或称大纲等等）送交国民政府公布之举；自战事起后，国防最高会议及国防最高委员会更明白享有以命令变更法律之权。 (47) 此种经最高政治指导机关议决，而经国民政府公布的文件，无疑地具有法律的效力，却又未经法定的或通常的立法程序。因此之故，法律与命令，自战事起后，愈形混一。
二 法律案的提议
法律案的提议权属于（一）政治委员会，（二）国民政府，（三）立法院以外的四院，及（四）立法委员（须5人以上的连署）。直属国民政府的各机关，隶属四院的各部会及行政院的各省市政府亦得提案，但须得国民政府或四院的核准，且须以核准机关的名义提出。因为政治委员会所交议之案于讨论时有种种的便利，而四院等各机关的负责人又常为政治委员会的委员，所以实际上，国民政府及四院所拟提之案大都先提政治委员会讨论，然后以政治委员会的名义交立法院审议。
三 法律案的议决
议决权分操于政治委员会及立法院。 (48) 依常例，政治委员会决定原则，而立法院议决条文；但政治委员会如对于议案的条文先有所决定，则立法院自无权变更；政治委员会如先令立法院审议原则，立法院亦自可讨论原则问题。
关于原则，政治委员会所提之案，自然由该会自定原则。国民政府及四院所提之案，应先提请政治委员会决定原则，然后移送立法院讨论；但如总理遗教中已有确定的原则，或所提之案纯粹属于技术问题，而无原则可言，则亦可径送立法院讨论。立法委员所提之案，立法院或先定原则，再呈政治委员会讨论，或先请政治委员会决定原则均可。不论何方的提案，政治委员会亦可先交立法院审议原则。立法院对于政治委员会所定的原则不得变更；如有意见，仅得向政治委员会陈述。惟政治委员会所定的原则，其词义有时可作种种解释；因之，立法院所议决的条文，自难免与政治委员会制定原则时的本意有出入；此种情形，在立法院多数委员不同情于该项原则时尤易发生。为防杜此种情形起见，政治委员会往往将原则详予制定；原则一经详定，则立法院的职务几限于作文字上的整理，而不能对于实质稍有出入。有时，政治委员会，因为情形紧急，或为防止立法院变更其意旨起见，竟将一种法律案自行议定，径送政府公布。此虽非立法程序纲领所许，然在平时已多此项事例。自国防最高会议及国防最高委员会先后代行政治委员会职权后，以其更享有便宜措施之权，此项事例自更常见。
立法院讨论各种提案时，以政治委员会所交议者为第一位，国民政府所交议者为第二位，四院所移送者为第三位，立法委员所提出者为第四位。序位的先后，颇似一般内阁制国家所设关于政府提案及议员私人提案的分别。法律案的讨论须经过三读会的程序，但院长得令省略三读之一或二（此为院长的一种重要权力），立法委员全数三分之一亦得要求省略。一读时提案人或读议题，或兼说明旨趣，当视案件的重要与否而分。一读后付委员会审查；如遇紧急情形，则亦可省略审查。委员会报告后，立法院便决定继续二读与否。二读较详尽，有逐条的讨论，且可提修正案。三读时仅能作文字上的修正；但如发现与其他议案或法律有冲突时，则仍可为根本修正。 (49)
立法院所通过之案，政治委员会于国民政府未予公布以前，得以议决案发交立法院据以修正。换句话说，政治委员会可以否决立法院所通过之案。 (50) 立法院所否决或废弃之案，立法院院长亦可请求政治委员会令立法院复议。
由上以观，可知即在平时，政治委员会所享的立法权已远在立法院之上。政治委员会可于立法院讨论之先，以若干决议限制立法院，立法院通过之后，政治委员会仍保有否决及修正之权。至在战时，则除代行政治委员会的职权外，国防最高委员会（由其委员长代表）更享有便宜措施权；因之，享有与法律同等效力之决定，有时并无须经过立法院。
第五目 预算程序
议决预算在各国恒为立法权中重要项目，《训政时期约法》亦如此规定，故于讨论立法程序之后，讨论预算程序。
国民政府在广州的时期，即有预算委员会的设立，定都南京后，先后有财政监理委员会、预算委员会及财政委员会的设立，均为预算的决议机关。预算的编造，在二十年四月主计处成立以前，向由财政部会计司办理。至于预算程序，则自十九年起，即有《试办预算章程》；二十年十一月二日有《预算章程》 (51) 的公布；二十一年九月二十四日更有《预算法》的公布。然因施行细则未能及早成立，故《预算法》亦迟迟未获施行。至二十六年四月二十七日，《预算法》有重大修正，二十七年九月二十三日《预算法施行细则》公布，《预算法》乃获于二十八年一月一日起施行。在此以前，预算的办理，大致均依《预算章程》。 (52)
按《预算法》及《施行细则》之所规定，预算程序颇为繁复。预算每一会计年度（与历年一致） (53) 办理一次。自各机关拟编收支计划，以及国民政府公布预算，其间约有五个阶段：自各级机关拟编岁出概算，由主计处汇编总概算，至送政治委员会止，为第一个阶段；政治委员会的核定为第二个阶段；自政治委员会核定后发交主计处，由主计处发交各级机关，按照核定数目编造预算，再送还主计处汇编总预算，末由主计处送行政院会议决定，为第三阶段；最后，由行政院会议决定复送立法院审议，则为第四个阶段，国民政府公布为最末一个阶段。依预算法所定，预算在第一、第二个阶段时称概算，在第三个阶段时称拟定预算，经第四个阶段后，称法定预算。今依《预算法》及其《施行细则》，将程序中各要点，分别说明如下：
一 概算的编造
在各机关编造岁出入概算之前，主计处审计部及财政部须将财务上增进效能的办法呈报政治委员会，以作决定施政方针的参考；中央政府则须将施政方针令知全国各机关，以作拟定计划并编造概算的准据。负拟编概算之责者为所谓第二级机关单位，即是直隶于国民政府及五院的各机关，及国民政府及五院本机关。这些机关编造其本身及所属机关的概算。当然，一个事业庞大所属机关林立的第二级机关单位，如交通部或经济部，决不能闭门造车，其附属机关的概算，实际上，非由附属机关自行编拟不可。但《预算法》所以明定第二级机关单位为概算的初步编造者，而不课第三级及以下各级机关单位以同样的责任者，其用意乃在集中编造预算的责任，并以增进行政的灵敏。概算经第二级机关单位编成后，则送第一级机关单位，由其汇编该机关单位的全部概算。各第一级机关单位各编概算既毕，则由行政院令财政部拟编岁入总概算。最后则由主计处汇集各第一级机关单位的概算及财政部所编的岁入总概算，而汇编为总概算。于是总概算的编造即算完成。依《预算法施行细则》所规定，第二级机关单位的主管机关应于三月十日以前，第一级机关单位的主管机关应于三月三十一日以前，财政部应于四月十五日以前，主计处应于五月十五日以前完成其各自所负的工作，并将概算送交更上一层的负责机关。在实际上，各阶层所负的工作，每均不能如限完成。
二 概算的核定
概算的编造犹如法律案的起草及提议，概算的核定犹如立法原则的决定。立法原则决定于政治委员会，概算的核定权亦操之于政治委员会。政治委员会向有财政专门委员会或类似的委员会 (54) 之设，国防最高会议代行政治委员会职权后，财政专门委员会依旧存在。依常理言，财政专门委员会应负初步审查之责。更依政治委员会的习惯，其专门委员会的审查报告，政治委员会大都照予通过，少作变更。就历年实例而言，财政专门委员会虽仍具有广大的审查概算之权，但以概算一则关系重大，再则常易引起各机关与财政部间的重大争执，故审核的工作，往往于交财政专门委员会初步审查之后，更由政治委员会特别指定若干重要委员或特别设立预算委员会，作第二步审查。 (55) 概算经此项特别指定的人员或设立的委员会审查后，其审查结果恒为政治委员会所采纳，而不再有重大的变更。
三 预算的拟定
经政治委员会核定的概算数，主计处须于十五日内通知各第二级机关单位的主管机关据以编造拟定预算。于是，各第二及第三级机关单位的主管机关应即分别编造各单位预算，于八月十五日以前（换言之，约在一个半月以内），送达主计处。主计处应于九月二十日以前编成所谓“拟定总预算”以送行政院。行政院应于十月十日以前予以议决；送交立法院审议。但实际上，均不能照此时限完成。
四 预算的审议
概算的核定犹如立法原则的决定，所以其权在政治委员会；预算的审议犹如法律案的议决，所以其权在立法院。但审议预算案的程序与讨论法律案的程序微有不同。立法院接到预算案后，即径付财政委员会审查。财政委员会则每指定若干委员为初步的审查，审查时得请关系各院部会处代表列席说明。立法院会议的讨论，则先岁出案，后岁入案；对于岁出数字不得为增加的提议。依《预算法施行细则》，立法院应于十二月一日以前议决预算，呈请国民政府公布。如预算案的一部分未经通过，致全案不能如限完竣时，则立法院应就无争议的岁入岁出各款，编成假预算，于十二月五日以前，送请国民政府公布。其未通过的部分，则由行政院于假预算公布后的一个月内，另提修正案送立法院审议。总预算案全部通过公布后，假预算即失其效力。
以上所述限于中央的年度预算。追加预算及非常预算成立的程序亦复与年度预算相若，惟追加预算限于法令及事实所不可免的场合；而非常预算且须由行政院提出，且限于国防紧急措施、国家经济上重大变故、重大灾变及紧急重大工程四项。非常预算，其概算经政治委员会核定后，不必待其他程序完成，即得执行。对日战事发生以后，即一般追加预算亦率于国防最高委员会议决后，径付实施，不送立法院审议。
省及直辖市预算成立的程序，按《预算法》之所定，亦与中央预算相若，不同之点有二：第一，中央主计处于审编省市总概算后，须先送行政院审定，然后由行政院送政治委员会核定，不若对于中央的总概算则由主计处径送政治委员会核定；第二，直辖市的拟定预算，其审议机关，在已有市议会的市为市议会，在未有市议会的市，方为立法院。这两点不同，第一点可说明中央监督省市之严，第二点则可说明直辖市的自治权大于省。然此种关于省市预算之规定，自三十年田赋改为中央收入、省市预算改归中央编造后，已不复有效，省市预算与中央预算的编造，就程序而言，已无可分。
综观预算程序，下列两点深值注意：第一，程序太繁复。各项法定程序如一一认真办理，时间势必无及；如一一依限办理，则势必无从步步认真。实际上，政治委员会或国防最高委员会每年每须制定一个编审或办理预算的变通办法 (56) 将程序稍予变通，将限期稍予宽假。但即此变通办法亦往往仍难遵守。由此可见欲求办理预算之必能依法，预算程序诚有大加简单化的必要。第二，权责不显明。依现行制度负责编造预算的总责者为主计处，但主计处直隶于国民政府并非负政治责任之机构，论理不能多所主张。财政部实际上负有平衡收支之责，但对支出概算的核减，初无法定权力。立法院在表面上似为预算最终决定之机关；实则该院的审议，只是一种形式，实际的决定，在政治委员会或代行政治委员会的国防最高委员会。论者以为欲求预算制度的确立及《预算法》之能实行，必须提高行政院（尤其是财政部）控制预算编造之权，初不可因五院独立行使职权之故，而剥夺行政院应有的财权。近年主计处在预算编造的技术方面诚有不少贡献，但主计处直属国民政府，势不能握有实权，令之负编造预算的总责，究非所宜。至政治委员会的权力，固在行政院之上，但行使对于预算的指导权时，宜在行政院核议之后，而不宜在其先。行政院所不能解决的问题，政治委员会应为之解决；行政院所为不妥的决定，政治委员会应予以纠正；但初步的审核不宜由政治委员会或其所设之专门委员会行使。近年财政专门委员会或特别指定人员于审核预算时，事实上固常有财政部部长或其代表参加，但此究不如直接予财政部以较大的控制权之为妥善。
第六目 司法院
司法院现共设有司法行政部、最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会四个机关。但除司法行政部外，其余均系法院，均是独立行使职权的机关，严格地说，不能视为组织司法院的各部分，总之国立大学虽隶属于教育部，而不能视为组织教育部的各机关。因之，司法院与中国旧日的或一般国家的司法部并无重大分别；司法院对于所属法院的行政有管理之权，司法部对于独立法院的行政亦有管理之权；司法院与司法行政部的并存，固免不了若干不需要的重复。
当司法行政部隶属行政院时，《国民政府组织法》规定“司法者 (57) 为国民政府最高审判机关”，自移归司法院后，则规定司法院为“国民政府的最高司法机关”，其用意似以为兼有审判权、行政权者为司法机关，有审判权而不兼有行政权者为审判机关。但是司法院的审判权实在微而又微，或者可说是并不存在。司法院之得称为审判机关，其可能的根据不外下列三种：第一，司法院院长兼任最高法院院长、副院长兼任公务员惩戒委员长；第二，司法院院长对于行政法院及公务员惩戒委员会的审判，认为有必要时，得出庭审理；第三，司法院有统一解释法令及变更判例之权。 (58) 但第一、第二两种的根据甚为牵强，因为司法院院长、副院长纵有审判之权，亦仍为各法院的审判权，而不是司法院本身的审判权；而况关于第一种根据的法律条文今已因《国民政府组织法》的修改而不复存在， (59) 关于第二种根据的法律条文似纵未见诸实施。至于第三种的职权，是否能称为审判权。学者间亦尚多争辩。
因为司法院本身非审判机关，而司法行政事宜又操之于司法行政部，所以司法院本身的事务实极清简；除了拟编机关本身的预算及核准所属机关的概算不计外，司法院仅有（一）向立法院提出关于司法院及所属机关的法律案，（二）向国民政府主席提请关于特赦、减刑及复权事件，及（三）统一法令的解释及判例的变更三种职权。
第七目 考试院
考试院设考选委员会及铨叙部两个机关，行使考试及铨叙两种职权。
考试分高等考试普通考试、公职候选人考试及各种特种考试。 (60) 考选委员会为常设机关，办理关于考试行政事务。每逢考试时则更组织典试委员会及试务处，以分司命题、阅卷、决定取录及布置试场、管理试卷等事。 (61) 自二十年七月考试院成立至三十年末，高等考试计共举行10次，共取1,026名；首都及各省市普通考试计共举行26次，共取1,544名；各省县长考试计共举行6次，共取74名；中央及省市各机关的特种考试计共举行225次，共取14，973名；公职候选人如县参议员及乡镇民代表候选人，于三十年下半年中，经试验或检核及格者亦已有1,195名。
铨叙由铨叙部办理。因考试取录的人员过少，所以公务员的任用，大体上非出于考试；凡具有法定资格（如学校毕业资格、服务资格、革命功勋等等），经铨叙部铨定属实者，亦得任用；无资格者，依法不得任用。公务员在服务期内，则由铨叙部执行考绩。 (62) 事实上，公务员的考核进退之权向操诸各机关主管长官之手，铨叙部的考绩只限于复核。
考铨两项职权既由考选委员会及铨叙部分别办理，考试院本身，除对于该两机关执行监督权外，并不径自执行他种重要职务。
第八目 监察院 (63)
一 监察院的组织
监察院设院长、副院长，其下设有监察委员及审计部。监察院院长的任命及任期一如其他各院院长，副院长则如立法院副院长，例不过问院务。监察委员的名额为29人至49人，由院长提请国民政府主席依法任免。监察委员无任期的限制，且受保障。他们兼有一般议会议员的特权，及一般法院法官的保障。 (64)
为在各地行使巡回监察起见，监察院院长并得提请国民政府特派监察使且得以监察委员兼任。
监察院有监察院会议，讨论（一）向立法院提出的法律案，（二）院长交议事项，及（三）其他事项，但不涉及弹劾权及审计权的行使。依法，监察院会议至少应每月举行一次，但事实上则近年来极少举行。 (65)
二 弹劾权 (66)
监察院有两种职权：一为弹劾，又一为审计。弹劾权由监察委员行使；地方的弹劾权亦可由监察使行使。
弹劾权的行使以公务员的违法及失职行为为对象。 (67) 《弹劾法》中所指的公务员包括国民政府的一切官吏，无阶级大小之分，亦无中央与地方之分。每个监察委员可以单独提出弹劾案，但须以书面为之，并应详叙事实，附列证据。提出后，由提案委员以外的监察委员3人审查；如多数认为应付惩戒，便移付惩戒；如多数认为不应交付惩戒，而提案委员有异议时，则付其他监察委员5人审查，并作最后的决定。《弹劾法》未规定此5人的审查意见是否须全体一致，抑亦取决于多数，但在实施上，则从后者的办法。与弹劾案有关的监察委员不得参加审查，监察院院长亦不得指挥或干涉，审查委员则由监察委员轮流担任。 (68) 此即所谓“弹劾独立”，其意思与审判独立相似。但事实上，监察委员的任命既出自院长的推荐，院长的权威自然甚高，无形中常可影响弹劾案的成立或不成立。
弹劾案的提出，或基于监察委员本人的见闻，或基于人民的举发。监察院设有人民书状核阅室，专接受人民举发公务员违法或失职行为的书状但不得批答。此项书状，自二十年三月迄三十年十二月，监察院共接到22,619件，而经行文各地高级机关或法院查明者，有7,469件，自行派员查明者有811件。
公务员违法或失职的行为，其情节重大，有急速救济的必要者，监察院将弹劾案移付惩戒机关时，得通知主管长官为急速的救济处分。所谓急速救济处分，就是急行纠正被弹劾的行为，甚或暂撤被弹劾者之职，以阻止被弹劾的行为继续进行之意。如主管长官不为此种处分，则于被弹劾人受惩戒时应负责任。
抗战军兴，依据《非常时期监察权暂行办法》 (69) ，监察委员或监察使如发现公务员有违法或失职行为，并认为有急速处分的必要时，得用书面纠举，呈请监察院院长审议。院长认可后，监察院便将纠举案送交被纠举的主管长官，请其为撤职或他项急速处分。然纠举的性质究与弹劾不同；纠举纵可在道义上促使主管长官对于所属严施监督，却无法强之为撤职或他项急速处分。至于依据同办法而行使的所谓建议权及视察权，即监察委员或监察使关于公务执行所为的建议，以及对于各级机关及各公立团体所为的视察，虽其用意均在促进政治效率以利抗战，究对行政权的运用不无干涉之嫌；将来可否垂为常制，不无讨论之余地。
监察院虽可弹劾一切公务人员，而惩戒机关却因被弹劾者地位的不同，而有分别。如被弹劾者为中央执行委员会所选任之官或监察院监察委员，则惩戒机关为中央监察委员会；其他政务官归“国民政府政务官惩戒委员会”惩戒；中央的其他公务员及各地方荐任职以上的公务员，归“中央公务员惩戒委员会”惩戒；各地方其他公务员归各省市公务员惩戒委员会惩戒；少将以上的军官归“军事委员会军事长官惩戒委员会”惩戒；上校以下的军官则归军政部或海军部惩戒。计自二十年监察院正式成立起至三十年底，被弹劾者共有1,937人， (70) 惩戒机关议有结果者则有1,291件，约占弹劾案三分之二，余则尚在积压中。所以积压的缘故，半因惩戒机关的组织并不健全，半因有些案件在政治上碍难进行惩戒。依《弹劾法》，监察院对于延压的案件固有质询之权，但实际上其效力亦甚微小。
从过去的实际情形而言，监察院的弹劾权，似尚未发生广大效力。盖数年以来，政局常呈极端不安的状态，监察人员如遇事直言，其影响往往不只及于一二人的进退，而可牵动整个政局。所以监察院院长常不得不力持镇静态度；惩戒机关对于重大弹劾案，亦因是而常不会成立。而且弹劾权范围的广大，亦实使弹劾权不易为有效的行使。监察委员最多不过49人，全国文武百官则何止十万，以人而言弹劾本不能周。且对于所谓失职行为，各人见解尤难一致。在议会政府制的国家，失职与政策的错误，本不可分，议员对于官吏的失职，只用投不信任票的方式，而不用弹劾的方式，且受不信任投票制度支配者每限于少数阁员，今监察委员的检举，则可以遍及于百官，尽职之难，固意中事。所以我们即撇开一般政治情势不论，欲求弹劾制度的成功，弹劾权的范围，实有重行厘定的必要。
三 审计权
审计权在各国均属独立。中国旧日有审计院之设，今则由审计部独立行使审计权。审计部在各地方得设置审计处（已在十二省中设置），略当于上述的监察使署；在各财务繁重的特种机关则得设审计办事处，藉收就地审计之效。
审计权 (71) 包括（一）监督预算的执行，（二）核定收支命令，（三）审核计算决算 (72) ，及（四）稽察财政上不法或不忠于职务的行为。在行使职权时，审计人员具有充分的调查权力。审计权不只行于事后，并且行于事前。按《审计法》第二章的规定，财政机关所发各项经费的支付书及各机关的收支凭证均须经审计人员根据预算规定加以核签，未经核签者不得支付。此种事前监督，本为英美各国审计制度的精神所在；必严格执行，预算乃能成为有效的文书，财政机关及经理款项的人员乃无从违反预算而动用国币。审计部所享的审计权，虽因事实上的困难，尚未能推及于一切军政机关，更未能及于“建设专款”，但其实施范围似岁有扩张。十余年来各机关财政秩序之渐有进步，审计机关实与有力。
第四节 国民参政会
第一目 训政时期人民代表机关设立问题
依照《国民政府建国大纲》第十四条，训政时期应有国民代表会之设，由已达完全自治之县各举代表一人。《建国大纲》固未明言，此国民代表会究应仅为省的或国的机关，抑国省均有的机关，孙中山先生的“五权宪法”中既应有国民大会及省民大会，则似以国省均有国民代表会为正当的解释。《太原宪法草案》规定在训政时期有全国国民代表会及省国民代表会两种代表机关的设立，当系本此解释。
但《训政时期约法》初无关于人民代表机关的规定，所以主张民治者自始即不满意。“九一八”国难发生后还政于民的要求日趋热烈，中国国民党第四次全国代表大会鉴于上述情势，乃有设立国难会议，以讨论救亡大计的决定。二十年十二月的《国民政府组织法》更规定立法委员及监察委员的半数由人民选举。国难会议于二十一年四月开会于洛阳，会员固均由国民政府聘任，不能代表人民，但国难会议也有请政府设立民意机关，定名为国民代表会，限二十一年十月十日以前成立的决议。 (73) 除此而外，各方面无论党内党外，要求速设人民代表机关的呼声亦复不绝于耳。二十一年十二月十九日中国国民党中央执行委员会第四届第三次全体会议乃议决于民国二十四年三月开国民大会，并先于二十二年内召集国民参政会，以树民治的始基。中央执行委员会常务委员会且于二十二年初先后议决《国民参政会组织法》二十三条及《国民参政会会员选举法》原则九项， (74) 因为有了召集国民参政会的决议，所以二十年十二月《国民政府组织法》关于民选立法及监察委员的条文，全体会议决议删去，并恢复从前的办法，全数由立法及监察两院院长分别提请国民政府主席任命。
但召集国民参政会的决议虽经通过，而召集的筹备则从未开始。二十二年三月三十日，中央执行委员会常务会议以国难严重，地方自治难望于二十四年以前完成，拟索性将国民大会提前召集，以应人民参政的要求；因决议于二十二年七月一日召开中国国民党临时全国代表大会，以议决国民大会应否提前召集，如果提前召集，则国民参政会是否仍须如期召集。惟全国代表大会的召集，因事一再延期，至二十四年十一月始获举行。国民参政会的召集，则因全国代表大会已有于二十五年召集国民大会的决议，遂被搁置。
二十六年夏战事突发，国民大会的召集延期，于是先行成立民意机关问题复活。中央政治委员会旋即决议设立国防参议会，并由国防最高会议制定《组织纲要》八条。 (75) 按该《纲要》，国防最高会议为“集中意见，团结御侮”，设立国防参议会并赋以听取政府关于军事、外交、财政等的报告及制成意见书、建议政府之权。复根据该纲要，国防最高会议先后延聘各在野党派的领袖及若干有独立的政治主张的人物共24人为会员，藉使中国国民党以外的意见有所代表；并以国防最高会议主席、副主席为参议会的主席、副主席， (76) 藉使参议会得与政府的最高指导机关保有密切的联系。该参议会对于党派的团结颇多尽力，对于国是亦多所献替。但从政治制度立场而言，国防参议 (77) 的存在，并未丝毫变更中国国民党党治体制，固甚显然。故党以外主张战时政权公开者及党以内主张训政期间应有民意机关者仍继续为设立国民参政会的要求。 (78) 二十七年三月三十一日中国国民党临时全国代表大会乃决议设立一个国民参政机关，且以之为《抗战建国纲领》的一要项。中央执行委员会第五届第四次全体会议则于四月七日通过《国民参政会组织条例》，并由是而进行参政员的遴选。第一届国民参政会乃于二十七年七月二日在汉口召集开会。
第二目 国民参政会的组织 (79)
国民参政会自二十七年夏开始成立，迄三十一年夏已两度改组。第一次改组为三十年春间，第二次改组为三十一年夏间。 (80) 在此两度改组之时，其组织条例，仅对于参政员名额或参政员产生方法有若干修改；至于参政会职权，在大体上极少变更。就参政员名额言，则由最初之150人增至240人。就参政员产生方法言，初则各参政员均出自推荐与遴选，但自若干省市成立临时参议会后，各该省市应出之参政员遂改由各该参议会选举。此外参政会之议长制至第二届参政会则修改为主席团制；参议会驻会委员会最初仅有听取政府报告之权，第二届参政会成立后，则关于建议调查等事，驻会委员会所享有的职权与大会约略相同。此为参政会成立以来组织上变迁的概要。
一 参政员
按二十七年四月十二日《国民参政会组织条例》，参政员名额原为150人，按现行《组织条例》（三十一年三月十六日公布），则为240人。其中，180人代表地域，60人代表文化界、经济界及从事政治活动者。 (81)
参政员的产生，系依其所代表的地域或职业而分别规定。代表各省市者由各省市临时参议会选举。未成立临时参议会的省市则由省市政府及党部会同提出双倍的候选人，代表蒙、藏及海外华侨者分别由蒙藏委员会及侨务委员会提出双倍的候选人；代表文化界、经济界及政治活动者，则径由国防最高委员会提出候选人（不加倍）；以上三项人员均经由国防最高委员会提请中国国民党中央执行委员会作最后的选定。换言之，除省市临时参议会所选举的参政员外，其余参政员俱由中国国民党选定。 (82)
参政员的任期，《组织条例》规定为1年，但国民政府得加以延长，故实无一定期限。
依《组织条例》，现任官吏不得当选为参政员。此种限制的用意在使此一机关能充分网罗在野人员，并藉以扶植其独立地位。惟中国国民党重要人员，大都在政府中负有重要职务，在法律上，俱为官吏。因此之故，均丧失充任参政员之资格。此一事实，似不免减轻参政会的实际权威。
参政员享有一部分的所谓议员特权。参政员在会场内有言论的自由， (83) 不受普通法律对于诽谤等等所设的限制，但关于身体自由参政员并无若干国家所给予议会议员的特权。
二 主席
国民参政会在第一届时系采用议长制。议长与参政员同由中央执行委员会选定，实际上则尝先后由国防最高会议副主席及国防最高委员会委员长充任，藉使参政会与政府的最高指导机关间维持着密切的联系。议长外，参政会先时并设置副议长1人。第二届时，议长制取销，改用主席团制，设主席5人，均由参政会选举，非参政员亦得当选（依照三十一年三月十六日之修正，主席团为五人至七人）。
三 驻会委员会
国民参政会在休会期内设置驻会委员会。依现行《组织条例》所规定，委员25人，由主席团及参政员互选；主席团主席当然出席驻会委员会会议。驻会委员会为大会休会期间的常设机关，按现行《组织条例》，在不违反大会决议案的范围内，亦得行使建议调查等权，与大会同。
四 委员会
国民参政会的委员会有两种：一为调查委员会；又一为审查委员会。前者调查政府委托考察事项，与一般议会所设得以自动调查行政或立法事项的调查委员会性质似乎有异。后者审查议案，又可分为三种：一为普遍的，二为特种的，三为全体的。普通的每次大会常设五个，以分别审查关于（一）军事及国防，（二）外交及国际事项，（三）内政，（四）财政经济，及（五）教育文化的议案。 (84) 特种的用以“草拟或审查特种事项之议案”。 (85) 全体的则用以审查最关重要的事件。 (86) 每次大会必设普通审查委员会；但特种审查委员会及全体审查委员会则依大会或主席的决定而设立。全体审查委员会，自参政会成立以来，尚只开过一次。
第三目 国民参政会的权力及地位
国民参政会为国民参政机关。依《抗战建国纲领》所言，组织国民参政会的目的，为“团结全国力量，集中全国之思虑及识见，以利国策之决定与实行”。
依现行的《组织条例》，国民参政会之权有四：第一，政府的重要施政方针，于实施前，应提交国民参政会议决；第二，国民参政会得提出建议案于政府；第三，调查权；第四，国民参政会有听取政府施政报告，并向政府提出询问案之权。
以上四项权力之中，依常理言，第一项自最重要。但对于此项职权，《组织条例》设有两大限制：第一，参政会之决议，须经国防最高委员会通过，始能生效。第二，遇有紧急特殊情形，国防最高委员会得依《国防最高会议组织条例》，以命令为便宜之措施，不受参政会此项职权之限制。
且在过去数年中，政府所提交参政会的施政方针，往往为极抽象的政策，不是具体的方案或法案；因之参政会的决议，亦尝是极抽象的决议，纵经国防最高委员会通过，在实际上仍然缺乏真正有效的拘束力。至在抗战时期政府措施在在容易解释为紧急性措施，更不待言。
第二项的建议权为三年余来国民参政会行使最频繁之权。建议的范围，除不得违反《三民主义》外，初无任何其他限制。参政会每次集会，其所通过的建议案往往达百余案。建议案自亦须得着国防最高委员会的同意，始能成立。按之实际，参政会通过的建议案经国防最高委员会完全通过或部分采纳者，占极大多数。此种建议案不尽为抽象性质，往往对于具体事件的措置，发生相当的影响。
依现行《组织条例》，参政会尚享有调查权。但《组织条例》明定参政会的调查权限于“政府委托考察事项”。
第四项听取施政报告权及询问权，在形式上虽似不甚重要，实则大会的舆论，往往可于政府报告后，种种询问中有力地表现出来。此一制度，如能善为运用，造成良好传习，对于吾国未来民意机关（如国民大会之类），或有重大贡献。因国民大会等机关，人数众多，事实上，自不易成为立法性的议会；听取报告与提出询问，势必成为此种民意机关会议时的重要程序。
由上以观，可知参政会的性质，不同于一般国家的议会，亦非行政咨议机关，而实介乎议会与咨议机关之间。《组织条例》的规定，不能使人满意之处固尚不少。但在过去数年中，参政会的产生与其继续存立，已显示吾国政治的动向。此一事实的重要性，不容否认。其次，历届参政员的人选，在大体上可谓符人望。各省市临时参议会执行选举，亦从无一般选举制度下行贿、受贿等事实发生。此种情形，无形中应亦可消除吾国许多人对于民政制度与选举制度的过分疑虑。故无论国民参政会将来是否继续存在，其在抗战时期所留下的经验，于吾国民治制度前途，决不会漫无影响。
【注释】
(1) 参看（一）民国二十六年九月二十二日中国共产党中央执行委员会所发表的宣言；（二）民国二十七年四月十三日中国国家社会党首领张君劢致中国国民党总裁、副总裁书；及（三）民国二十七年四月二十一日中国青年党首领左舜生致中国国民党总裁、副总裁书。各文件均见当时各大日报。
(2) 见《中国国民党法规辑要》（民国三十年九月中央训练团编印）。
(3) 近年并时以五院院长为当然委员。
(4) 《党章》第三十八条仅言“执行职务”，而未明言何种职务，但按通常的解释，自可称为中央执行委员会的职务。
(5) 《党章》将总裁及副总裁并列，但事实上副总裁之设与领袖制不符。
(6) 主席为胡汉民，副主席为蒋中正；但事实上胡汉民未执行职务。及胡汉民于民国二十五年五月逝世后，又适逢两粤之变，为适应时势计，民国二十六年二月二十一日第五届中央执行委员会第三次全体会议议决恢复政治委员会常务委员制（见《中央党务月刊》）。
(7) 民国二十七年四月二十一日《中央执行委员会组织大纲》中（二）规定总裁为中央常务委员会主席。
(8) 民国二十七年四月二十一日《中央执行委员会组织大纲》，见《中国国民党历次会议宣言及重要决议案汇编》，913—《大纲》系由民国二十七年四月八日第五届中央执行委员会第四次全体会议授权常务委员会修正者。
(9) 原设的社会部经第五届中央执行委员会第六次全体会议于民国二十八年十一月四日决议改隶行政院。决议见《中国国民党历次宣言及重要决议案汇编》。
(10) 民国十三年七月十四日中央执行委员会的议决固令政治委员会关于党事对中央执行委员会负责，但关于政治、外交则仍对总理或大元帅负责。
(11) 民国十九年三月四日中央执行委员会第三届第四次全体会议对于政治会议的条例亦曾有修正，但该议决案于《中央党务月刊》中遍觅不得。
(12) 见《中国国民党历次会议宣言及重要决议案汇编》，727—又常务委员会民国二十四年十二月十二日根据此《大纲》而通过的《中央执行委员会政治委员会组织条例》见《中央党务月刊》第八十九期（民国二十四年十二月），民国二十七年五月十二日续有修正。
(13) 见《中央党务月刊》第九十期（民国二十五年一月）。
(14) 但中央执行委员会第二届第三次全体会议（民国十六年三月）尝指定委员7人为政治委员会的主席团；政治会议民国十六年四月十七日在宁赓续后，则尝推胡汉民、蒋中正及谭延闿三人，轮为主席；此均为例外。
(15) 民国十八年八月二十一日政治会议议决：分设政治报告、经济、外交、财政、军事、地方自治、法律及教育八组；后地方自治及法律合并为法制组，共成七组。后因各组召集人及委员常有离京他往者，民国二十二年五月十七日会议乃改设法制及财政两组以审查例案，而以其他案件付临时指定的审查委员审查。此外，政治会议并设有外交委员会，国际问题研究组及国防委员会，以处理外交上及国防上的问题。外交委员会为“九一八”事变后产物，初名“特种外交委员会”，曾为外交政策的指导中心，至民国二十一年一月二日结束；一月二十七日又恢复称“外交委员会”；自民国二十三年起则于无形中完全消灭。国际问题研究组由民国二十二年十一月二十日的会议设立，实际上从未具若何重要性。国防委员会的大多数委员，为负有实际政治及军事责任的要员，自民国二十二年初至二十四年十一月第五次全国代表大会开会时止，为实际上指导外交问题的机关。民国二十四年十一月后，以上各种组织均归消灭。
(16) 按组织条例，政治委员会讨论及议决的事项仍共有六种：即（一）立法原则；（二）施政方针；（三）军政大计；（四）财政计划；（五）特任特派官及政务官的人选；及（六）中央执行委员会交议事项。首四项均可归纳于行政及立法两权之中。
(17) 但有时政治会议，对于选任官亦有先予决定任免，然后函请中央执行委员会准予任免者；例如民国二十一年一月二十八日会议之对于张继辞立法院长及孙科继任之事，又如同年五月九日会议之对于覃振辞立法院副院长及邵元冲继任之事。
(18) 民国二十七年三月临时全国代表大会所通过的《改进党务并调整党政关系案》本决定于中央执行委员会常务委员会之外，又设党务、政治两委员会。四月第五届中央执行委员会第四次全体会议，初则决定于常务委员之外，加设党务计划委员及政治计划委员各若干人，于常务委员会开党务或政治会议时分别列席；旋又经总裁提议改为于常务委员会之下设党务委员会，原有的政治委员会仍旧，惟须以决议案报告于常务委员会。根据这个决议，常务委员会乃于五月十二日将《政治委员会组织条例》加以修正。经此修正，政治委员会似成常务委员会的下属机关。惟政治委员会迄今并未恢复，日后两委员会间将成何种关系，自无从预测。全体会议，处理此案经过，见《中国国民党历次会议宣言及重要决案汇编》。
(19) 《国防最高会议组织条例》，从未正式公布。
(20) 民国二十八年一月二十八日第五届中央执行委员会第四次全体会议议决；见《中国国民党历次会议宣言及重要决议案汇编》，986—该《大纲》亦从未正式公布。该《大纲》施行后，其委员名额之规定，间有修正，但整个制度无重大变更。
(21) 见《中央党务月刊》第四十一期（民国二十年十二月）。
(22) 民国二十年六月八日《公务员惩戒法》，第十条第二款。
(23) 民国二十一年十二月二十六日《国民政府政务官惩戒委员会处务规程》第一条。
(24) 民国二十一年一月二十三日《国民政府委员会议会规程》。
(25) 见民国十九年十一月二十五日《国民政府主计处组织法》。主计处的组织根据法律，而文官、参军两处则根据于组织条例：这也是值得注意之点。
(26) 见民国二十五年五月十二日《修正行政院组织法》，及同年九月十八日《修正行政院会议规则》。
(27) 一、内政部；二、外交部；三、军政部；四、财政部；五、经济部；六、教育部；七、交通部；八、农林部；九、社会部；十、粮食部；十一、蒙藏委员会；十二、侨务委员会；十三、振济委员会；十四、水利委员会；十五、卫生署。贸易部经三十年四月二日中央执行委员会第五届第八次全体会议议决设立，但迄未成立。
(28) 在民国二十一年至二十四年期内，行政院所属部会署以外人员，如南京市市长、全国经济委员会秘书长及军事委员会代表等，亦常被指定列席，但此种指定，似无任何法律根据。
(29) 参看本书。
(30) 关于民国十四年至十七年间军事机关的组织，参看钱端升等：《民国政制史》（商务印书馆，民国二十八年）上册。
(31) 见《中国国民党历次会议宣言及重要决议案汇编》。
(32) 关于民国十七年至二十年间军事机关的组织，参看钱端升等：《民国政制史》上册。
(33) 《军事委员会暂行组织大纲》经国民政府于民国二十一年三月十一日公布。嗣后此《大纲》曾经多次修正，现行者系由国民政府于民国二十九年六月十四日令行。
(34) 在民国二十七年一月十七日《军事委员会组织大纲》修正以前，军事参议院参谋本部（今为军令部）及训练总监部（今为军训部）均直属国民政府。又“七七”事变后，军事委员会尝设七部，分掌军令、工业、宣传、政治工作及后方勤务等等工作。所以有此组织，乃因当时本有改组军事委员会为大本营，以之代替经常政府之议（民国二十七年八月十日中央执行委员会政治委员会本已通过《海陆空军大本营组织条例》，中央执行委员会常务委员会并已推定蒋委员长为海陆空军大元帅，但实际上，蒋委员长迄未接受此名义，故大本营名义亦迄未使用）。惟七部的职掌，与中央执行委员会及行政院所属各部会多所冲突重复，故经民国二十七年一月的大改组后，军事委员会所属各部会仍大体限于军事性质的职务。
(35) 战起后，有一部分委员入于所谓留职停薪的状态中，立法院会员计算法定人数时，亦不将这些委员包括在内。至于委员会会议的法定人数，则按民国十七年十二月二十六日《立法院各委员会组织法》第六条，有“委员会会议须有委员过半数之出席方得开议”的规定；但法定人数虽较高，实际上则各委员会会议的出席人数，历年来平均仅及全体委员的半数。关于立法院会议及会员的出席人数，见《立法院五周年来立法工作统计》（民国二十三年）。
(36) 民国二十四年五月六日《立法院议事规则》，第二十四一二十六条。
(37) 同上，第五十五条。
(38) 同上，第六十六、第六十七条。
(39) 民国十七年十月二十日《立法院组织法》，第十五条。
(40) 民国二十年十二月三十日《国民政府组织法》，第二十九条。
(41) 在第一届立法院时，各院部会派人出席立法院会议的次数共20，第二届时共13，第三届的首年只一次。出席委员会会议的次数在第一届时共45（各委员会共开会223次），第二届时共43（各委员会共开会159次），第三届的首年共15各委员会共开会58次）。见《立法院五周年来立法工作统计》。但该统计仅列“列席陈述意见”一项，而未说明列席者究为院部会长官，或为其他代表；据著者所知，则院部会长官亲自列席的次数甚少。
(42) 民国十八年六月十日中央执行委员会全体会员所通过的治权行使立规律案，更规定“一切法律案（包括条例及组织法案在内）及有关人民负担之财政案，与有关国权之条约案或其他国际协定案等属于立法范围者，非经立法院议决，不得成立；如未经立法院议决而公布施行者，立法院有提出质询之责；公布施行之机关以越权论，立法院不提出质询者以废职论”。
(43) 见《立法院五周年来立法工作统计》。
(44) 民国二十八年一月司法院曾公布《战区巡回审判办法》。立法院以事关变更法律，而未经立法院通过，对此提出质询。
(45) 此项《纲领》曾经过多次的修正，但修正内容俱不甚重要。
(46) 见上。
(47) 《国防最高委员会组织大纲》第八条规定：“委员长对于党政军一切事务得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”
(48) 立法院于民国二十六年十一月至次年四月曾因政府西迁而停止工作。立法院恢复会议后，国防最高会员及国防最高委员会往往以该会议或该会所通过与国民政府所已公布的法律条例交立法院查照，或交其“追认”。此种手续自不甚合理。盖国防最高会议或国防最高委员会如系依法行使紧急处分权，便无须经过通常立法程序，否则，不能仅于事后命立法院“追认”。
(49) 本段见立法院议事规则。
(50) 实际上，政治委员会仅于各关系院院长，对立法院所通过的法律案表示异议时，始复议立法院所议决的法律案；否则，立法院议决的法律案，概由国民政府径行公布，并不经过政治委员会复核。
(51) 民国二十二年四月二日及八月二十日曾有修正。
(52) 《预算章程》的内容，见本书增订本第一版。
(53) 在民国二十八年前，中国会计年度即自每年七月一日起至次年六月三十日止。
(54) 在民国二十四年以前政治会议时代，则称财政组。
(55) 照例五院院长大概均在指定人员之列。
(56) 见历年《主计法令汇编》（国民政府主计处编印）。
(57) 此处“司法者”疑误，当作“司法院”。——编者注
(58) 见民国十八年一月四日司法院统一解释法令及变更判例规则。
(59) 见本书。
(60) 参阅民国二十四年七月三十一日《修正考试法》。
(61) 参阅民国二十四年七月三十一日《典试法》。
(62) 参阅民国二十四年七月十六日《公务员考绩法》，及民国二十八年十二月八日《非常时期公务员考绩暂行条例》。
(63) 参阅监察院监察制度纲篡处编：《监察制度史略》（民国二十五年），第五章。
(64) 参阅民国十八年九月三日《监察委员保障法》。
(65) 详见民国二十一年十二月二十八日监察院修正公布的《监察院会议规则》。
(66) 参看陈之迈：“监察院与监察权”，《清华大学社会科学》第一卷第一期（民国二十四年十月）。
(67) 以下见民国二十一年六月十四日《修正弹劾法》。
(68) 民国十八年五月二十九日的旧《弹劾法》规定审查委员由院长指派。
(69) 国民政府民国二十六年十二月十七日公布；二十七年八月二十七日修正公布。
(70) 县长、财务行政人员及司法人员，在半数以上。
(71) 见民国二十七年五月三日《审计法》。
(72) 见民国二十七年八月九日《决算法》。
(73) 参看《国难会议纪录》（行政院印行，民国二十一年）。
(74) 分见《中央党务月刊》第五十五期、第五十六期。《组织法》及《选举法》原则俱曾由政治会议送立法院议决，前者已完成立法手续，后者立法院亦已制成草案。两者与民国二十七年四月十二日的《国民参政会组织条例》在大体上颇多相同之点。
(75) 民国二十六年八月十日国防参政会组织纲要，此项文件并未经过公布，亦不见于任何已经印行的官文书。
(76) 国防最高会议并制定有国防参议会会议规程。
(77) 此处漏排“会”字，应作“国防参议会”。——编者注
(78) 民国二十六年十二月三十一日国防最高会议第三十九次常务会议曾决议扩大国防参议会的组织，增会员名额至75人，以原有的会员，各省市政府及党部合推的代表32人，蒙、藏、华侨代表6人，五院秘书长5人，及另行指定者8人合组之。根据这个决议大多数省市已推出候选人，候国防最高会议圈定，五院秘书长亦已报到。但成立国民参政会之议继起在即，故扩大的计划未获实现。
(79) 参看（甲）民国二十七年四月十二日《国民参政会组织条例》，民国二十七年六月二十一日、二十八年四月二十八日及二十九年四月十六日各一次修正；（乙）民国二十九年九月二十六日《修正国民参政会组织条例》，及同年十二月二十三日的修正。（丙）民国三十一年三月十六日《修正国民参政会组织条例》，按《条例》第一条“国民政府在抗战期间为集思广益、团结全国力量起见，特设国民参政会”的规定，国民参政会本为一暂设机关。将来实际演变如何，殊难预计。现在本节中我们将国民参政会与其他国民政府机关作同样郑重的讨论。
(80) 在本书本版付印时，第三次改组尚未完成。
(81) 《组织条例》中所称“努力国事久著信望之人员”实即包含各党各派缺乏文化或经济团体服务经验的活动分子。
(82) 第一届参政员的选定与现制略有不同：一、当时各省市均尚无临时参议会之设；代表各省市之参政员其选定程序系由省市政府及党部会同提出双倍候选人，此外国防最高会议亦加提双倍候选人。二、当时代表文化界、经济界及政治活动者亦由国防最高会议提出双倍候选人。
(83) 民国二十七年七月一日《国民参政会议事规则》，第八条。
(84) 见民国二十九年十二月二十四日《国民参政会议事规则》第十一条。
(85) 见同上，第十二条。特种委员会时有于大会闭会后仍进行工作者；民国二十八年九月第四次大会所产生的宪政期成会为最著的一例。有时一个委员会虽号称特种委员会，却无审查议案的任务。民国二十九年四月第四次大会所设立以调处中国共产党与政府间争执的那个特种委员会即为一例。
(86) 民国二十七年十月三十日国民参政会大会所通过的《国民参政会全体审查委员会规则》，见《国民参政会第二次大会纪录》。