序言
这篇政论文是对1917年夏季发表于《法兰克福报》上的若干文章的修订与扩充。[1]在宪法专家看来，本文并没有提供任何新鲜信息，而且也不会托庇于任何科学的权威。在终极承诺之间进行的选择不可能利用科学的工具做出。本文提出的论点不可能影响到认为德意志民族的历史任务莫过于宪政形式问题的那些人，也不可能影响到以完全不同的方式看待这些任务的人。我们的论点包含了某些预测，其矛头所向是这样一些人：他们认为，即使在现时代，不相信议会而支持其他政治力量也是合乎时宜的。不幸的是，这种论调在大学内外相当广泛的文人圈子里已经流行了将近40年，到这次世界大战期间依然如故。它的表现形式常常显得极为自大、放肆且透着据傲的怨恨，根本不愿去理解有效议会的前提。确实，德国议会的政治成就并非无可指摘。但是，如果德国国会（Reichstag）确实应当予以抨击，那么其他一些政治制度也同样如此，而文人们对于这些制度却始终是非常尊重且常常奉承有加的。如果说这些半吊子们抨击议会制度是开了一个平庸的玩笑，那么看来就确实需要审视一下他们的政治聪敏度了，因为以往没有太多考虑到他们的感受。与不抱偏见的对手——无疑也确实有些这样的对手——进行诚挚的交锋也许是令人愉快的，但是，对于一再给笔者以及其他人贴上“煽动家”、“非德国人”或者“外国代理人”标签的那些圈子表示尊重，则有违德国人的正直感。毫无疑问，这些文人的绝大多数都很容易上当受骗，但也许这恰恰就是此类过分行径最可耻的一面。
据说，现在并不是处理国内问题的时候，因为我们正在忙于更重要的事情。“我们”？谁呢？肯定是指待在国内的那些人。是什么事情让他们如此忙碌？咒骂敌人？战争不是用那种方式打赢的。前线的士兵不是靠发表演说对付敌人，这种离战壕越远就越增多的叫骂声配不上一个骄傲的民族。或者，我们应该在“我们”能够缔结和约之前就“我们”必须兼并的东西发表演说并通过决议？应该说，在这个特殊问题上要遵循的原则是：如果为德国的胜利而战的军队采取的立场是“我们用鲜血赢来的一切必须置于德国控制之下”，那么待在国内的我们就有权利说：“从政治上考虑这可能并不慎重”，然而，如果军队坚持那种立场，我们就只好保持沉默。但是，如果“我们”像一再发生的那样无所顾忌地对士兵们喊叫说，“要是我们设想的这样那样的战争目标没有实现，你们的血就白流了”，以此败坏他们对自己成就的自豪感，那么依我之见，这从纯粹人性的角度来说就是完全不可容忍的，而且只会有害于抵抗的意志。相反，仅仅重复这样一个问题也许更好：德国正在为自己的生存而战，她在对付一支大军，那里面的非洲人、廓尔喀人以及所有来自世界各个最荒僻角落的野蛮人已经站在了边境上准备蹂躏我们的国家。这恰恰就是事实，是人人都明白的事实，而且是能够保持住团结的事实。但是，文人墨客们却在忙于制造各种“观念”，据认为，士兵们流血牺牲就是为了这些观念。我不相信这些徒劳的勾当能够让我们的士兵更轻松地履行他们艰难的职责，而且肯定极大地损害了进行严肃的政治讨论的可能性。
在我看来，我们在国内的主要任务就是，让回来的士兵用他们手中的选票并通过他们的当选代表使重建他们所拯救的德国成为可能。因此，我们必须排除现状造成的那些障碍，以使士兵们能够在战后立即开始重建，而不是接着卷入无聊的争论。任何诡辩都不可能魔法般驱走这一事实：［平等］普选和议会政体是达到这个目的的惟一手段。当事实上只有改革才能给予士兵们对政治事务的决定性参与机会时、却抱怨说对改革的考虑“没有征求士兵的意见”，这是虚伪加无耻。
还有，据说对我们政体形式的任何批评都有可能给敌人提供进攻的炮弹。这个论点被用来让我们闭嘴已经有20年了，直到最近仍是如此。这种批评现在能让我们在国外失去什么呢？如果我们的沉疴依旧，敌人自有理由额手称庆。尤其是现在，世界大战到了再次开始外交运作的阶段，正是尽一切努力防止重蹈覆辙的好时机。不幸的是，眼下看来这个前景非常有限。但是敌人知道，或者最终将会知道，德国的民主制如果还有未来的话，它就不可能缔结一个糟糕的和约。
抱有把任何威权主义统治形式置于民族的全部政治利益之上这种终极信念的人，就让他公开地行其所信吧。他不可能被说服。然而，我们不想听到愚蠢地谈论“西欧”国家观和“德国”国家观之间的比较。我们这里讨论的是就制定国家政策而言的单纯的［宪政］技术问题。这对于一个大规模国家来说，只有有限的取舍余地。对于一个理性的政治家来说，适合于既定时代的政体形式问题是一个技术问题，这要决定于国家的政治任务。有人断言，如果我们和其他民族一样也采用那些有效的施政技术和制度，日耳曼精神就会遭到戕害。这是对德国人的潜力丧失了信心，实在可悲可叹。此外，日耳曼历史对于议会制并不陌生，而且没有什么与它截然不同的制度仅为德国人所特有。引人注目的环境因素将会证明，采用议会政体的日耳曼国家将不同于任何其他国家。如果这个问题变成了民族虚荣心的目标，那就不可能是严肃的政治学，而是文人墨客式的政治学。我们并不知道今天是否能在德国出现有效的议会制重建过程。它可以因右派而受阻，也可以因左派而丧失。后一种情况是极有可能的。当然，生死攸关的民族利益高于民主制和议会制。但是，如果议会制失败、旧制度复辟，也的确会产生影响深远的后果。尽管到了那一步仍然可以因为生为一个德国人而对命运心存感激，但是人们将不得不永远放弃对于德国未来的任何重大希望，不论我们可能得到什么样的和平。
笔者在差不多30年前曾投票支持保守派，后来又投票支持民主派，彼时曾给［极端保守的］《十字架日报》撰稿，现在则为自由派报纸写作，一直不是个积极的党派人物，将来也不可能是。为了慎重起见还应该补充说，笔者与德国的政治家没有任何瓜葛，而且有充分的理由相信，任何党派都不会认同笔者不得不说的一切，甚至左派也不会，这一点尤其适用于对笔者个人来说最为重要的那些内容（见下文第四节），而且碰巧这是一个各党派不会产生歧见的问题。笔者坚持自己的政治观点，因为最近几十年的各种事件很早以前就使笔者确信，德国的任何政策，不论其目标何在，只要宣告失败，都是由于既定的宪政结构以及我们政治机器的性质所致，而且只要环境不变，情况将会依然如故。此外，笔者认为，由军事领袖通过军事业绩、以巨大的流血牺牲为代价使这个民族摆脱政治灾变，始终就是最不可能的事情。
政体形式的技术变革本身并不能使一个民族变得生气勃勃、幸福欢乐或受人敬重，它们只能消除一些技术障碍，因而不过是达到既定目标的一些手段。也许令人遗憾的是，我们以审慎的自我限制，撇开我们面临的所有重大实质性文化问题就要在这里讨论的这些资产阶级平凡事务，居然能变得如此重要。近几十年的政治发展，但也包括最近那位不同凡响的正派官僚［格奥尔格•米夏埃利斯(1)］政治领导的彻底失败，事无巨细都已证明了这一点。这对于此处发表的文章中所述种种事件发生之前不久提出的分析是一种考验。[2]凡是没有被这些事件说服的人，也就没有任何证据能让他满意了。如果一个政治家变革政体形式，他要考虑的是未来几代人。不过，这个偶然写就的小篇什仅仅打算涉及对当代问题的争论。
以这种形式发表是由于接受了一些志趣相投的朋友的建议，耽搁已久则是因为还有其他一些需要专注的事务，以及11月以来那些常见的技术性印刷难题。
一、俾斯麦的遗产
我们议会制生活的现状乃是俾斯麦亲王的长期支配留下的一笔遗产，也是他担任首相的后10年间这个民族对他所抱的态度留下的一笔遗产。任何其他伟大民族对于这种境界的政治家都没有表现出类似的态度。对一个政治家最无拘无束的谄媚使得一个骄傲的民族彻底牺牲了自己的本质信念，这在世界上的任何其他地方都是闻所未闻的。另一方面，与这种分量的政治家产生的政策分歧也极少触发那么汹涌的仇恨，比如当时极左派和［天主教］中央党那样的情况。原因何在呢？
像1866年和1870年发生的那种划时代事件，往往在它们发生之前就已经对一代人造成了极大影响，获胜的战争是那一代人年轻时候不可磨灭的经历，但他们对于相伴而来的严重的国内紧张局势并无清晰的了解。等到这一代人成长起来时，俾斯麦就变成了一个传奇。大约从1878年开始进入公共生活的这一代政治文人则分化为两个不同的群体。较大的那个群体并不欣赏俾斯麦非同寻常的老谋深算和统率之才，只是钦佩他的暴力加狡诈，以及他的政治手腕在表面上或实际上的残酷无情。另一个群体的反应则是有气无力的怨恨。后者在他死后很快就烟消云散了，而前者却更加有增无已。长期以来，这种支配性的态度不仅塑造出了保守派政治家的历史神话，而且塑造出了真正满腔热情的文人墨客的历史神话，当然，还有那些知识分子平民的历史神话——他们模仿的是俾斯麦的仪态，以求表明他们正当地分享了俾斯麦的精神。我们知道，俾斯麦极为蔑视这个很有影响力的群体，尽管他并不反感利用这些谄媚者，例如布施（Busch）先生及其同类。[3]俾斯麦曾在一份我们今天可以叫做泛日耳曼主义（Alldeutsch）的备忘录页边写道：“内容浮夸、形式愚蠢。”这指的是他曾要求作为样本的一份手稿，其作者不同于今天这种类型的代表——后者是在勇敢地服务于这个民族而不光是夸夸其谈。俾斯麦在回忆录中记录了他对保守派同类的看法。
俾斯麦有充分的理由轻视他的同类。1890年他被迫辞职时发生了什么？平心而论，他不可能指望得到中央党的同情，因为他曾试图把中央党与刺客库尔曼牵扯到一起；[4]他不可能得到社会民主党的同情，因为他曾借助［地方］反社会党人立法的放逐条款对他们进行迫害；他也不可能得到进步党人（自由思想党）的同情，因为他曾把他们斥为“帝国大敌”。但是，为他的这些行动高声喝彩的其他人又做了什么？保守派谄媚者们占据了普鲁士各部部长的交椅并担任了联邦官职，他们做了什么？他们袖手旁观。“且等着来个新上司”——这就是事情的结局。保守派政治家坐上了帝国及普鲁士议会的头把交椅。对于这位失势的帝国缔造者他们有没有说句安慰话？他们未置一词。构成了他的追随者的各大政党，有哪个曾要求对他遭到罢免的理由做出说明？它们无所事事，它们只是转向了新的太阳。这个事件是在任何一个高傲民族的编年史上都看不到类似现象的事件。同样是这些政党，后来又相继表现得像是始终不渝地保持了对俾斯麦的热情，这使它们遭到的蔑视更加显得理所当然。普鲁士的保守派半个世纪以来从未在他们实现伟大政治目标或任何其他理想方面表现出任何“特性”，比如施塔尔（Stahl）、格拉赫（Gerlach）之类人物、还有老牌基督教社会党运动的成员以各自方式拥有的那些目标和理想。[5]只有在他们的财政利益、他们对官职俸饷的垄断、他们的官职庇护权或者——这是同一回事——他们的选举特权受到威胁时，他们的政治表决机器才会无情地转动起来，甚至会把矛头对准国王，这时，整个令人悲哀的“基督教的”、“君主制的”、“民族的”空谈机器也会跟着开动起来，而同样是这些夸夸其谈，如今却被那些先生们谴责为盎格鲁撒克逊人的“套话”。俾斯麦去职多年之后，他们的物质利益——尤其是——受到了关税问题的困扰，这时，也仅仅是这时，他们才想起来俾斯麦是他们的人，也仅仅是从那以后，他们才非常严肃地自称是俾斯麦之道的捍卫者。人们有充分的理由认为，对于这些把戏，俾斯麦惟有嗤之以鼻，这有他的私下言论为证。谁能为此而责怪他？不过，对1890年这个民族给出的那幅政治成熟的漫画感到羞愧难当，不应模糊我们对这一事实的认识：他的党徒这种有辱尊严的表现，可叹正是俾斯麦种瓜得瓜、种豆得豆——因为他企望并且深思熟虑地要达到的目的，就是让议会和政党领袖在政治上无能为力。
没有任何掌握了权力而又无需对议会负责的政治家曾经有过俾斯麦在1867—1878年间拥有的那么富于政治禀赋并乐于合作的议会盟友［民族自由党］。人们完全可以对那时民族自由党领袖们的政治观点提出异议。当然，在外交手腕和思想活力方面不可能把他们与俾斯麦相提并论；和他相比，他们看上去最多也就是中等水平，但所有其他的德国政治家和绝大多数外国政治家同样如此。往最乐观处说，也要几百年才能出现一个天才。不过，假如我们的政府现在和未来都能掌握在民族自由党领袖们那样水准的政治家手中，我们也可以感谢命运了。如果政治文人们非要让这个民族相信，直到现在为止德国议会仍然毫无办法产生出伟大的政治禀赋，则无疑是对事实最厚颜无耻的歪曲之一。用现在这种俯首贴耳的作派去贬斥本尼希森（Bennigsen）、施陶芬贝格（Stauffenberg）与弗尔克（Völk）这样的议会领袖或者普鲁士爱国者瓦尔德克（Waldeck）这样的民主派[6]不配“日耳曼精神”的代表地位，这是令人无法容忍的，毕竟，“日耳曼精神”在［1848年法兰克福的］圣保罗教堂(2)中至少也像在官僚当中一样强烈，而且肯定比这些先生们的墨水瓶里的更多。德国国会全盛时期的这些人物有一个很大的长处：他们知道自身的局限性，并且认识到了他们过去的错误和俾斯麦非凡的思想优势。他在任何其他地方——即使在后来的［左翼自由主义］脱离派当中——都不曾有过像这个圈子那么热情洋溢的个人仰慕者。有一个事实尤其能够说明他们的人格境界：他们彻底摆脱了对俾斯麦的优势产生的怨恨。了解他们的人肯定完全不相信他们当中的所有主要人物会与这种指控沾边。对于所有熟悉事件进程的人来说，俾斯麦猜疑这些人曾想颠覆他，肯定显得像是妄想狂。我从他们的领袖那里一再听到，[7]他们认为，如果总是能够再现一个新的俾斯麦，那么君主专制——即由一位天才进行统治——对于德国来说就是最好的政治组织。这是他们的真诚信念。当然，他们过去曾与俾斯麦进行了有力的斗争。正是出于这个原因，他们也了解他的局限性，而且并不准备做出任何卑怯的思想献祭。诚然，他们愿意自我克制和他达成妥协以免决裂；针对那些威胁要放弃对他们的支持的选民，他们做出了一些策略性的考虑，但实际上他们比选民可能容许的程度走得更远。民族自由党领袖们不想争取更大的议会权利，并不仅仅是因为他们预料到其中的受益者将是中央党，还因为他们认识到，和俾斯麦的冲突既可能导致议会的作用长期失效、也可能导致俾斯麦的政策长期失效。“那将再也一事无成”——这是19世纪80年代众所周知的牢骚话。这些领袖们经常在内部人圈子中表达的最终意图，就是要挽救这位大人物统治期间的那些制度，而帝国领导权在适应了资质比较寻常的政治家之后就要依靠那些制度保持连续性。他们所看重的这些制度就包括了议会，一个有能力积极参政、有能力吸引不同凡响的政治干才和强有力政党的议会。
这些民族自由党的领袖们知道，实现这个目标不能单靠他们自身。1878年俾斯麦大变卦时，我曾多次听到他们当中有人说过，“无需什么了不起的政治手腕就可以摧毁或者重创一个处在我们这种脆弱地位上的党。但如果发生了这种事情，却不可能接着产生出另一个愿意进行理性合作的大党。诉诸利益集团并借助于零星政治庇护的制度进行统治也许是必要的，尽管可能会由此出现最严重的政治动荡。”正如我们前面所说，人们可以对这个党的某些政策持有异议，但正是由于它的首倡，宪法中才设立了首相职位（本尼希森的动议），民法典才获得了全国性的统一（拉斯克的动议），德意志国家银行才得以建立（班贝格的动议），实际上，我们应该把帝国的多数伟大制度归功于这个党，它们至今仍在证明着自己的价值。在事后批评该党的策略很容易，但必须始终考虑到它在面对俾斯麦时的困难处境。可以用来说明它的衰落的一个因素，就是这种纯粹政治取向的政党的天然困境，但它也因在当时的经济与福利问题上固守过时的经济信条而受到困扰——不过在所有这些方面各个保守派政党并没有干得更好。1866年之后民族自由党的宪政改革观念与俾斯麦的目标发生冲突，并不是因为常被人指摘的什么目光短浅，而是因为一些实际上是特赖奇克（Treitschke）所指意义上的“统一的”理想，这是一些当时出于非政治原因已被我们抛弃的理想。[8]总之，后来的发展已经完全验证了民族自由党人的基本政治假设。
民族自由党人未能完成他们所选择的政治任务并四分五裂，归根结蒂并不是因为有什么本质原因，而是因为俾斯麦无法容忍任何自治性权力——不管是在内阁中还是在议会中。确实，他向各个议会领袖提供了内阁职位，但他们发现，他从一开始就做出的精心准备使他能够根据纯粹个人的理由随时掀翻他所怀疑的任何一个新同事。总之，这是本尼希森［在1877年］拒绝接受这种任命的惟一动机。俾斯麦的内政唯有一个目标，就是要阻止任何强大而独立的政党的巩固。他的主要手段是［1878—1890年的］军事预算和反社会党人立法。此外，他还极为审慎而老练地操纵了经济利益集团在关税政策问题上的冲突。
据我所知，在军事问题上，民族自由党政治家的基本立场是这样的：他们愿意保持似乎是必需那么大的额定军队规模，而且正是出于这个原因，他们认为这是一个单纯的技术问题。由此，［1862—1866年间］普鲁士宪法冲突的旧争端即可被置诸脑后，至少可以为了帝国的利益而消除这个煽惑骚动的根源。[9]惟一需要做的就是在年度拨款法案中简要确定核准的兵员。这些领袖相信，以这种方式进行必要的扩军就不会引起国内骚动和国际上的反响；特别是，军队能够以更不引人注目的方式要求得到更多的拨款，而如果把这个技术问题与国内官僚统治的权力利益搅和在一起，情况就不会这样，结果将是，军队问题每七年就会爆发成为一场给全国稳定带来灾难性后果的政治轰动，并将爆发“帝国的军队还是议会的军队？”这种口号下的激烈选战。这是一个高度欺骗性的口号，因为军队可能会仅仅成为一支得到一年拨款而不是七年拨款的议会军队。由于七年拨款不管怎么说在很大程度上始终都是一种虚构，情况就更其如此。德国国会在1887年被解散，仅仅是因为这一争端：额定军队兵员——而保持额定兵员是所有资产阶级政党都同意的——应当每三年还是每七年决定一次；三年拨款案则被宣布为是“攻击君主特权”。但不过三年之后的1890年，一个有关额定军队兵员的新法案被提交给了议会，温特霍斯特[10]没有忘记轻蔑而理由十足地指责其对手的这种反复无常。已被掩盖起来的普鲁士宪法冲突时期关于军队问题的旧争端，就这样转到了联邦的层面上，军队的角色成了政党政治的主题。必须认识到，这恰恰是俾斯麦的意图所在，他把那个煽动性口号看作一个赢得皇帝的手段，他度过了宪法冲突，对德国国会和敌视军队的自由主义政党满腹狐疑，同时又对民族自由党自己的选民败坏他们的名声，说他们是议会预算权的叛徒，因为他们接受了七年拨款法案（Septennat）。反社会党人立法可以说也是同样情况。民族自由党人愿意长期迎合俾斯麦，甚至进步党人也支持那些使他们所说的“煽动阶级仇恨”成为一种普通刑事罪的规定。但俾斯麦想要的却是紧急事态立法本身。在第二次刺杀皇帝企图引起的轰动期间［1878年］，俾斯麦甚至没有做出任何努力去调停他与德国国会的分歧就解散了它，这只是因为他看到了一个机会去摧毁那个当时惟一强有力的政党。[11]
俾斯麦成功了。但是结果呢？俾斯麦本应与某个不顾一切反对声音和他保持密切关系，而且从帝国建立之初就与他合作的议会政党达成妥协，但他没有，而是一劳永逸地依靠着那个直到他生命尽头都对他抱有刻骨仇恨的天主教中央党，该党在议会之外的权力基础是俾斯麦无法动摇的。后来当他发表关于民族的青春期（Vöcker frühling）正在逝去的著名演讲时，温特霍斯特冷嘲热讽但再次正确地回应道，是他本人毁了这个一直支持他的伟大政党。当民族自由党提出特别议案保卫德国国会提高税收的权利时，俾斯麦一口回绝说，这将导致“议会统治”，但最后，他却在同一问题上向中央党做出了让步——以可能是最糟糕的形式、即根据所谓弗兰肯斯坦条款的“报酬”段落做出的让步，普鲁士甚至更糟糕，还附加了赫恩（Huene）法案（尽管后来只是因为面临巨大困难而被撤销）。[12]此外，俾斯麦还不得不吞下在反对天主教会的斗争中——即文化斗争中——国家权威遭到了重创这一苦果［作为这些税收的一部分代价］，因为他在这场斗争中采取了完全不当的手段，而且既徒劳又极不诚实地拒绝为此承担责任。另一方面，他的反社会党人法令却给社会民主党人提供了极为丰富的竞选口实。帝国的社会福利立法在俾斯麦手中也变成了鼓惑宣传，而且是非常拙劣的鼓惑宣传，不管这种立法本身被认为多么宝贵。保护劳工的立法对于保存民族的人力资源毕竟是不可或缺的，但他认为这是干预主人的权利而予以拒绝，有些论据琐碎得令人难以置信。出于同样的原因，他利用反社会党人立法的规定，采取警察措施摧毁了工会这个惟一可能的工人阶级现实利益的代表机构。由此，他驱使它们的成员转向了最极端的纯粹政党政治的激进主义。另一方面，俾斯麦又仿效美国的某些做法，自信能够通过由公共基金或强制性私人基金提供福利待遇而培养一种对国家的积极态度和政治感恩。这是一个严重的政治错误：因为任何指望博得政治感恩的政策都会以失败告终。对于政治善举而言，《圣经》的这一说法也同样适用：“他们已经失去了他们的报酬。”(3)我们已经优抚了病人、伤残人、退伍军人和老年人。这无疑令人感佩。但我们却没有提供维持身心健康所必需的那些保障，而且不能保障那些身心健康者冷静而自尊地捍卫他们的利益，换句话说，恰恰是劳动人口中那些政治上举足轻重的人们被忽略了。
就像在文化斗争中一样，俾斯麦在这里也毫不顾及所有重要的心理考虑，尤其在对待工会的问题上，他忽视了一个关键之处，这让一些政治家至今仍然感到无法理解：一个希望把大规模军队的精神奠定在荣誉感和团结一致基础上的国家，就不应忘记工人在日常生活与经济斗争中的荣誉感和团结感乃是大众教育惟一决定性的道德力量，因此，必须为这种情操松开缰绳。在一个必将长期存在的资本主义时代，这就是“社会民主”的政治含义，舍此无它。但我们至今仍在品尝着反其道而行之的后果。俾斯麦已经给他自己造成了这样一种政治气氛，如果1890年他仍然在职，这种气氛留给他的惟一取舍就是，要么无条件屈从于温特霍斯特，要么发动政变。因此，这个民族在他去职时做出了完全漠然的反应就并非偶然。
考虑到通常对俾斯麦那种不加批评的、尤其是怯懦的赞美，提醒人们注意问题的这个方面发生的一个变化就恰逢其时，因为谈论俾斯麦的通俗文学中，最有影响的就是为平庸之辈的圣诞餐桌提供谈资的那些东西，这些平庸之辈喜欢的是在我们这里已经变成寻常事的完全非政治化的英雄崇拜。此类俾斯麦文学迎合了这种多愁善感，并且认为掩饰他的局限性和诽谤他的对手有利于这位英雄。但是，以这种方式不可能教育这个民族发展出政治上独立思考的习惯。公正地对待俾斯麦的敌手，毫不遮掩地指出俾斯麦厌恶人类所带来的后果，甚至指出1878年以来这个民族已经不再习惯于通过它的当选代表共同决定自己的政治事务这一事实（毕竟，这种参与乃是发展政治判断的一个前提条件），都不会缩小俾斯麦的巨人身影。
那么，就我们这里所关心的问题而言，俾斯麦的遗产何在呢？他留下了一个没有任何政治素养的民族，它在这方面的表现远远不及它在20年前就已经达到的那个水平。尤其是，他留下了一个没有任何自身政治意志的民族，它已经习惯于认为掌舵的大政治家能够做出必需的政治决策。更有甚者，他留下了一个习惯于逆来顺受地容忍所有以“君主之治”名义做出的决策的民族，因为他滥用了君主制情感来保护他在各政党之间的斗争中谋取的权力利益；这个民族并没有准备好用批评的眼光看待俾斯麦去职后填补空缺、在攫取统治权时令人吃惊地不乏自信的那些人的资格。显然，在这方面已经付出了最为沉重的代价。这位大政治家没有留下任何意义上的政治传统。他既没有吸引来、甚至也不能忍受独立的政治头脑，更不用说强有力的政治人物了。除此之外，他不仅对那些可能的继承人——甚至是非常不确定的继承人——抱有强烈的猜疑心，而且还把他一个儿子实际上极为平庸的政治才具高估到了惊人的程度，这真是民族的不幸。[13]一个完全没有权力的议会，这就是他的巨大声望带来的纯粹消极的结果。众所周知，俾斯麦去职并亲自品尝了现状的苦果之后，他曾自责铸成了一个大错。然而，议会没有权力还意味着，它的思想水准大大降低了。我们那些非政治化的文人墨客营造的天真的道德传奇颠倒了其中的因果关系，而且还坚持认为，正是因为议会制生活的水准低下，所以只能无权无势。但是，简单的事实和思考就能揭示实际的事态，这对任何一个严肃反省的人来说，无论如何都是不言而喻的事情。议会的水准不仅取决于它是否在讨论大问题，而且取决于它是否对这些大问题具有决定性的影响力，换句话说，它的品质取决于它那里究竟发生了什么，或者它是否在仅仅充当一个统治的官僚系统不大情愿地加以容忍的橡皮图章。
二、官僚统治与政治领导权
1．官僚统治与政治
在现代国家，实际的统治者必然且不可避免地就是官僚系统，因为权力的行使并非通过议会的演说，也不是通过君主的文告，而是通过日常的行政管理，实际上就是通过军事和民事官员。即便现代的高级军官，也是根据“职务”指挥作战的。正如所谓向资本主义进步就是衡量中世纪以来经济现代化的确凿标准一样，向官僚制官员进步则是同样确凿的衡量国家现代化的标准，不论那是君主制国家还是民主制国家，而这种官员的特征包括，正式的雇用、薪金、养老金、升迁、专业训练、功能化的劳动分工、清晰界定的管辖权范围、文牍程序、等级制的上下级隶属关系，至少在那种并非实行轮流行政的小型政区、而是由大规模人口组成的国家中就是这样。民主国家与专制国家一样，也会消除封建制行政、家产制行政、家长制行政或者由其他显贵担任的名誉或世袭官职，而代之以雇用的公务员。他们就是对我们的日常需求和问题做出决定的人。在这方面，掌握军事权力的人，即军官，与文官并无不同。现代的大规模军队也是一种官僚制军队，军官则是一种特殊类型的官员，他们有别于骑士、酋长、佣兵队长或者荷马时代的英雄。军事效能依赖于官僚制的纪律。官僚制在自治市行政中的推进与那种普遍的发展几乎没有什么不同；共同体越是庞大，这种发展就越是迅速，或者地方自治就越是让位于技术与经济联合体。在教会方面，1870年［梵蒂冈会议］的最重要结果并不是被广泛争论的教皇永无谬误的教义，而是［教皇］的普遍委任主教制，它产生了教会官僚制（Kaplanokratie）并把主教和教区教士单纯变成了罗马教廷中央权力的官员，这与中世纪形成了鲜明对照。同样的官僚制趋势在我们时代的大规模私人经营活动中也占据了优势，经营规模越大，情况就越是如此。从统计数据来看，私人企业带薪雇员的数量比体力劳动者增长得更快。
如果我们的文人墨客相信，私人企业办公室里的非体力劳动者与政府办公室里的脑力劳动者有着最起码的差别，那就非常可笑了。从根本上说，两者是同一回事。就社会学意义而言，现代国家犹如工厂一样也是一种“经营”（Betrieb）：这恰恰是它的历史特性。两者的权威关系有着同样的根源。手工业者、包出制下的生产者、自由的庄园农民、康门达关系中的外出合伙人、骑士和家臣，他们的相对独立性都是依赖于他们对承担经济、政治和军事功能及维持生计所需的工具、补给品、资金和武器的所有权。相比之下，工资劳动者、行政和技术雇员、学术机构中的助手以及公务员和军人的等级制依附性则是由于如下事实：他们从事经营和维持生计所不可或缺的手段，全都控制在经营者与政治统治者手中。例如，俄国的多数军人［到1917年］已经不愿继续把战争打下去了，但他们别无选择，因为毁灭和生存的手段全都控制在利用它们把士兵赶进战壕的那些人手中，正如生产资料的资本主义所有者把劳动者赶进了工矿企业。一个至关重要的经济事实是：劳动者与物质的生产手段、毁灭手段、行政手段、学术研究手段以及总的来说与财政手段的“分离”，乃是现代国家——就其政治、文化和军事领域而言——与私人资本主义经济的共同基础。在这两种情况下，对这些手段的处置权都掌握在这样一种权力手中：它得到了（由法官、文官、军官、工头、职员和军士组成的）官僚制机器的直接服从，或者只要它需要，这部机器可招之即来。今天的一切组织都有这样一部同样典型的机器，它的存在和功能是操作手段集权化带来的不可分离的因与果，事实上，这部机器正是集权化所采取的形式。经济领域日益增强的公共所有权，在今天就不可避免地意味着日益增强的官僚化。
向官僚制国家的“进步”，即按照理性制定的法律和规章进行司法裁判和行政管理，在今天是与现代资本主义的发展极为紧密地联系在一起的。现代资本主义的经营主要依靠的是计算，并以一个合法的行政系统为前提，这个系统的功能至少原则上可以根据固定的普遍规范被理性预测，就像一个机械装置的预期性能。现代资本主义经营不可能接受通常所说的“卡迪司法”，那是按照法官的公平感逐案进行裁判或者按照其他无理性的发现法律的手段进行裁判的司法，这在过去可谓随处可见，至今仍存在于东方地区。现代资本主义经营与亚洲地区以及我们自己过去的神权政治统治或家产制统治同样格格不入，这种行政是以家长制方式随意操作的，或者是按照神圣不可侵犯但却无理性的传统进行操作。卡迪司法以及相应的行政往往非常腐败，但也正是由于它们的无理性特点，才有可能使贸易商、政府供应商的资本主义以及四千年来人们熟知的所有前理性类型的资本主义得到发展，而且常常十分繁荣，以政治、战争和行政为生的冒险家与掠夺者资本主义则尤其如此。然而，与这些古代的资本主义获利形式截然不同，现代资本主义的独有特征是以理性技术为基础的严格理性的劳动组织，这在任何无理性构造的国家中都没有得到发展，而且在它们那里也绝不可能出现这项发展，因为这种投入固定资本并依赖精确计算的现代组织，一旦遇到法律和行政的无理性就太容易遭到摧残。它们只能出现在这样的环境下：1）比如英国，那里法律的发展实际上是控制在法律人手中，他们在服务于资本主义委托人的过程中发明了适用的商业交易形式，而且严格遵循判例——这意味着严格遵循可计算的模式——的法官也是从他们当中产生的；或者2）有着理性法律的官僚制国家，那里的法官多多少少像是一台自动造句机，从它的顶端投进法律文书再加上成本和手续费，就可以指望从它的底部吐出大体上言之成理的判决——这就是说，它是一部其功能大体上是可以计算或者可以预期的机器。[14]
2．政党政治的现实与社团国家的荒谬
政党内部的官僚化也是以经济和公共行政领域中的同样方式向前推进的。
政党的存在并没有得到任何宪法的承认，至少在德国，也没有得到任何法律的承认，尽管如今它们对于官僚制下的被统治者——公民——来说已是最重要的政治载体。政党实质上是一些自愿建立的组织，它们的基础就在于不断招募新的成员，不管它们有多少手段可以用来长期约束自己的门徒。这使它们有别于那些根据法律或契约以规定明确的成员资格的组织。今天，政党的目标始终是在谋取政治职位的选举中或者在一个表决机构中吸引选票。一个领袖或者一个显贵群体指挥着一个由既得利益成员组成的坚定核心层，这种核心层的等级制组织程度大为不同，但如今多半都实现了官僚化；政党的资金来自富有的发起人、经济利益集团、谋求官职者以及缴费成员的支持。通常都会有多种这样的资源可供利用。这个核心层还会定出党的纲领与策略并推举候选人。即使在一个构成形式非常民主的大规模政党中，选举人和绝大多数普通党员也并不（或者仅在形式上）参与规划纲领和推举候选人，因为非常自然，这种政党会发展出一个带薪官员群体。选举人所能发挥的影响仅仅在于，纲领的修改和候选人的推举要取决于能否赢得他们的选票。
从道德上抱怨竞选的性质、抱怨不可避免的少数人对纲领和候选人的控制，这不可能消除政党本身，充其量只能非常有限地改变它们的结构和运作方法。构成一个活跃的政党核心层的条件（比如建立工会的那些条件）以及竞选战场上的“战法”，可能要受到法律的调整，比如像在美国反复发生的那样。但是，如果存在着一种活跃的议会制代表权，那就不可能消除政党之间的斗争本身。然而，某些文人墨客却翻来覆去、头脑错乱地坚称，这是可能的，或者是应该做到的。自觉不自觉地，这种看法成了许多如下建议的依据，即用职业界别的选举团体取代（平等或渐进）普选基础上的议会，或者让这些彼此熟悉且拥有社团性职业群体的团体同时发挥议会选举集会的作用。但是，只要形式上的职业身份——它在选举法中将不得不依赖某些外在标准——不能接着告诉我们它的经济与社会功能，这就是一种根本站不住脚的主张，何况任何技术发现、任何经济变迁以及任何新的领域都会改变这些功能，从而改变形式上同一职业的含义和它们之间的数字关系。毫无疑问，这种观念也不适用于它所声称的目标。如果说有可能通过商会或农会之类的职业团体来代表全体选民并由这些团体构成议会，那么显而易见就会产生如下结果：
1）除了这些因法律上的束缚而凝聚起来的组织以外，还会继续存在那种自愿结成的利益集团，比如与农民协会（Bund der Landwirte）及各种雇主联合会并存的还有商会和农会。此外，同样是自由招募基础上的政党也无法想象会消失，只能是让自己的策略适应新局面。这种变化未必更有益处，因为资金赞助人以及对资本主义依附关系的利用，还会继续像过去那样至少是不受控制地影响这些社团性职业组织中的选举。
2）只要这些职业组织的构成成分开始影响议会选举和职位庇护权，它们的实质任务的题解就会淹没在政党政治的权力斗争骚乱之中，因此，它们所汇集起来的将不是有能力的专家，而是政党的代表。
3）议会将变成纯经济利益集团之间单纯进行妥协的市场，没有任何针对总体利益的政治取向。对于官僚系统来说，这将增大挑动经济利益集团彼此对立以从中牟利的机会和诱惑，以及扩张根据职位和契约彼此庇护的制度以维护自身权力的机会和诱惑。任何对行政的公共控制都将归于无效，因为利益集团之间的关键动作与妥协都将在非公共的联合体紧闭的大门后面做出，甚至会比以前更不可控制。在议会中，从这种局面下获得优势的将是精明的商人而不是政治领袖；这种性质的“代表”机构是可以想象到的最不适于按照真正的政治准则解决政治问题的地方。凡此种种，对于理解这些问题的人们来说都是显而易见的，同样显而易见的是，这种安排不可能削弱资本家对政党和议会的影响，更不可能消除或至少净化政党机器。相反的事态倒是可能发生的。政党根据自由招募原则运作，这一事实便阻止了国家对它们的调整，无法理解这一事实的那些文人墨客大概只愿意承认按照公法建立的组织，不愿承认在今天的社会秩序战场上出现的自发组织。
现代国家中的政党主要是基于两个不同的原则。它们实质上可能是谋求职位庇护权的组织，比如宪法解释的巨大分歧结束以来美国出现的情况。在这种情况下，它们所关心的仅仅是把它们的领袖推到最高位置上，以使他能向追随者——党的固定竞选班子的成员——分配国家官职。由于政党并没有根本性的原则，它们主要是靠写进纲领中的那些要求相互竞争，指望用那些要求对选民产生最大的影响。这种政党类型在美国非常清晰，因为那里尚不存在议会制度。民选的美国总统和他的参议员们控制着大量联邦职位的庇护权。尽管由此而产生了腐败，但这种制度却深得民心，因为它阻止了一个官僚集团的崛起。只要这种哪怕是由半吊子进行的最糟糕的管理由于经济机会无限丰富而得到容忍，它在技术上就是可行的。如果越来越需要用受过技术训练的、把担任官职作为一种生涯的官员取代党的被庇护人与临时性官员，党的俸禄就会逐渐贬值并且不可避免地产生出一个欧洲式的官僚系统。
政党的第二种类型基本上是意识形态性质的政党（Weltanschauungspartei），它们的目标在于实现根本性的政治理想。19世纪70年代的德国天主教中央党与官僚化之前的社会民主党，就是这种类型的相对纯粹形式的代表。总的来说，政党都会兼有这两种类型的表现：它们既有传统上形成的、仅在程度上可以改变的根本目标，也渴望控制职位庇护权。尤其是，它们渴望把自己的领袖推上主要的政治官职。如果它们在竞选斗争中获胜，其领袖和党内要员就能在本党执政时期向他们的追随者提供有保证的国家官职。这是议会制国家的通例，因此，意识形态政党也会循此途径。在非议会制国家［比如德意志帝国］，政党并不控制最高官职的庇护权，但那些最有影响的政党通常可以迫使支配性的官僚系统向本党的被庇护人，以及向那些通过自身与官员的关系网得到推荐的合格候选人让出一些非政治职位，就是说，这些政党可以运用“次级”庇护权。
最近几十年间，在竞选技术的理性化过程中，所有政党都采用了官僚制的组织形式。不同的政党在这项发展中处于不同的阶段，但至少在那些大规模的国家中，这个总的方向是一清二楚的。约瑟夫•张伯伦在英格兰的“考科斯会”，大名鼎鼎的政党“机器”在美国的发展，以及各地——包括德国——政党官员与日俱增的重要性，都是这个过程中的类似阶段；很自然，它在德国社会民主党那里进展最为迅速，因为该党是最民主的政党。中央党是教士的组织（Kaplanok-ratie）发挥着政党官僚系统的功能，普特卡默（Puttkamer）内阁［1881—1888］以来的普鲁士保守党则是由县和地方的国家统治机构或隐或显地发挥着这种功能。政党的权力主要依赖于这些官僚系统的组织效能，政党合并遭遇的困难更多的是来自政党机器之间的相互敌视，而不是纲领之间的分歧。欧根•李希特（Eugen Richter）与海因里希•李克特（Heinrich Rickert）分别保留了自己在进步党内的地方组织，这一事实就预示着该党的最终分裂。[15]
3．官僚化与文人的幼稚
当然，不同类的官僚系统之间存在着许多差异，比如民政和军政官僚系统之间，国家和政党官僚系统之间，共同体、教会、银行、卡特尔、生产合作社、工厂以及利益集团（比如雇主联合会或农民协会）的官僚系统之间。无薪的显贵和利益集团的参与程度也大不相同。党老大并不是个官僚，股份公司的董事会成员也不是官僚。在所谓“自治”（self-government）的不同形式下，无论是显贵，也无论是被统治者或纳税人的当选代表，都可能作为一种合作群体或者作为单独的机关与官僚系统共事，或凌驾于或从属于这个系统，并具有共同决策、监督、顾问、有时还有执行的功能。最后这个现象尤其会出现在自治市的行政中。然而，我们这里并不关心这些制度，尽管它们不无实践的重要性。（因此，我们在这里并不讨论我们可以为德国感到骄傲的许多制度以及某些的确堪称典范的制度。但是，如果文人们想象治理一个大国与任何中等规模的城市自治基本上是同一回事，那就是非常可怕的错误了。政治就意味着冲突。）就我们的讨论范围而言，决定性的问题在于，在大规模联合体的行政中，训练有素的职业官员始终会构成这个行政机器的核心，他们的纪律性是获得成功的绝对前提。联合体的规模越大，它的任务越是复杂，特别是，它的存在越是依靠权力（不管它卷人的是市场上的、竞选中的还是战场上的权力斗争），情况就越是如此。政党的情况尤其如此。由地方显贵担纲的政党行政制度注定会消失，尽管它仍存在于法国（那里议会的惨状应该归因于缺少官僚化的政党）和德国的一些地方。中世纪时地方的贵族行政曾经支配了所有类型的联合体，至今仍然通行于某些中小规模的共同体中，但是，现在的那些“受尊敬的公民”、“科学带头人”或者被贴上诸如此类标签的人，却只是被用作广告招牌，而不是关键性日常程式的执行者。出于同样的原因，各种装饰性的显贵人物也出现在股份公司的董事会上，教会巨头出现在天主教大会上，真真假假的贵族出现在农民协会的集会上，那些在政治事务上一般都没什么头脑的知名历史学家、生物学家以及诸如此类的专家们，则被卷入了发战争财和追求选举特权的泛日耳曼鼓吹者的骚动之中。在所有的组织中，越来越多的实际工作都是由带薪雇员和各种官员经办。其他的一切都变成了橱窗展示。
正如意大利人和在他们之后英国人发展出了现代资本主义经济的组织形式一样，拜占庭人和在他们之后的意大利人、然后是专制主义时代的领土国家、法国的革命性集权主义以及最后——超越了所有这些之上的——德国人，则完善了对所有支配形式的理性的、功能性的专业化及官僚化组织，从工厂到军队与公共行政，莫不如此。就目前来说，德国人只是在政党组织的技术上不及别人，尤其是不如美国人。现在的世界大战意味着这种生活形态在世界范围内的胜利，它无论如何都会向前推进的。大学、工商学院、职业学校、军事学院以及所有可以想象到的各种专门学校（甚至还有新闻学院），在战前就已经回荡着学校对招生的关切以及毕业生对薪俸的追求所激发出来的迫切呼声：专业考试应当成为在公私官僚系统中所有高薪和——尤其是——稳定的岗位上任职的前提，文凭应当成为一切获得社会声望（与自认为所属的“上流社会”圈子通婚及社交）的要求之基础，报酬形式应当是合乎社会体统的、有保障的“薪金”［而不是“工资”］以及养老金，最后，薪金应当随着资历而增加和提高。由此产生的结果在政府机构内外都可以看到。但是，我们这里关心的只是对于政治生活的重要性。在所谓“1914年的德国观念”背后，在文人们委婉地叫做“未来的社会主义”背后，在“有组织的社会”、“合作经济”等口号以及种种类似的当代话语背后，都有一个确凿的事实，那就是普遍的官僚化。即便它们的目标背道而驰，也会始终推动官僚制的崛起。确实，官僚制显然不是惟一的现代组织形式，正如工厂显然不是商业经营的惟一类型一样，但是，两者都决定着现时代以及可以预见的未来时代的性质。未来属于官僚化，并且显而易见的是，对此，文人们还会履行他们的天职——为正在积极进取的权力发出一片喝彩声，正如自由放任主义时代他们在同样的时机、以同样的幼稚所表现的那样。
官僚制不同于现代理性生活秩序的其他历史性力量，因为它远更持之有恒，且令人无可逃避。历史表明，举凡官僚制占了上风的地方，例如在中国、埃及和较低程度上的晚期罗马帝国与拜占庭帝国，只要支撑着官僚制的那种文化没有陷入总体崩溃的过程，它就不可能再次消失。不过相对而言，这些还都是高度无理性的官僚制形式，即“家产官僚制”。与这些较古老的形式相比，现代官僚制有一个使它的“无可逃避”性质更加明确的特征：理性的专业化及训练。中国的官员不是专家，而是受过文学与古典文化教育的“君子”。埃及、罗马晚期和拜占庭的官员更接近我们所指意义上的官僚，但是，与现代的任务相比，他的任务极为简单和有限，他的态度部分是受传统约束的，部分是具有家长制的，因而是无理性的取向。与过去的商人一样，他是个纯粹的经验主义者。现代的官员接受了一种必然会日益符合现代生活理性技术的专业训练。一切当今世界的官僚制都是在这条道路上运行的。我们在这方面的优势应当归因于这一事实：其他的官僚制在战前都没有我们走得远。比如，旧时美国的受庇官员是个具有相关“技能”的竞选“专家”，但他绝不是一个受过专门训练的官员。腐败的根源并不像文人们声称的那样是在于民主制本身，而是在于缺少专业素养，如今崭露头角的受过大学训练的文职官员就没有这种现象，比如现代英国官僚系统就是这种情况，它正在越来越多地取代显贵（“绅士”）的自治。凡是现代专业化官员占据主导地位的地方，他的权力都被证明实际上是不可摧毁的，因为满足了他最基本需求的整个组织都要依靠他的运作模式。逐步消灭私人资本主义在理论上是可以想象的，尽管肯定不如某些并不了解实际情况的文人所梦想的那么轻而易举，而且肯定不是这次世界大战的结果。不过我们可以假设，未来的某个时候私人资本主义将被消灭。那么实际结果将是什么？摧毁现代工业劳动的钢铁构架？不！废除私人资本主义仅仅意味着，国有化或社会化经营活动的高层管理也变成了官僚制管理。普鲁士国有矿山与铁路的带薪雇员及工人的日常劳动条件，与大规模私人资本主义工商业经营中的条件相比，真的能看出什么差别吗？确实，前者甚至更少自由，因为与一个国家官僚系统的任何权力斗争都是没有希望的，还因为没有向一个原则上可以限制雇主权力的机关申诉的希望，而这在私人经营中却是可能的。这大概就是全部差别了。
如果私人资本主义被消灭，进行统治的就只有国家官僚系统了。那时，私人和公共官僚系统就会融合为一个单一的等级体系，而不会像现在这样并驾齐驱并有潜在的彼此对立、从而在一定程度上相互牵制——这类似于古代埃及的情况，但形式上表现得更为理性，因而更加无可逃避。
一部无生命的机器就是头脑被客观化了。只有这一点才能完全像在工厂中实际发生的那样给这部机器提供权力、迫使人们为它服务并支配他们日常的劳动生活。客观化的心智也是有生命的机器——官僚制组织，其特征是它的经过训练的技能的专业化，它的管辖权的分工，它的规则以及等级制的权威关系。它和无生命的机器一起专注于建构奴役之壳，人们有朝一日也许将不得不住进去，就像古代埃及的农夫（fellah）一样无力逃避。这种情况是可能发生的——如果一种具有技术优势的行政在安排他们的事务时成了终极性的惟一价值的话，而那就意味着一种能够带来相应的福利利益的理性官僚制行政，因为这种官僚制能比任何其他支配结构干得更好。我们的幼稚文人们赞不绝口的这个奴役之壳，会由于把每个个人束缚于他的工作（请注意，开端就在于附加福利的制度）、束缚于他的阶级（通过越来越刻板的财产分配）、大概还会束缚于他的职业（通过满足国家需求的公益性派捐方法，这就意味着让职业联合体承担国家功能）而得到强化。如果像过去那些实行强迫劳动的国家一样，在社会范围内把一种与官僚系统挂钩的、实际上是从属于官僚系统的身份秩序强加给被统治者，这个奴役之壳将会变得更加坚不可摧。那时就会出现一种“有机的”社会分层，近似于东方—埃及的类型，但与后者相比可能更像一部机器那样严格理性。有谁想否认这种可能性正在孕育着未来？事实上，这已经是老生常谈了，对它进行的非常模糊的预测也给我们那些文人的作品投上了阴影。如果我们现在假定，这种可能性是我们无可逃避的命运，那就没有谁还会嘲笑我们那些文人的如下忧虑了，即政治与社会发展可能带给我们太滥的“个人主义”、“民主”或者其他类似的东西，而且，如果不消除我们现在经济生产的“无政府状态”和我们议会中的“政党阴谋”以维护社会的“秩序”及“有机分层”（而这就意味着维护在惟一真正无可逃避的权力——国家与经济中的官僚系统——监管下因社会无能为力而实现的和平主义），我们就不可能看到“真正的自由”。
4．官僚统治的政治局限[16]
鉴于官僚化的推进已经不可阻挡这一基本事实，关于未来政治组织的形式问题，就只能以如下方式提问了：
1）如何才有可能挽救任何意义上的“个人主义”自由的一切残余？毕竟，如果相信即使没有人权时代的成就、我们所有人——包括最保守的人士——也能继续生活下去，这是十足的自欺欺人。但这个问题与我们这里的讨论无关，因为有关的是另一个问题：
2）鉴于国家官僚系统的日益不可或缺以及它的相应权力不断膨胀，如何才能保证那些能够牵制并有效控制这个阶层巨大影响的力量继续存在下去？即使这种有限意义上的民主，究竟如何才会成为可能？然而，这也不是我们这里关心的惟一问题。
3）第三个，也是最重要的问题，在思考官僚系统本身的内在局限性时就会浮现出来。显而易见，它在公共与政治领域的效能也像在私人经济中一样有着明确的局限性。经营者的“管理头脑”和政治家的“能动精神”实质上不同于官员的文官心态。确实，同样在办公室工作的经营者也像军队领袖一样，在形式上与其他官员并无不同。如果从事一项大规模经营的总裁是一个股份公司的带薪雇员，那么他在法律上就与其他许多官员无异。在政治生活中，一个政治机关的首脑也是同样情形。政府部长在形式上就是一个有权领取养老金的带薪官员。不管根据什么宪法，他都可以被随时解职或者辞职，这一事实使他的地位不同于绝大多数、但不是所有其他官员的地位。远更引人注目的事实是，他——而且只有他——无需提供正式的专业训练资格证明。这就意味着他的地位的含义就像私人经济中经营者与公司总裁一样根本不同于其他官员。实际上，更准确地说，他被假定为一个另类。事实的确如此。倘若一个处在领导地位上的人是个抱着功能精神的“官员”，即使他非常称职，就是说，如果他只是按照条例和指令尽职尽忠地工作，那么无论让他掌管私人经营还是掌管一个政府，都将毫无用处。不幸的是，我们自己的政府就为这一点提供了证明。
这种差异仅仅是部分产生于预期功能的性质。在具体事务上独立决策和富于想象的组织能力，通常也是对官僚的要求，甚至在更大的事务上经常也有这样的预期。认为官僚就是要专心致志于作为部下的例行公事，惟有“主管”才能执行那些令人关注并提出了智力要求的任务，这是文人墨客的先入之见，而且仅仅在一个不知道如何管理自己事务和官员业绩的国家才会成为可能。毋宁说，差异在于责任的性质，这一点实际上决定了对这两种地位提出的不同要求。官员接到一项指令，如果他认为该指令是错误的，他可以而且被认为应该表示异议。如果他的上司坚决要求执行该指令，他的责任——甚至荣誉——就是要像遵守内在的信念一样去执行，并以这种方式证明他的责任感高于他的个人好恶。至于该指令是来自一个“机关”、一家“公司”还是一次“集会”，这都无关紧要。此即官职的精神气质。一个以这种方式行事的政治领袖理所当然会遭到蔑视。他往往要被迫做出妥协，这就意味着舍小局顾大局。不管他的主人是君主还是人民，如果他不能有效地提出这样的要求：“或者给我授权、或者容我辞职”，那么他就不是一个领袖，而是俾斯麦说的那种类型，一个可悲的恋栈者（Kleber）“置身政党之外”——事实上是置身权力斗争之外，这才是官员的角色；为个人权力而斗争以及为之承担个人责任，则是政治家和经营者的生命线。
自俾斯麦亲王辞职以来，德国一直是被“官僚”治理着，这是他剪除一切政治禀赋造成的后果。从廉正、教养、良知和心智角度来说，德国继续维持着一个优于世界上所有其他国家的军事与民政官僚系统。世界大战期间德国的军事业绩——以及总的来说还有内政业绩——已被证明就是依靠这些手段实现的。但是，最近几十年间德国的［对内对外］政策走向如何呢？我们不妨给它一个最宽厚的评价：“德国军队的胜利弥补了它的失败”。为此付出了多大的牺牲我们暂且不谈，我们要问的是，什么原因导致了这些失败？
外界认为，罪在德国的“独裁统治”。但在德国国内，拜我们那些文人墨客愚蠢的历史想象之赐，则会频频听到相反的说法，即国际性的“民主”阴谋形成了与我们作对的反常同盟。外界使用的伪善说辞是把德国从独裁统治下“解放”出来，国内的既得利益集团——我们就要认识到它们——使用的是同样伪善的口号，即保护“日耳曼精神”免遭“民主”的污染或者免受它们所指的其他替罪羊之害。
例如，抨击德国的外交已经变成了一种习惯，这大概是不公正的。显然，一般来说它与其他国家的外交没什么两样。这里出现了一个混淆。我们缺少的是一个政治家对国家的引导——不是一个政治天才，那只能在少数国家才有指望，甚至不是一个伟大的政治干才，而只是一个政治家。
5．君主的有限作用
这就使我们直接来到了对两种权力的讨论，只有它们，即君主和议会，才能与全体官员一起成为现代宪政国家中的控制与引导力量。
除非一再鲁莽行事，除非从过去的错误中没有接受任何教训，否则日耳曼各王朝的地位在战后将会毫发无损。不论是谁，只要抓住机会与德国社会民主党人联合起来，在深入细致的讨论之后就总是能够促使他们承认，就德国面临的特殊国际形势来说，“实际上”君主立宪是最适于她的统治形式。1914年8月4日之前的很长时间内，情况就是如此。我在这里谈论的不是“修正主义者”、议会议员或者工会会员，而是党的常任官员，其中包括一些非常激进的官员。只需瞥一眼俄国的情况即可明白，向议会君主制的过渡——正如自由派政治家期望的那样——可以保存王朝，摧毁赤裸裸的官僚统治，其最终结果将会大大增强那个国家，而现在它却被文人“共和国”大大削弱了，不管它的领袖抱有什么样的理想主义。[17]在英国可以看得更加清楚，英国议会的强固与这一事实有关：国家的最高职位已被永久性占据。我们这里不可能讨论仅仅一个君主的存在何以那么重要，也不可能讨论是否只能由君主来发挥这种作用。无论如何，至少对于德国来说，我们必须考虑君主的地位问题。我们不能寄望于一个王位觊觎者之间相互厮杀的时代和一个反革命的时代，因为我们的国际地位已经过于脆弱了。
然而，在现代国家，君主根本不可能抗衡无处不在的官僚权力。他不可能控制行政，因为那是一部具有专业素养的机器，而现代君主——可能除了军事事务以外——绝不可能是个专家。尤其是，君主绝不可能成为在政党机制内接受训练或者外交领域的政治家。他受到的教育，特别是他的宪法地位，全都与此格格不入。他不是在政党竞争中获得王位的，权力斗争也不是他的，而是政治家的天然环境。他并不登上政治舞台去亲身经验政党生活的严峻现实，毋宁说是借助他的特权以脱离这种现实。君主当中也有些天生的政治家，但却十分罕见。一个并非天生政治家的君主，一旦试图像沙皇那样亲自进行治理，或者借助政治手段、口笔并用进行最广义上的“鼓惑”去发挥影响，以图推广他本人的观念，表现他的个性，那就会危及他自身的利益和国家的利益。那时受到威胁的就不仅是他的王冠（这也许是他的个人事务），还有国家的存续。然而，这种诱惑对于一个现代君主来说是必然会出现的，甚至是不可避免的——如果他面对的只是官僚的话，那就意味着议会无权无势，比如最近几十年来德国的情况。即使从纯粹的工具观点来看，这也是一个严重的欠缺。如果没有一个强大的议会，今天的君主就要依赖官员的报告以监督其他官员的工作。这是一种恶性循环。各部之间持续不断的彼此争斗，就是政治领袖缺席的这种所谓“君主”之治带来的天然后果，俄国就是个典型，在某种程度上说，德国至今也是如此。“主管”们的这种冲突多半并不涉及观点的分歧，而是个人的角力；各部之间的冲突可以被主管们利用来竞争部长职位。如果这些仅仅被看作官僚的利益，那么决定谁将任职的就是宫廷阴谋、而不是实质理由或政治领导权的性质。众所周知，个人之间的权力斗争在议会制国家很常见。但要认为在君主制那里情况会不同，则实属谬见。实际上，君主制有一个额外的难题。君主认为是他本人在亲自治理，但事实却是，官僚系统在他的荫蔽下享有了不受控制且不必对任何人负责的特权。君主身旁围绕着谄媚者，头上罩着浪漫的权力光环，因为他可以根据自己的心血来潮撤换当朝的大臣。然而，像英国的爱德华七世和比利时的利奥波德二世那样的君主，毫无疑问并没有杰出的人格，但却掌握了更大的权力，尽管——并且正因为——他们是按照严格的议会制方式进行统治的，且从来没有扮演引人注目的公共角色，至少从来没有公开出现在议会之外的场合。如果文人墨客们把这种君主叫做“影子君主”，那是纯粹的无知；如果他们把有关这些君主品行的庸俗议论变成了一种政治判断标准，则堪称愚蠢。历史将会作出不同的评价，尽管他们的政策以失败告终，一如许多伟大的规划也以失败告终。这两位君主之一甚至被迫按照议会的权力格局更换了他的宫廷官员，但却聚集起一个世界性的联盟；另一位只是统治着一个小国，但却聚集起一个庞大的殖民帝国（至少与我们的殖民地碎片相比）。不论是一个君主还是一个大臣，只要他想取得政治领导权，就必须懂得如何把玩现代的权力手段。议会制度不过是排斥了政治上无力胜任的君主——这是为了国家的利益。尽管人口规模非常之小、但却设法把各个大陆最好的地方变成了它的附庸，这是一个“守夜人国家”[18]吗？这种陈词滥调透出了Untertan(4)的满腔怨恨，实在是俗不可耐。
现在就让我们转向议会。
6．议会的强与弱，消极政治与积极政治
现代议会基本上是官僚制手段统治下的人们的代表机构。毕竟，被统治者——至少是在社会上具有重要地位的各个阶层——某种最低限度的同意，才是任何支配能够持续下去的先决条件，哪怕它是组织得最出色的支配。今天的议会就是显示这种最低限度同意的手段。公权力要采取某些行动，必须先经议会审议之后才能颁布法令，这尤其包括预算。控制提高税收——预算权利——是议会的决定性权力手段，自从各个等级的共同特权产生以来就是如此。然而，只要议会仅仅是通过拒绝拨款案和其他立法法案，或者通过非强制性的议案支持公民对行政当局的抱怨，它就被排除出对政治事务之走向的积极参与了。这时它就只能参与“消极政治”，这意味着它要像看待一种敌对权力一样面对行政首脑，它只能得到必不可少的最低限度信息，并被认为是个纯粹的障碍物，是没什么作用的吹毛求疵者以及自认为无所不知者的集会。这样，官僚系统又很容易被议会及其选民看作野心家和走狗一族，只顾让人民服从它那些讨厌又多余的活动。
如果议会实现了以下目的，局面就会不同：行政首脑必须从议会成员中产生——即真正意义上的议会制，或者他们需要议会多数表示信任才能任职，至少也必须在失去议会信任时辞职——即由议会选择领袖；因此，他们必须详尽无遗地对议会说明自己的行动，服从议会或其委员会的核查——即领袖对议会负责；进而，他们必须按照议会认可的指导方针施政——即行政由议会控制。这时，支配性政党的领袖就是在积极参政了，议会则变成了一个积极政治的因素；同时，君主也不再——至少不再完全——凭借他的正式王权进行治理，而是凭借他的个人影响，一种无论如何都很巨大的影响，但这种影响会随着他有多么审慎以及他对自己的目标有多大把握而变化。这就是人民国家（Volksstaat）的含义，不管这个术语是否恰当。相反，一个只能诉诸消极政治并面对一个支配性官僚系统的被统治者的议会，则是威权主义国家（Obrigkeitsstaat）的变种。我们这里关心的就是议会的地位带来的具体后果。
不论我们对议会政治是爱是憎，我们都不可能消除这种政治，充其量也就是在政治上把议会变得无权无势，一如俾斯麦之于德国国会。除了“消极政治”的一般后果之外，议会的虚弱还会带来其他一些结果［如果我们首先想想一个强大议会的作用，对此就能理解得更加充分］：议会中的任何冲突，不仅包含着实质问题上的斗争，而且包含着个人权力的斗争。如果议会非常强大，一般来说，君主就会把政府委托给一个决定性多数的代言人，各政党之间的权力斗争则会围绕这个最高行政职位进行。由此，投入这种战斗的将是那些具有十足的政治权力本能和高度发达的政治领袖品质的人，所以他们便有了接掌这个最高职位的机会；党在议会之外的存续，以及无数与党捆绑在一起的理想关切，一定程度上还有一些非常实际的关切，都需要有能力的领袖得到那个最高职位。只有在这些条件下，才能激励那些具有政治气质与禀赋的人服从这种竞争基础上的选择。
假如在“君主之治”的标签下任命这种最高职位乃是官僚升迁或者有机会与宫廷相熟的结果，假如一个无权无势的议会必须服从于这种政府组成方式，那么情况就完全不同了。这时，除了实质问题以外，个人抱负自然也在发挥作用，但却表现为十分不同的次要形式和方向，正如1890年以来在德国看到的那样。各政党除了代表有影响的选民的地方经济利益之外，主要关心的就是次要的下级职位庇护权。比洛首相与中央党［1906年］的冲突并不是由于政治上的分歧，实质上是因为这位首相试图屏弃中央党的庇护权利，而这种权利直到今天甚至仍在对帝国某些中央机构的人员组成成分发挥着作用。在这方面，中央党并非独此一家。各保守派政党继续保持着对普鲁士官职的垄断，只要这些利益似乎受到了威胁，就竭力用“革命”的幽灵恐吓君主。遭到长期排斥的各个政党则尽力通过经营自治市行政和公共卫生保险基金来补偿自己，并在议会中追求那些敌视政府、与国家离心离德的政策，比如社会民主党的习惯做法。这是非常自然的，因为任何政党都会追逐权力，这意味着可以参与行政，因而也就是提供任职机会。就与后者有关的问题而言，我们的统治阶层并不比其他任何地方的统治阶层干得差，但他们不可能被认为应当负有责任，因为求职与庇护都是在幕后进行，而且涉及的都是不必计较文职官员人事构成成分的低级职位。我们的官僚系统又由于摆脱了个人监督而从这种事态中受益；它向各支配性政党支付的惟一代价，就是那些次要收益形式的“小费”。这一天然结果就产生于以下事实：实际上为支持或反对政府提供了多数的政党（或政党联盟），其本身并不正式负责提供最高政治职位。
另一方面，这种制度允许那些虽然是合格的官僚但却没有政治家禀赋的人呆在政治领袖地位上，直到出现什么阴谋诡计迫使他们出局，并给类似的其他人物提供机会。因此，我们与任何其他国家一样有着政党庇护制，但我们却采取了不诚实地遮遮掩掩的形式，其运作方式总是有利于某些合宫廷之意的党见。不过，这种偏好远非事情最糟糕的一面。如果它至少还能提供一种机会——从这些合宫廷之意的政党中找出有能力指引这个国家的领袖，那么它在政治上也还是可以容忍的。但情况却并非如此。大概只有在议会制条件下，至少也是把最高职位置于议会庇护之下，那才是有可能的。我们这里遇到的是一个体现在现行宪法中的纯形式上的障碍。
7．德国国会的宪法缺陷和领导权问题
帝国宪法第九条有言，“任何人不得同时兼任联邦参议院和德国国会成员”。因此，尽管在议会制度下，政府领袖又是议会成员被认为是绝对必要的，但这种可能性在德国却从法律上被消除了。帝国首相，或者一个在联邦参议院（Bundesrat）中代表自己所属邦的大臣，或者一个帝国国务大臣，可以是某个邦议会的成员——比如普鲁士议会议员——而且可以在那里影响甚或领导他的党，但他不可能坐上德国国会的席位。这种限制不过是在机械模仿英国下院对贵族的排斥（大概是从普鲁士宪法搬过来的）。因此，这是一种欠考虑的做法，现在理应予以废除。这本身并不等于引进了议会制或者议会庇护权，但能创造机会使一个政治上胜任的议员同时担任帝国政府的一个重要职位。一个证明适合担任最高职位的议员，在他可以得到这个职位之前却要被迫放弃他的政治基础，着实令人看不出理由何在。
如果贝尼希森当时［1877—1878］进入政府并离开德国国会，一个重要的政治领袖也就被俾斯麦变成了一个没有议会支持的行政官员，这时［民族自由］党就可能被左翼接管并陷入分裂——大概这就是俾斯麦的意图。如今，该党议员席弗尔（Schiffer）因加入政府而丧失了在党内的影响，使该党倒向了它的大财团一翼。[19]各政党就是以这种方式被“斩首”的，政府得到的不是有用的政治家，而是官员，他们既没有官僚生涯所需的专业素养，也没有议会议员那样的影响力。这样一来，结果就是以能够想象的最廉价的形式“收买”各个政党。议会变成了有才干的未来国务大臣的一个晋身之阶。这种典型的官僚观点得到了那些政治与法律文人们的拥护，他们认为德国的议会制问题由此就能以特殊的“德国”方式加以解决！同样是这些人，把谋职看作是纯粹的“西欧”和“民主”现象而冷嘲热讽。他们从来没有认识到，议会制领袖谋求官职并不是为了薪金和职衔，而是为了权力以及随之而来的责任；他们也从未认识到，这些领袖只有在议会拥有大批追随者时才能做到这一点。这些人也决不会明白，把议会变成一个筛选领袖的基地还是招募官迷的基地，两者是存在区别的。几十年来，这同一些人一直在嘲笑德国议会及各政党把政府看作天敌。但他们丝毫没有受到这一事实的困扰：因为宪法第九条——仅仅针对德国国会——的限制，联邦参议院和德国国会被法律视为相互敌对的权力，它们只能通过前者论坛上和后者会议桌上的声明彼此关联。一个受权进行统治并且是经选举当选的政治家，能否把他的官职和某种议会委托——政党领导权或者无论如何也是参与党的活动——合起来，他在联邦参议院投票时所根据的指示与他在德国国会坚持的个人信念能否相容，这应当留给他的良心去考虑。[20]受命在联邦参议院“主持”［即普鲁士］投票的人——帝国首相兼普鲁士外交大臣，除了在其他各邦代表的监督下掌管联邦参议院之外，还应当作为德国国会中的一个党员自由发挥他的影响。当然，在今天，如果一个政治家与各个政党保持距离，会被认为是“高尚的”。波萨多夫斯基伯爵（count Posadowsky）甚至认为，他先前担任的那个职务［1897—1907年任内务大臣］理应始终独立于任何政党，这意味着理应扮演一个无效的学究式雄辩家角色滥用德国国会。为什么无效？原因就在于议会处理自身事务的方式。
议员的演说如今已不再是个人的信仰表达，也很少是为了把反对派争取过来。它们是（“通过这个窗口”）为国家准备的官方声明。所有政党的代表轮流发表一两次演说之后，德国国会的辩论即告结束。演说内容都在事先提交给党的会议，或者至少要在所有实质问题上达成一致。这种会议还要决定谁将代表本党发言。各政党都像官僚系统一样拥有每个方面问题的专家。确实，它们除了有自己的工蜂以外也还有雄峰，如果谨慎利用，很有助于雄辩的煽情。不过总的来说，干这种工作的那些人也有影响。他们的工作都是在幕后进行——在委员会和议会党团的会议上，尤其是在最活跃的议员私人办公室里。比如欧根•李希特（Eugen Richter），尽管他甚至在自己的［进步］党内也很不知名，但他的地位却堪称不可动摇，原因就在于他的巨大工作能量和出色的预算知识。大概他是能够把陆军部长直至最底层的军人俱乐部对每一个硬币的用途核实清楚的最晚近的一位议员。尽管陆军部的官员们啧有烦言，但曾多次向笔者表示，他们佩服李希特对这些问题的把握。马蒂亚斯•埃茨贝格尔（Matthias Erzberger）目前的地位就是凭着那种蜜蜂般的惊人勤奋，否则，这位政治禀赋非常有限的政治家何以会产生影响，就很令人费解了。[21]
然而，勤奋既不能证明某人是个合格的政府领袖，也不能证明他是个合格的政党领袖——这两者决非我们的浪漫主义文人墨客相信的那样是彼此有别的两回事。据我所知，德国的所有政党过去都曾有过具备政治领袖禀赋的人：民族自由党的冯•贝尼希森（von Bennigsen）、冯•米克尔（von Miquel ）、冯•施陶芬贝格（von Stauf f enberg ）、福尔克（Völk）以及其他一些人，中央党的冯•马林克罗特（von Mallinckrodt）与温特霍斯特（Windthorst ），保守党的冯•明尼格罗德（von Minnigerode）、冯•曼陀菲尔（von Manteuffel），进步党的冯•塔普深（vonSaucken-Tarputschen），以及社会民主党的冯•沃尔玛（von Vollmar）他们全都从议会消失了或者离开了议会，比如19世纪80年代的贝尼希森，因为他们不能作为政党领袖进入政府。如果议员变成了部长，例如冯•米克尔和默勒（Möller），他们就必须放弃先前的政治承诺以适应纯粹的官僚内阁。（默勒当时曾说过，他早先作为一个议员在演说中发表的个人观点已是众所周知，所以现在处于一种不讨人喜欢的地位！）然而，有许多天生的领袖留在了德国。但他们在哪里呢？答案现在很容易得出。我要提到一个人，他的政治观点以及对社会改革的态度与笔者完全格格不入：有谁能相信以前曾是公务员并积极从事德国东部地区殖民化政治的克虏伯现任董事，就注定了只是管理德国最大的工业企业、而不是管理一个关键的政府部门或者一个强有力的议会政党？[22]那为什么他正在做的是前者、而在现有条件下可能会拒绝后者？为了赚更多的钱？不，我认为是出于另一个非常简单的原因，就是说，一个怀有强烈权力欲望并具有相应品质的人，只要他的禀赋和能力使他可以在大规模工业企业、卡特尔、银行和批发商业中舒展身手，那么由于议会的无权无势以及随之产生的部长职位的官僚特征，他要置身其中，大概就不得不成为一个冒险进入这种可怜巴巴相互怨恨的网络并在滑溜溜的宫廷阴谋地板上打转的傻瓜。这种类型的人会宁愿出钱资助泛日耳曼的报纸让文人墨客们在那里胡言乱语。如果抛开一切虚饰之词，我们的所谓君主之治就不过是这种消极选择的过程，它使所有不同凡响的干才转而效力于资本主义利益，因为只有在私人资本主义领域，今天的情况才接近于对具有领袖禀赋的人进行选择。为什么？因为只要和亿万马克有关的经济利益以及千千万万工人的生计受到影响，文人墨客们空谈的舒适安逸（Gemütlichkeit）也就到头了。[23]为什么在政府中却没有这种选择？因为俾斯麦统治留下的最糟糕的遗产之一就在于这一事实：他认为必需尽力把他的威权主义统治隐藏在君主的正当性背后。他的后继者忠实地仿效了他的做法，但他们不是凯撒，而是持重的官僚。这个政治教养不良的民族只从表面价值上接受了俾斯麦的夸夸其谈，而文人墨客照例都是喝彩捧场。这倒是合乎情理，因为是他们在考察未来的官员，而他们自认为就是官员和官员之父。他们的怨恨乃是针对任何没有通过文凭获得正当性就追求并掌握了权力的人。由于俾斯麦使这个民族戒除了关注公共事务、尤其是关注外交政策的习惯，它喜欢津津乐道于接受了某种“君主之治”，但实际上却是不受制约的官僚之治。在这种制度下决不可能产生政治领袖的品质，也不可能使它在世界任何地方取得成果。我们的公务员当中肯定蕴藏着具有领袖品质的人物，我们当然不想在此否定这一点。然而，官僚等级制的惯例和内在特性，严重阻碍的恰恰就是这些干才的发展机会，而现代官员的整体性质最不利于政治自治的发展（必须将这一点与个人的内在自由区别开来）。我们已经一再强调，政治的本质就是斗争，就是吸收盟友和自愿的追随者；威权主义国家的为官之道不可能获得这种深奥艺术的素养。众所周知，俾斯麦上过的学校就是法兰克福联邦议会。[24]在军队中，训练的目的就是为了作战，从中可以产生军事领袖。但是对于现代政治家而言，真正的角力场却是议会和普通公众面前的政党竞争——既不是为了竞争官僚的升迁、也不是为了其他什么适当的替代物。当然，只有存在一个议会和一个其领袖能够接管政府的政党，这一点才是确凿的。
一个充其量只能根据选民的利益改变某些预算项目并为党魁的被庇护人提供某些小恩小惠的政党，凭什么吸引那些具有领袖品质的人物呢？它能向这些潜在的领袖提供什么样的机会呢？我们议会那种单纯消极政治的倾向，至今仍反映在德国国会及各个政党议事日程和惯例的多数琐碎细节中。我知道有一些事例，年轻的政治干才完全是被资深的地方显贵和党内大佬压制住了。每个行会都有这种情况，而在一个仅仅囿于消极政治并且无权无势的议会中，这是非常自然的事情，因为在这种机构中发挥主导作用的是行会的本能。一个旨在分享统治权力和责任的政党绝不可能忍受这种状况，每个党员都会知道，党以及把他与党拴在一起的所有利益的存续，都要取决于党对合格领袖的服从。在今天的任何地方，甚至包括英国，都不可能是议会本身在治理和决策。大批议员只是作为领袖的追随者或构成了政府的某些领袖的追随者发挥作用，只要这些领袖干得富有成效，议员们就只管盲目追随。这就是议会的行事方式。政治行动始终是决定于“少数原则”，这意味着决定于少数人构成的领导群体的高度政治灵活性。这种凯撒制要素在大规模国家都是根深蒂固的。
然而，也只有这种要素，才能保证借助于清晰可辨的具体个人对公众负责，而在一个进行笼统治理的议会中它就可能消失殆尽。在真正的民主制那里，情况尤其如此。直接民选的官员已经在两种环境下证明了这一点：首先是在地方小行政区，那里的常住居民彼此直接熟稔，选举可能会决定于一个人在邻里共同体中的声望。其次是大规模国家中最高政治官职的选举，尽管它得到的确实只是相当保留态度下的支持。以这种方式获得最高权力的虽然很少是最杰出的人，但一般至少也是合格的领袖。然而，大批中层官员，尤其是那些需要某种专业素养的官员，实行民选一般都会彻底失败，原因也不难理解。在美国，由总统任命的法官在能力与廉洁方面远远胜于民选法官。任命他们的人毕竟要对官员的资格承担责任，一旦出现严重失误，执政党以后的日子就很难过。在美国，平等选举权反复产生的结果是公众受托人——市长大人——的当选，他可以相当自由地设立他自己的市政行政班子。英国的议会制同样很有利于这种凯撒制特征的发展。首相出自议会，但却获得了对议会越来越具有支配性的地位。
正如任何其他人类组织一样，通过政党选择领袖也有其缺陷，但在最近几十年间，德国的文人却令人厌恶地夸大了这些缺陷。当然，议会制也会要求个人服从某个人，而他可能往往只是把此人作为“较小的罪恶”接受下来。但是，威权主义国家却根本不给他选择的机会，并且强加给他的是官僚而不是领袖，这无疑会导致相当大的区别。此外，财阀政治在德国也像在其他国家一样蒸蒸日上，尽管形式上略有不同。应当指出，文人墨客们用最黑暗的色调描绘这种巨大的资本主义势力，乃是出于完全的无知。财阀政治的崛起背后有着坚实的原因：正是这些势力，远比那些空想理论家更了解自身的利益所在，而且步调一致地站到了官僚制的威权主义国家一边反对民主和议会制，尤其是重工业界这一最无情的资本主义势力。然而，这些原因是文学庸人们无法理解的，他们以道德化的方式强调了这样的事实：政党领袖是受权力意志驱使的，他们的追随者怀抱的动机则是谋求官职的自我利益——好像官僚的抱负并非同样充满了升迁和薪金念头、而是由最无私的动机激发出来的。围绕谁应当担任外交部长的问题，最近（1918年1月）出现了一场受到某些官方来源怂恿的报端大战，而鼓惑宣传在权力斗争中的作用，在这场大战中已经表露无遗。[25]这证明了一种所谓的君主之治为极端恶劣地滥用新闻舆论谋求官职和制造部门之间的冲突提供了便利。任何包容了强大政党的议会制度都不可能加剧这种事态。
与官僚们竞争升迁和薪俸这种常见的庸俗关切相比，党员的动机决不会更多理想主义成分，一般来说，两者都会去争夺个人利益（即使在文人们展望的那种被吹嘘成同心同德团结一致的状态中，情况也不会有什么两样）。然而，最为重要的是，这些普遍的人性弱点至少不会阻止对有能力的领袖的选择。但在一个政党内部，惟有当领袖知道获胜时将会拥有政府的权力与责任，这才是可能的。惟有那时，这种选择才是有可能的，但即使那时也未必就是有保证的。因为，只有一个实际有效的，而不是夸夸其谈的议会，才能提供使真正的领袖、而不是纯粹的煽动天才脱颖而出的土壤。然而，一个实际有效的议会乃是持续分担行政工作并监督行政的议会，这在战前的德国是不可能的，但在今后却必须使之成为可能，否则我们就将重蹈覆辙。这就是我们下面的话题。
三、议会质询的权利和政治领袖的产生
德国议会的整个结构都是以消极政治为取向的：发出批评和抱怨，审议、修改和通过政府的议案。全部的议会惯例都是这种状态。由于缺少公共关切，很不幸，我们对德国国会的实际运作就拿不出任何像外国议会存在的那种政治分析；我们只有对程序规则的扎实研究。然而，如果你打算对一个议员谈论你想得到的议会组织，你立刻就会遭遇众多的惯例，它们仅仅是为过时的议会显贵们的舒适、虚荣、索求和成见以及为了阻碍议会的任何政治效能而存在的。因此，甚至议会对官僚系统的持续监督这种简单的任务也受到了妨碍。这种监督是多余的吗？
在面对明确规定的专业性任务而必须证明自己的责任感、不偏不倚以及对组织问题的熟练程度时，我们的官员堪称出类拔萃。凡是像笔者一样出身于公务员家庭的人，大概都不会使这个传统受到玷污。但是，我们这里关心的是政治业绩，而不是官僚业绩，且事实本身即可唤醒以下这种没有人能够坦然否认的认识：不论何时，要想指望官僚系统处理政治问题，就只能以彻底失败告终。这并非偶然，毋宁说，如果天生就互不相容的能力居然会出现在同一个政治结构中，那反而令人吃惊。我们已经指出，登上政治舞台为自身的信念而奋斗、并在这个意义上投入政治斗争，这不是公务员的任务。恰恰相反，他引以为自豪的地方就在于保持不偏不倚，而不管他本人抱有什么倾向和观点，为的是以有良知、有意义的方式既遵守具体指令又坚持普遍规则，哪怕——特别是——在它们不合自己的政治态度时。但是，官僚系统的首脑却必须不断解决政治问题——包括文化政治（Kulturpolitik）问题和权力政治（Machtpolitik）问题。议会的首要任务就是监督这些决策者。然而，不光是指定给最高级官僚的那些任务，还有较低行政层面所有技术上的具体任务，都有可能变成政治上的重要任务并需根据政治尺度加以解决。政治家必须成为抵消官僚支配的力量。然而，这会遭到行政决策者权力利益的抗拒，他们渴望最大限度地摆脱监督并确立对内阁职位的垄断。
1．对官僚系统的有效监督与官僚系统的权力基础
对官员的有效监督要依赖于某些前提。
撇开行政事务固有的劳动分工不谈，所有官僚的权力都是依赖于两种知识：首先是最广义上而言的，通过专业训练获得的技术知识。这种知识在议会中是否也要体现出来，或者议员能否在既定情况下亲自咨询专家，则是偶然的问题和私人事务。没有什么能够替代专家在议会委员会面前召唤有关政府官员到场进行系统的（口头）盘问，这是公共监督和全面质询的惟一保障。当今的德国国会根本没有这样做的权利：宪法判定那是外行的无知。
然而，仅有专业知识并不能说明官僚系统的权力。除此以外，官僚还拥有职务信息，这种信息只能通过行政渠道获得，并为他提供能使他据以采取行动的事实。只有一个不靠官员的善意也能接近这些事实的人，他才能有效地监督行政。根据具体情况可以采取的适当手段包括，查阅档案文件、当场质询、直至在议会委员会面前对官员进行口头盘问。这种权利也没有给予德国国会，它被蓄意安排得无法获得必需的档案文件，因此，除了被说成是半吊子以外，德国国会还被认为无知——这显然不是出于技术原因，完全是由于官僚系统最精湛的权力手段所致：它利用那个臭名昭著的“公务机密”概念把公务信息变成了保密材料。归根结底，这不过是让行政当局免于监督的一种手段。官僚等级制的每个下级都会受到上级的监督和批评，但同时，对决策者的所有控制——不管是技术控制还是政治控制——却统统归于无效。行政首脑在德国国会回答质疑和批评的那种方式，对于一个充满自信的人来说往往是很不光彩的，这一点之所以可能，仅仅是因为议会无法借助“调查权”（Enqueterecht）利用那些具体事实和技术观点，而这样的知识惟有通过持续参与并影响行政才有可能获得。这是必须首先进行的变革。当然，没有人会认为德国国会的各个委员会应该沉浸在包罗万象的研究中，然后发表卷帙浩繁的调查结果——这无论如何是不可能发生的，因为德国国会还要忙于大量其他的事务。议会的质询权应当是一种辅助手段，此外它还是一条鞭子，单纯有它的存在，即可迫使行政首脑为了不让鞭子必需被运用起来而对自己的行动作出说明。英国议会无与伦比的成就始终是源自明智地运用这种权利。英国官员的廉正和英国公众高水准的政治教养，在很大程度上就是奠基于此；常有人强调指出，从英国新闻界及其读者跟踪关注议会各委员会议程的那种方式，即可看出政治成熟的最佳尺度。这种成熟不仅反映在对大臣的不信任投票、指控以及法国—意大利式杂乱无章的议会制那种类似的景观上，而且反映在这一事实上：国民始终都很了解官僚系统在如何处理它的事务并持续对它进行监督。只有一个强有力的议会的各个委员会，才能成为发挥这种有益的教育影响的手段。说到底，官僚系统只能从这项发展中受益。公众与官僚系统的关系，至少在那些具有议会制传统的国家，很少表现得像在德国这样缺乏相互理解。这并不足怪。在我们国家，无论到了哪里，官员们必须处理的各种问题都令人不得而知。他们的业绩从来就不被理解也不被赞赏，只要不受控制的官僚支配现状继续存在，那就不可能消除对“官大人”毫无结果的抱怨而代之以积极的批评。此外，只要官员的权力待在它的适当位置，它就不会遭到削弱。在部门事务中，专于特定领域的常任次长（Geheimrat）就比他的部长更有优势，即便部长是个职业官员；英国如此，德国也不例外。这就是适得其所，因为在今天，要想了解实现政治目标所必需的技术手段，专业素养乃是一个必不可少的前提。但是，决策并非一项技术事务，因而不是职业公务员的本分。
2．作为政治领袖检验场的议会
貌不惊人的议会质询权将会产生持续的监督，这是未来旨在加大议会参政程度的一切改革的基本前提。这种变革也是把议会转变成政治领袖筛选基地所不可或缺的先决条件。德国的文学时尚喜欢把议会贬低为“单纯的清谈”场所。三代人以前，卡莱尔（Carlyle）也曾以类似但远更诙谐的语调大声疾呼反对英国议会，但它却变成了英国的世界权力中的决定性力量。今天的政治（与军事）领袖已经不再挥舞刀剑了，而是诉诸平淡无奇的声波与墨水：写出和说出的文字。重要的是思想和知识、坚定的意志及清醒的经验在决定着这些文字，无论它们是命令还是竞选演说，是外交备忘录还是议会的官方声明。然而，如果一个议会只能发出批评却无法获知具体事实，而且它的领袖从来没有处在一种必须证明自身内在气质的地位上，那么它能表现出来的不是无知的煽动就是惯常的无能，或者两者兼备。这是我国完全非政治化时代产生的政治发育不良的可怜历程的一部分，在那个时代，德国的庸人是用已被自身环境所蒙蔽的双眼去看待英国议会那样的政治制度的，他们相信，他们可以从自身政治无能的高度得意洋洋地俯瞰这种制度，而且无法认识到英国议会毕竟变成了这样一些政治领袖的检验场：他们勉力使人类的四分之一接受了政治上深谋远虑的极少数人的统治。关键在于，对这种统治的服从很大程度上是自愿的。被大肆吹嘘的德国威权主义国家又有什么可以相提并论的成就呢？当然，为这种成就进行的政治准备，并不是得自在议会面前发表的那些铺张扬厉装点门面的演说，只能是得自议会生涯中的扎实艰苦的工作。杰出的英国领袖无一例外都具有议会委员会，且往往还有不同政府机构的工作经历，然后才上升到领袖地位；只有这种强化训练（这是政治家在一个实际有效的强大议会的各委员会必须经历的强化训练），才能把这种集会变成不是单纯的煽动家、而是积极参与的政治家的筛选基地。直到今天，英国议会在这方面仍是无与伦比的（对此实在无人能够否认）。只有公务员和政治家的这种合作，才能保障对行政的持续监督，从而保障对领导者与被领导者的政治教育。有效的议会监督所促成的行政公开性，必须成为一切有效的议会工作及政治教育的先决条件。我们也已经开始踏上了这条道路。
3．议会各委员会在战时与平时的无能
战时的紧急状态扫除了许多守旧的口号，进而产生了德国国会的大委员会（Hauptausschuss），[26]它的运作虽然还不能尽如人意，但至少是迈出了走向有效议会的一步。它从政治角度而言的不足之处，应当归因于在敏感问题上那种恶劣而杂乱无章的公开性形式，讨论都是在过于庞大的议员圈子里进行，因此他们必定会情绪用事。军事和外交（比如潜艇战问题）机密材料竟为数百人所知，这绝对是危险的胡闹，结果，这种信息就在私下里不准确地传播开来，或者以制造轰动效果的暗示形式见诸报端。对外交和军事政策的现时审议应当局限于各政党的受托代表这个小圈子内。因为政治始终是由少数人从事的，那么政党在面对生死攸关的政治问题时也必须按照追随者的方式、而不是按照行会的方式加以组织。它们的代言人必须是“领袖”，这意味着他们必须拥有做出重要决定的无限制权威（或者至少在有些时候能够从随时召集在一起的委员会那里获得这种权威）。为了特定的具体目的而召集的德国国会“七人委员会”，表面上看就是在这个方向迈出的一步。[27]把这种机构叫做“临时”机构并企图不把国会议员看作他们政党的代表，是在迎合行政首脑的自负——这种企图有可能毁了七人委员会的政治意义，但所幸的是并没有奏效。使这七个党代表与政府代表坐到一起有着充分的技术理由，但是联邦参议院的七个全权代表最好还是代之以较大的非普鲁士邦的三四名代表，此外再召集四五名最高级的军方人员或者他们的代表。总之，只有一个言行谨慎的小群体才能在非常紧张的政治局势中筹划政治决定。在战时条件下恐怕就很适于成立这样一个把政府代表与所有主要政党代表团结在一起的混合委员会。和平时期在类似基础上安排吸收各政党代表，大概同样有益于对敏感政治问题的审议，特别是在外交政策问题上。但在其他方面，这种制度的效用就有限了，它既不能代替真正的议会改革，也不是产生协调一致的政府政策的手段。如果这些政策需要得到若干政党的支持，那么在政府领袖和议会多数的代表之间进行慎重的会商，是有可能达成共识的。如果让独立社会党人和保守党人联席组成一个委员会，大概就不可能履行构想某种政治意志的功能。沿着这个路线做出的任何预期，在政治上都是不现实的，因为这种结构无助于追求一以贯之的政策。
相比之下，就和平时期对官僚系统的监督而言，随着大委员会的建立，如果使公众保持消息灵通，并规定出面对由联邦参议院和内阁代表组成的各个小组委员会处理的专业问题时能够保持一致意见的有效程序，那么专门的混合委员会可能就是非常适当的形式。当然，这种安排可能产生的政治效能，完全依赖于今后德国国会及其政党结构的作用。如果局面一仍旧贯，如果宪法第九条的机械阻碍一如既往，如果议会继续宥于“消极政治”（官僚系统显然希望把这一点永久化），那么各个政党大概就只能给它们在议会中的代表一些无关宏旨的授权，肯定不会授予他们决策权，此外，每个政党都将各行其是为自己的被庇护人谋求一些蝇头小利。由此，整个这种安排将会变成一种对行政的既无用又浪费时间的骚扰，而不是政治训练及有效合作的手段。在这种情况下要说还有什么积极结果，充其量也就是类似于瑞士某些州实行的那种比例庇护权：各个政党和平划分对行政的影响，这就缓和了它们之间的冲突。（然而，即使这种相对消极的结果，对于一个面临重大政治任务的大国来说是否能够如愿以偿，也是非常可疑的。据我所知，即便是瑞士人，对于这种做法的积极成效也是见仁见智，放在一个大国当然就更会引出大不相同的评价。）像这种田园诗般的前景是不确定的，对此，把消除党争作为最高价值的人会满心欢喜，官僚系统则会期待着由此延续小恩小惠的制度而使自身的权力永世长存。另外，如果官僚的职位在合宫廷之意的各个政党之间按比例分配，甚至会更容易做到“皆大欢喜”。然而，在普鲁士的内部行政中对有俸官职进行和平的再分配却是根本不可能的，因为保守党垄断着那里的县长（Landrate）、行政区长（Regierungs）和省长（Oberpräsidenten）的职位，此外，从纯政治角度来说，其结果可能仅仅是党的官僚获得了有俸官职，而不是党的领袖获得了政治权力和责任。这肯定不是提高议会政治水准的恰当手段。至于由此能否增强对行政的公共监督、能否增进公众必需的成熟程度，则肯定是个完全无法确定的问题。
总之，即便是最简单的行政事务，也不可能在这种官僚化的委员会中得到充分讨论，除非它获取技术与行政信息的权利在任何时候都能得到充分保障。这个要求甚至并不意味着实行议会政体，它仅仅是议会政体的技术前提之一，而满足这个要求的惟一障碍就是官僚系统的身份利益，或者更直率地说，是它的自负和永远摆脱控制的愿望。
通常，宪法专家反对质询权而提出的惟一实质性的重大异议就是，德国国会在议事日程方面是完全自治的，因而既定的多数可以单方面拒绝某项调查，或者以这样的方式对调查产生影响：使不受欢迎的调查结论成为不可能。毫无疑问，不加批评地从英国理论接受过来的这种酌处权（帝国宪法第27条）用在这里就不合适。质询权必须得到新的立法保障，尤其是，必须无条件地把它规定为一项少数的权利——比如说，100名议员即可要求进行一项质询，而这样一个少数当然也必须有权在各委员会拥有代表、提出问题并发表异见。首先，这对于提供公开性的抗衡力量以对付滥用议会多数及其众所周知的危险乃是必不可少，这种平衡在其他国家并不存在，迄今在英国也只是借助各政党的相互善意而有效。然而，其他保障也是必需的。只要工业界——尤其是不同国家的工业界——还在彼此竞争，那么保护它们的工艺机密以免有争议的公开性就是极为重要的。同样的保护也必须扩大到军事工艺、未决的对外政策问题，在做出最后决定之前应当仅限于在一个小群体中讨论。某些文人，特别是某些俄国文人的一个错误在于，他们认为对外政策——比如交战各民族之间缔结和约——可以按照彼此竞相公开声明的普遍“原则”顺利达成，不必诉诸对隐藏在这些所谓的“原则”背后不可避免是对立的民族利益之间最有可能达成的妥协进行冷静审视。[28]在此非常时刻，事实让这种观念变成了一个笑柄。无疑，必须用来纠正我们过去所犯错误的手段，大不相同于政治文人们的幼稚观念。民主派圈子就是以这种概括方式产生了一种误解：他们当中广泛流行的观点认为，公开外交是一剂万应灵药，而且始终有助于谋求和平。这对于表达通盘考虑后的最终立场还有一定道理，但是，只要还存在相互竞争的国家，这就不适合于慎重思考的过程；当然，在相互竞争的工业界同样如此。与公共行政领域的公共监督功效正相反，在对外政策的审议阶段，这种公开性可能会极为严重地干扰决策的合理性与清醒程度，因而甚至会危及或者阻挠和平。目前这场世界大战的种种事件已经非常清楚地表明了这一点。不过我们将在单独一节中讨论对外政治（参阅下文第四节）。
4．国内危机与议会领袖的缺失
在此当口，我们大概只能补充评论一下今天议会领袖的缺失在国内危机中是如何体现出来的。埃茨贝格尔［1917年］7月的［和谈］动议以及由此产生的后来两次危机等等事件，在这方面很有启发意义。[29]这三个场合清楚表明了某种局势带来的后果，其中包括，1）政府和议会作为分立的机构面面相觑，后者成了“单纯的”被统治者的代表，因而以“消极政治”为取向，2）由于政治领袖在议会中找不到自己的天职，因而在政党内部也没有地位，政党变成了一种准行会团体，3）行政掌握在既非政党领袖、也不和政党领袖保持接触的官僚手中，用惯常的身份意识的术语来说，他们“高居政党之上”，故而不可能领导这些政党。一旦某个强有力的议会多数坚持政府做出的积极决策，这种制度即刻就会归于无效。惊愕不已的政府将不得不让这条缰绳拖着走，因为它在政党组织中没有基础。德国国会呈现出一幅完全无政府状态的景象，就是因为（所谓）政党领袖从来没有担任过行政职位，同时也没有被看作是未来的政府首脑。各个政党面对的是一个全新的任务——组成一个政府，对此，它们的组织和成员大概都不符合要求。无疑，它们在这方面绝对不可能成功，也不会真正进行尝试，因为它们当中——不论是极右还是极左派——根本没有人是个公认的领袖，官僚系统本身的情况也同样如此。
40年来，所有的政党都是根据这样的假设在经营：德国国会具有的不过是“消极政治”的功能。俾斯麦谴责过这些政党“无能的意志”，这一点［在1917年7月］之显而易见令人震惊。它们甚至不去参与选择新的领袖；官僚系统的自负在此关键时刻甚至不会容忍它们的参与，尽管最起码的审慎态度会要求它那样做。官僚系统并不是交给各个政党一个吹毛求疵的问题，即它们会提出谁做候选人，或者更实际的，它们会如何看待各种可能的候选人，而是不肯放弃它那顽固的声望观：政府的组成与德国国会无涉。议会之外的力量［尤其是鲁登道夫将军］进行干预并建立了新政府，但它并没有向德国国会提出一项明确的议案和清楚答以是或否的绝对要求。众所周知，新首相［格奥尔格•米夏埃利斯（Georg Michaelis）博士］曾被迫就最重要的问题［多数党的和谈决议］发表了若干自相矛盾的声明，并且不得不在一个外交事务问题上［德国对1917年8月教皇和谈照会的答复］接受七人委员会的监督，仅仅都是因为他没有得到议会的信任。不言而喻，这种令人沮丧的景象必然会削弱德国的声望，增强文人墨客们那种惬意的信念：议会制在德国是“不可能的”。他们在喋喋不休地谈论议会的“失败”，但实际上，遭受失败的另有其事：官僚系统操纵议会的企图，以及数十年来在文人墨客的喝彩声中有效阻止议会做出任何积极的政治贡献、完全有助于官僚们自行其是的同一个制度。如果是在明确由政党领袖肩负责任，至少是肩负重大责任的任何其他政府模式下，局面大概就会完全不同，那将给政治干才提供机会从议会内部帮助塑造国家的未来；各个政党也不会像今天在德国国会中通行的那样任由自身成为一种小资产阶级的行会式组织，它们将被迫跟从于领袖而不是——尤其像在中央党内常见的那样——跟从一些勤勤恳恳、但在关键时刻却惊慌失措的公务员。在这种危机中，领袖就有义务组成同盟，它能向君主提出建设性纲领并提名能够贯彻纲领的人选。然而，在目前这种环境下，惟一可能的大概就是纯粹的消极政治。
新首相［米夏埃利斯］是［1917年7月］从议会之外选择出来的，他面对的是一种很快就会导致故态复萌的混乱局势。确确实实，不少非常能干的议员担任了政府高级职务，但因碍于宪法第九条，他们在自己党内已经失去了影响力，以致这些政党变得没头没脑、不知所措。[30]同样的情形亦可见于［1917年］8月和10月的危机中。政府再次完全失灵，因为在位者冥顽不化地认为，他们不该继续与政党领袖保持接触，甚至不该与他们渴望或希望得到其支持的那些政党的代表举行预备性会谈。单纯这一事实，即［1917年］11月任命的新首相［赫特林伯爵］在就职之前与多数党进行了接触，以及更进一步的事实，即所有纯政治部门如今已被经验丰富的议会议员接管，终于有可能使国内政治机制的运转变得比较自在了，尽管宪法第九条第二个句子仍在发挥着有害的影响。[31]［1918年］1月危机甚至使那些最愚昧的头脑也能意识到，议会不是我们的内忧之源，毋宁说，国内的忧患来自两个源头：（1）抛弃了俾斯麦的绝对原则，即将军们按照军事原理指挥战争而政府首脑根据政治考虑缔结和约（其中战略需求是惟一一个要素）；（2）以下事实甚至更为重要：某些低级谄媚者发现，把政策审议情况泄露给新闻界以使某些政治党派获益，与所谓的“君主”之治是相容的。[32]
我们的状况可以使人人都明白，职业官员的统治并不等于政党统治的缺席。在普鲁士，一个县长肯定是个保守党成员，自德国议会最富有成效的11个年头结束时的1878年以来，我们的伪议会制一直就是靠的这一党派原则：任何政府及其代表都必须是“保守派”，其间只向普鲁士资产阶级和中央党的庇护权做过不多的让步。这就是官僚系统“不偏不倚”的含义，舍此无它。战争给所有其他国家都上了一课：所有参政的政党都会变成“爱国”政党，但这一课并没有改变德国的事态。保守的官僚系统及其利益集团盟友的党派利益支配着政府。我们现在面临的就是这种“倾斜”带来的必然后果，在和平时期仍将继续面对它们，不仅是议会，还有整个政治制度，都将为此付出代价。
5．议会的职业精神与既得利益者
关于德国政治秩序的未来，关键问题必定在于：如何才能使议会变得适合于进行统治？谈论这个问题的任何其他方式都是完全错误的，而且其他的任何事情都是次要的。
必须清楚地认识到，议会改革不仅取决于议会管辖权这些表面上琐碎但实际上甚为重要的扩张，取决于消除宪法第九条体现的机械障碍，以及对德国国会的议事程序和现行惯例进行某些重大变革，而且特别取决于一种职业议员团队的发展。
一个作为职业议会议员的人，德国国会对他的授权不是一种业余差事，而是他的重要志业，因此，他需要一个配有必需的人手并且消息灵通的高效率事务所。我们可以对这种人物或爱或恨，但他在技术上是不可或缺的，因此我们已经和他同在。然而，即便是最有影响的这类人物，［在德国］也是地位相当低下的一类人，一般都是在幕后活动，因为议会就处于一种从属地位并且限制了职业机会。职业政治家可能会靠政治及其营营苟苟为生，也可能是为政治而生。只有在后一种情况下，他才能成为一个具有崇高境界的政治家。当然，他在资金上越是独立、因而多有闲暇——不是一个经营者而是一个食利者，他就越是容易获得成功。靠一份差事生活的那些人当中，只有律师能够从容地脱离工作并适于成为职业政治家。纯粹的律师支配肯定是不受欢迎的，但像我们的文人那样常常诋毁政治领袖需要运用法律素养，这就荒唐可笑了。在一个法官统治的时代，伟大的律师乃是惟一一种接受了训练为既定诉讼斗争并有效代理的人物，这与受过法律训练的公务员截然不同，我们希望我们政府的公开声明表现出更多这种（就其最上乘意义而言的）法律人的技能。然而，除非议会能够提供实现政治领导的机会，否则任何独立不羁的人物——不光是有天赋有能力的法律人——都不会打算为政治而生。如此一来，只有带薪的党务官员和利益集团的代表才会有此愿望。
典型的党务官员对真正的政治领袖的怨恨，强烈影响着某些政党对于实行议会政体、从而在议会中选择领袖的态度。当然，这种倾向与公务员之间同气相求的利益是非常一致的，因为，职业议员要是成为一个让人烦恼的监督者或是要求分享一定权力，行政首脑就会感到如刺在喉，如果议员作为政府最高职位的可能竞争者而出现，则会加剧这种状况（一种并非由特殊利益集团的代表制造的威胁）。由此我们也可以说明官僚系统何以力求让议会保持无知，因为只有从那些经历过深入细致的委员会工作熏陶的老练的职业议员当中，才能产生出负责任的领袖，而不是纯粹的煽动家或者半吊子。议会必须彻底重组以便产生出这样的领袖并保障他们的效能；英国议会及议会党团以它们自己的方式在这方面早已大获成效。确实，英国的惯例不可能简单照搬，但基本结构却完全可以采用。我们这里关心的不是德国国会议事程序和现行惯例所需的变革细节，只要各个政党被迫追求责任政治，这些细节就会变得清晰可见。然而，我们应当考虑的是议会政体面临的一个更加严重的障碍，它植根于德国的政党制度中，是一个经常被谈论，但往往以扭曲的方式被谈论的难题。
毫无疑问，议会政体的功能，在一直延续到最近的英国两党制中发挥得最为平稳（尽管它的混乱有时也显而易见）。然而，这种制度并非必不可少，在所有国家，包括在英国，迫使政党结成联盟的压力正在日益增强。更重要的是另一个难题：只有在那些最大的政党原则上乐于承担施政责任时，议会政体才是可行的。在德国还没有出现这种情况。最大的政党，社会民主党，并不乐于加入任何条件下的任何联盟，因为它信奉某些进化理论，固守从反社会党人立法时期传下来的伪革命惯例——比如它拒绝派人出席宫廷礼仪。即使在它凭借临时的多数能够在小公国之一接管政府时，它也拒绝结盟。然而，比这些受到理论刺激的焦虑远更重要的则是一种实际的担忧，即如果它加入一个不可避免受到社会与经济条件——在可以预见的未来仍将是资本主义条件——限制的政府，它将被自己富有阶级意识的成员抛弃掉。这种状况推动该党领袖把党变成了一个几十年如一日的政治聚居集团，为的是避免与资产阶级国家的运转产生任何有害的接触。不管表面上如何，他们甚至在今天还是这么做的。非政治与反政治的英雄式兄弟之爱的呼声——工团主义——正在不断高涨，领袖担心阶级团结出现破裂，那将损害日后劳动者在经济斗争中的战斗力。此外，领袖也无法确信官僚系统的传统态度在战后不会再次复活。我们的未来很大程度上要取决于该党在以后岁月中的立场：是它获取统治权力的意志将占上风还是战后必将日益响亮的无产阶级兄弟之爱与工团主义的非政治呼声占上风。
出于略有不同的原因，德国的第二大政党，［天主教］中央党，至今也仍是议会制的怀疑派。它自身的威权主义心态与威权主义国家的某种选择性亲和，一直就很有助于增进官僚系统的利益。但是另一个因素更为重要。由于中央党是个天生的少数党，它担心在议会制度下它也仍是议会少数，担心它的权力地位以及代表它现有门徒的能力受到危害。它的权力主要依赖于议会之外的手段：神职人员对信徒政治态度的控制。在德国国会中，消极政治的制度为该党提供了服务于成员物质利益的机会。该党在至少实现了能够在德国长期保持不坠的宗教目标之后，便越来越从一个意识形态政党变成了一个为天主教徒官职候选人以及其他天主教徒利益集团提供庇护的组织，后者自文化斗争时代［1870年到19世纪80年代］以来就一直感觉自己遭到了歧视——至于这种感觉是否言之有理，在这里无关紧要。今天，该党的权力主要就是依赖于这种功能。它对议会中权力平衡的控制使它能够促进被庇护人的私人利益。官僚系统在给予默认的同时又能够保住面子，因为这种庇护权是“非正式的”。然而，党内的既得利益者并不是仅仅担心议会化与民主化将削减他们在中央党作为少数党时期的机会，他们还另有忧虑。在现行制度下，中央党能够回避一旦它的领袖加人政府就要承担起来的责任，而这种责任并非始终都是令人惬意的。即使今天中央党拥有一批政治干才，它所推举的官员也会包括一些没有任何负责任的执政党愿意任命的不称职者。这种人只有在他们的保证人无需对他们承担责任时才能得到晋升。如果该党成为执政党，它就必须推出一些更有能力的候选人。
由此可见，非正式的庇护权乃是最恶劣的议会庇护权形式：一种偏爱庸人的形式，因为无需任何人承担责任。这就是我们的保守派公务员统治的后果，一种依靠这种施舍制度（Trinkgeldersystem）而保持不坠的统治。在这种状况下保守党以及大财团势力在民族自由党内的代表们感到非常惬意，也就不足为奇了。因为，这种制度下的庇护权毕竟不是掌握在政治家和政党手中，他们本可以公开承担责任，但却要通过私人渠道发挥作用，这些渠道从非常重要的兄弟会网络直到或俗或雅的资本主义“推荐”形式，不一而足。我们的意识形态专家愚昧无知地怀疑大财团正在与可怕的议会制结盟，但是大财团却非常明白自己为什么要同心同德支持保留一个不受监督的官僚系统。
这就是一边给予热情激烈的辩护，一边又使用文学口号抨击公开的政党庇护权具有“腐败”和“非德国”性质的事态。实际上，被利用来反对将庇护权移交给议会的，并不是“日耳曼精神”，而是对有俸官职的强烈物质关切，再加上对“关系网”的资本主义利用。毫无疑问，只有绝对令人信服的政治环境的存在，才能在这方面根本改变德国的一切。议会政体不可能自行产生。惟一可以肯定的是，那些最强大的集团会反对变革。诚然，上述所有政党除了充斥着低级的谋官者与墨守成规的议员之外，也还拥有一些意识形态专家和政治家，但是占上风的却始终是前者，如果小庇护权制度再扩展到其他政党，这种普遍趋势只能是有增无已。
最后，现状的受益者以及那些不假思索滥用术语的天真文人，总是喜欢得意洋洋地指出德国政体的联邦性质，为的是根据纯形式上的理由结论性地证明议会政体的不可能性。我们首先在成文宪法的范围内看看这个问题的法律方面，由此我们可以了解这种结论是多么不足凭信。根据宪法第十八条，皇帝可以独自任免首相和帝国官员，不受联邦参议院干预，他们在联邦法律的范围内只服从皇帝。只要情况确实如此，任何“联邦”基础上的宪政目标都是毫无根据的。在宪政条件下，没有任何人能够阻止皇帝把帝国政府移交给议会多数的一个或多个领袖，没有任何人能够阻止皇帝派遣他们进入联邦参议院，或者，没有任何人能够在德国国会的明确多数对他们投了反对票时阻止皇帝解除他们的职务，也没有任何人能够完全阻止皇帝与各政党商议政府的组成问题。联邦参议院的任何多数都无权推翻首相，也无权仅仅坚决要求他对自己的政策做出说明，比如现行宪法第十七条第二段要求他在德国国会面前做的那样。最近有人提议，首相不仅要对德国国会，而且要对联邦参议院负责，这种提议的政治可行性应当仔细审视（后面将会讨论），但它与我们上面废除第九条第二段的提议同样是一项宪法革新。后面我们必须讨论的是这一事实：议会政体——总的来说是帝国宪政——的实际问题，根源并不在于联邦其他成员的宪法权利，而是在于它们和普鲁士这个霸主邦的关系。然而，我们在讨论这一点之前，应当考察一下现存制度在对外政策领域发挥功能的方式。恰恰是在这个领域，官僚统治暴露了其效能的固有局限，以及我们容忍这种统治而不得不支付的可怕代价。
四、官僚统治与对外政策
1．政府在抑止有害的君主声明方面的败笔
德国的国内行政是受那个特有的官僚制行政保密概念——“公务机密”（Dienstgeheimnis）概念——支配的。令人吃惊的是，在对外政策领域却能看到不同的景象：那里采取的某些极为多变的措施有着引人注目的公开性，而且是非常奇特的公开性。
十几年来，从克吕格尔电报到摩洛哥危机，[33]我们不得不忍受着这样的事实：君主在对外政策问题上的纯私人声明，都是在政府的允许甚至参与下由孜孜不倦的宫廷官员或电报局公之于众的。我们这里讨论的事件，对于我们全球政策的形成，尤其是对于和我们作对的世界性联盟的巩固，都是极端重要的事件。我们应当明白，我们这里关心的不是君主声明的对错以及为之辩护的问题，而仅仅是官员们的表现。笔者当然坚信君主制度在大国中的效用，并不屑于偷偷摸摸地辩驳君主，正如不屑于伪君主制的谄媚或者既得利益集团和庸人们那种感情用事的陈词滥调一样。然而，一个君主公开发表有时极富挑衅性的个人声明，就必须准备好忍受同样具有挑衅性的公开批评。因为我们必须面对的事实是，通过发表君主声明处理我们的政策，这种方法已经被一再容忍。如果这种方法（我们相信）是一种严重的政治错误，那么容忍这种反复再现的程序便证明，在君主亲自为它负责的范围内，他必须被迫接受仅仅来自政治领袖的忠告，排除所有其他群体——廷臣、军队或者无论什么人——对重大政治问题的干预。然而，如果对这种程序的具体保障并非唾手可得，那么对君主本人进行绝对坦诚的批评就是一种政治责任。当然，这种对君主的公开批评在政治上是令人不快的。它并不是一道过时的景观，而是古老的政治智慧，是为他的公开露面规定一些礼制和条件，以防像在德国一再发生的那样鼓惑性地把君主拖到公众面前，从而有可能使他本人脱离公开的政党政治争端。正因为如此，他才能在全国性危机时刻进行远更有效的干预。这样就应该看得很清楚了：我们这里讨论的不是君主可能犯下的大错，而是一个完全不同的事实——政府利用他的公开露面或者公开他的观点作为一种外交手段（至少有一次是不顾他的疑虑这样做的[34] ），以及政府领袖容许不承担责任的人员越过他们将君主的观点公之于众，但却没有立即辞职。当然，君主可以自由采取他愿意采取的任何政治立场。但这必须由承担政治责任的领袖决定君主的观点是否——或者以何种实质或正式的方式——应予公开，并估量它们可能带来的影响。因此，君主的任何重要政治表态，在公之于众之前都必须征询首相的意见，只要首相仍然执政，他的意见就必须接受。如果这个规则哪怕被打破一次之后首相和他的阁员仍在其位，那就是他们玩忽职守。如果他们不能辞职而又大谈“国民不想要一个影子国王”以及类似的说辞，背后隐藏着的就不过是他们恋栈的欲望。这与议会政体的问题毫无干系，仅仅是个政治上诚实与否的问题。在这方面，我们的政府已经以最可悲的方式屡屡留下了败笔。这些败笔应当归因于我们不健全的政治结构，就是它，把一些满腹官僚心态的人推上了政治领导地位。议会政体的问题之所以变得非常重要，仅仅是因为现有条件下不存在其他手段以影响和保障必需的变革。为了避免我们的立场遭到任何误解，我们应当补充指出，几乎在所有情况下，君主的声明不仅在主观上都是可以理解的，而且就人们对当时的事态判断来说，有时也是政治上需要的；此外，在某些情况下，大概还有助于通过外交渠道向有关国家的政府传达他强有力的个人反应。但是，政治上不负责任的做法是将这些声明公之于众，而在德国，政治领袖就应当为此负责，因为是他们在容忍或唆使这样的做法。一个政治家（共和国总理甚或总统）是否发表一项声明，不论它可能多么刺耳，与该政治家是否公开君主的一项个人声明、然后以戏剧性但却廉价的姿态表示对此“承担责任”，两者之间有着巨大差异，但这一点在德国一直被忽略不计。君主的公开言论实际上在国内是不可能被自由批评的，因此，它实际上在掩护滥用这种公开言论的政治家应付对他自身行动的直接批评。但对国外就不存在这种约束，而且批评会集中在君主身上。如果形势发生了变化且政治家曾表态反对的新政策成为必需，他就可以也应该辞职，但君主却可以原地不动，这就意味着君主的言论将与君主同在。一旦他公开发出言论，即使他在新形势下企图收回，也将不再可能。激情和荣誉感已被唤起，因为支持君主这时成了一种国家荣誉，而像泛日耳曼主义者那样的无知文人（及其出版商）便做了一笔成功的生意。君主的言论在国内外都被认为具有约束力，政治态度则变成了坚冰。这实际上成了所有此类事例的模式。我们不妨冷静地观察几例，由此了解政治错误是如何铸成的。
首先是克吕格尔电报。对詹姆森袭击事件（Jameson raid）的愤慨是理所当然的，而且遍及世界各地，甚至包括英国。极有可能的是，向伦敦提出紧急外交抗议（其中可以提到君主的强烈反应）能够促使英国内阁发表一些日后它不可轻易漠然置之的正式声明。此外，就双方在非洲的利益达成一项总体协议也会变得比较顺理成章。比如塞西尔•罗得斯（Cecil Rhodes）就非常愿意接受这样的协议，[35]而且，如果我们还想在东方从容行事并维持和意大利的联盟，这样的协议也是必不可少的。但是，电报的公开无疑造成了侮辱性的效果，因而妨碍了一切合理的会谈。[36]这时，问题变成了为国家荣誉而争，理性的政治利益却被推到了一旁。因此，当布尔战争之前、期间和之后的理性政治利益最终变成了需要在非洲问题以及英德之间全面关系问题上达成谅解时，已被激发出国家荣誉感的两国公众实际上却不再欢迎这些努力了，尽管双方通过外交谅解可以实现各自的实际目标。这些做法的结果是，德国在布尔战争之后看上去就像个傻瓜。毕竟，1895年时我们根本就没有足够的军事资源去有效支持任何抗议。至于拒绝接受那位被流放的总统，一个丢人现眼的结局，我们就不必再提了，因为关键问题在于，尽管君主有诺在先，布尔人却未能得到帮助。这使博塔将军（General Botha）1914年在南非议会宣布，正是德国的表现导致布尔人丧失了独立。
日本在1914年8月宣战以及中国在1917年8月照着做，更是令德国大吃一惊。前者始终被解释为与众所周知的1895年对旅顺港的干涉有关，[37]后者则与美国的压力有关，并且两者也都被指斥为机会主义。不论真相究竟如何，另一个重要因素也必须补充说明：毕竟，文字中和图像上的德国君主曾公开告诫要警惕“黄祸”，并呼吁［欧洲各民族］“保卫最神圣的财富”——我们当中有谁能真正相信，受过教育的中国人和日本人会忘掉这些事情？[38]在国际政治中，种族问题属于那种最最棘手的问题，因为它们被白人民族之间的利益冲突复杂化了。这位君主努力要在这个问题上形成一种看法，对此人们只能表示赞赏。但是，以这种方式公开他的观点能够服务于德国的什么利益呢？这与德国在远东的利益能协调一致吗？这种声明背后有什么权力资源呢？它们最终必将服务于谁的利益呢？此外，公开瓦德西伯爵（Count Waldersee）出使时皇帝的谈话，或者公开皇帝对海军的讲话、而这些讲话大概仅仅适于在某个军官圈子里发表，又是服务于什么政治目标呢？[39]德国对华政策的结果令人尴尬地适得其反，而且——必须补充说明的是——决非碰巧与这种虚夸表现有关，这已被证明严重损害了我们的声望。我们应当再次搁置不论一个丢人现眼的插曲，即给予［1901年醇亲王为拳乱期间冯•科特勒公使被杀而赴德国道歉的］“赔罪之使”的待遇以及再次公开围绕这一问题进行的讨论。想象比洛首相容忍这种不必要地冒犯了中国人荣誉感的政治浪漫主义究竟要达到什么样的具体政治目的，这已经完全不可能了。如果他的头脑足够敏锐地意识到了所有这些事件的有害无益、但又感到不得不顾及要求容忍它们的环境，那么他就应当辞职，这既是为了国家利益，也是为了君主的利益。
公开皇帝［1898年11月8日在撒拉丁陵墓前］的大马士革演说是否有助于我们与俄国的关系，已经有人表达过严重的疑虑。我们对伊斯兰教文化的同情，以及我们对土耳其领土完整的政治关切，在国外是众所周知的，根本不需要这种渲染夸示。然而，权且完全不论当时的政治格局，也还是以避免这种公开动作给人造成的印象为好。这里可以再次轻易地看出其间必将有利于什么人的图谋。
如果说在这个事例中有根有据的疑虑仍是可能的，那么摩洛哥危机之初皇帝在丹吉尔发表的公开演说就使问题变得完全清楚了。即便是中立各方，对于德国的立场也是赞同的，但是，利用君主卷入一次公开行动，却再次犯下了一个严重错误。尽管我们并不知道［法国外交部长］德尔卡塞（Delcassé）下台后法国有什么意图，但非常清楚的是，要么德国必须严肃考虑为了摩洛哥的独立而开战，要么以双方的利益和荣誉感为重、由法国提供某些补偿而迅速平息事态。这将对我们与法国的关系带来深远的影响。为什么不做？据说君主有诺，要以国家的荣誉保证支持摩洛哥苏丹，因此我们现在不能弃他“于危难之中”。然而，政府却并未真地打算开战。结果就是在阿尔赫西拉斯的惨败，接着是“美洲豹”事件，最后是放弃摩洛哥，与此同时，无休止的紧张局势点燃了法国的战争欲望，因而助长了英国的孤立政策。与这种事态发展并行的是给人留下了这样的印象：尽管德皇有诺在先，但德国始终在退却。所有这一切都没有给德国带来任何政治补偿。
与其他国家相比，德国对外政策的目标——尤其是在海外——受到了极大限制，其成效完全乏善可陈。然而，它却产生了各种紧张局势以及在其他任何国家都见不到的十足的噪音，而且公开皇帝的声明又一再制造出有百害无一利的轰动效应。这种方法不仅在敌对国家，甚至在中立国家都已证明是对我们不利的。阿尔赫西拉斯会议之后，皇帝感到必须向戈武霍夫斯基伯爵（Count Goluchowski）表达他的谢意，但没有使用常规渠道，那封著名的电报被公开了。收件人的下台既迅速又让我们难堪：没有哪个政府会允许它的政治领袖被另一个政府公开批给一个“优异成绩”，即使一个亲密盟友批的也不行——等我们看出这一点时已经太晚了。[40]
在国内舞台上也有同样的错误。威廉［1898年］在一个怒火中烧的气头上发表了所谓“监禁演说”，它真地适合公之于众、让它显得像是一份政治纲领吗？仅仅是因为威廉谈到了应当严厉监禁罢工者作为惩罚，官僚系统就认为现在必须构想一个相应的段落塞进审议中的反罢工法案，对此人们应该作何解释呢？只有像1914年和目前［1917年复活节］发生的、预示着能够［在普鲁士］带来平等选举权的重大事件，才能抵消这种毫无意义的公开性给怀有自尊心的工人造成的影响。这是王朝的利益所在吗？这种公开性还能达到其他可以接受的政治目标吗？
然而，我们这里的讨论只想限于对外政策领域，因而可以提出一个相关的问题：能够对政府的政策发挥关键影响、但后来却偏要指责冯•贝特曼•霍尔韦格首相的政策失败而把“全世界变成了我们的敌人”、或者指控他以君主做盾牌的那些德国国会党团，在所有这些事件中都去了哪里？它们在这些时刻都做了什么？它们在利用极左派的抨击以便痛斥它的“反君主制”态度！必须强调指出，等它们提出公开的目标时，已经为时太晚。即便这时，它们的所作所为也仅仅是不让自己的既得利益受到影响。我们不必追述1908年那些著名事件［“每日电报”事件］的细节了，不过我们应当记得，保守党领袖曾在君主面前发出过无疑是令人难忘的抗议，与此形成鲜明对照的是，该党后来却公开抛弃了比洛亲王；照例，我们也不该忘记这个党在自身物质利益受到影响时就会祭起它的伪君主制理论。顺便说说，这位首相曾不顾君主的异议至少在一个场合建议君主进行引人注目的个人干预，[41]但在亢奋的舆论压力下突然又转而反对君主，大概君主本人对此也是震惊不已。最后，在所有这些事件中，我们的文人墨客又做了什么？他们公开欢呼或者呶呶不休地谈论德国没有出现英国那种类型的君主制——正如右翼报业仍在做的那样。他们向最令人生厌的庸人本能献媚，把失败归咎于外交家而不是费心问问在这种局面下外交家们如何能够工作。我们也可以提到他们的私下会谈，但那将是一个漫长的故事，而且在煽动家们看来并不是多么体面的故事——这些煽动家正在激烈斥骂要求一种“饥饿的和平”的多数。[42]
在所有这些情况下，我们政府的表现都是不负责任的，而在任何其他大国都看不到类似的现象。除非政府愿意达成一致意见并且毫不拖延，否则就不能容许公开的对抗。我们并没有真地打算为支持布尔人、为反击“蒙古人”或者为支持摩洛哥苏丹而准备开战，况且，对于前两种情况，我们既没有使命、也没有足够的力量考虑进行武装干涉。然而，政府领袖却酿成了一种使君主本人公开卷入的局面，毁掉了我们与英国就南非的利益达成任何理性协议、与法国就北非的利益达成任何理性协议的可能性。我们的立场一开始看上去是在为荣誉而争，但后来又放弃了这一立场。无可避免的后果就是一系列外交失败，它实际上令每一个德国人都感到难堪，并将给我们的利益带来长期损害。我们给人种下了非常危险的印象：德国人始终是大肆咆哮之后就退却。看来正是这种印象在1914年7月晚些时候成了决定英国政策的因素之一。针对我们形成的反常的世界性联盟，很大程度上就是对这些不可思议的咆哮做出的反应，而且至今仍在对我们产生影响。目前国外关于德国“独裁政府”的胡说八道不过是骗人的鬼话，但是它能出现，在政治上就决非无关紧要。是谁像对待其他有关德国的不实之词一样也不相信这种鬼话、却给我们的敌人提供了能够卓有成效地编造出这种鬼话的把柄？尽管从现实政治角度来看在若干时刻战争可能对我们有利，但德皇的态度对于维护和平曾多次发挥了引人注目的关键作用，那么是谁把整个世界这种在政治上非常有效的巨大憎恨带到了恰恰是这位君主头上？是谁让海外的大众有可能严肃地相信了德国人渴望“被解放”，只要战争能够继续打下去、这种受到压抑的渴望最终就会找到一个出口？是谁让这种空前荒谬的时局成为可能的？只要覆辙还有可能重蹈，这个民族就一定不会忘记，应当对这种事态负责的正是保守的官僚系统：它在一些关键时刻把官僚推到了政府的最高职位上，而运作这个政府的本来应该是政治家——那些在估量公开声明的效果方面富有经验的人，那些抱有政治家的责任感、而不是在适当位置恰到好处但在政治方面有害无益的官僚义务感和从属感的人。
把两者隔离开的巨大鸿沟在这里可以看得极为清晰。公务员在被要求服从时必须牺牲自己的信念，而政治家则必须公开拒绝为那些不合他信念的政治行动承担责任、必须为信念牺牲自己的官职。但在德国，这种事情从来就没发生过。到现在为止我们还没有谈及事情最坏的一面呢：从可靠的来源已经知道，几乎所有在过去极为不幸的十二年间主管我们政策的人，都一再私下里否定了他们曾同意正式为之负责的那些庄重宣言。如果人们惊奇地打听为什么一个政治家在无力阻止某个有争议的声明被公开时却能继续执政，那么通常的答案是，“另外有人被安排”授权公开。也许情况的确如此，但还是表明了制度的致命缺陷。如果政府首脑必须作为一个强大议会的受托人承担责任，还能另外有人被安排吗？
2．议会与法律保障措施
在这个关键问题上，我们可以看到一个使官僚系统真正对其负责的议会是多么重要。它是根本不可替代的。或许存在什么替代物？这个问题必须要让所有仍然坚信自己有权斥骂议会制的人来回答。在同一个问题上已经变得非常清楚的是，公务员的责任感和政治家的责任感在各自的领域可以适得其所——用在其他地方就毫无结果。我们这里涉及的并非缺乏能力、缺少经验的公务员和外交家，而是那些出类拔萃的公务员和外交家，但他们尚未具备完全不同于私德的政治“人品”。不过，他们缺乏这种人品并非偶然，毋宁说，是因为国家的政治结构使它无用武之地。君主的个人顾问、廷臣或新闻界公开宣扬那些对于国际政治极为重要的事件，导致我们的对外政策陷入停滞与混乱达数十年之久，而政府首脑对于这些事件不过是耸耸肩、然后做出某种虚假的高贵姿态加以容忍，而在一个国家中，把国内行政的一切（根据行政首脑的权力利益）都作为“公务机密”，却成了文职官员的最高义务！这种显而易见的自相矛盾只能说明，官僚系统的利益就在于不受监督地担任官职。看到这种在任何其他大国都是闻所未闻的事态，人们还能说些什么？让那些违背自己的信念宽恕重大错误的政治家继续留任，对于这样的制度人们又能说些什么？最后，尽管这一切为众所周知，但仍有一些文人墨客竟毫不犹豫地断言，一个在极为重要的政治领域如此作为的国家有着“卓越的表现”，这让人如何接受？千真万确，我们的军官和文官在他们各自本分之内的表现堪称卓越。但在政治家的领域，官僚系统不仅失败了几十年，而且把它自身在政治上无所适从的表现所招来的憎恨转嫁给了君主以便拿他做盾牌。它就是以这种方式帮忙促成了一种与我们针锋相对的世界性格局，要是没有我们军队的辉煌表现，君主可能已经丧失了他的王位，德国可能已经丧失了她的全部政治未来。就国家利益和君主制的利益而言，任何阻止这种可能性的宪政选择都比目前的事态更好。因此，无论付出何种代价，都必须结束这种事态。毫无疑问（而且很容易证明），对于这些极为关键的发展，并不存在党见分歧。然而，右翼政治家不是没有足够的政治人品，就是个人的利害考虑太多、以致不可能公开发表私下里极为坦率地表达过的观点。出于同样的原因，他们并不愿意得出任何具体结论。但是，没有实质性的保障，就不可能出现决定性的机遇。证明了这一点的是如下事实：对这些公开性事件负有责任的宫廷圈子已经绝对不可救药了。采取这样的保障性措施在政治上远比任何其他政治问题——包括议会制改革与选举权改革——都重要。对我们来说，使政府受议会控制完全是建立这种具体保障措施不可缺少的手段。只有存在一个强大的议会以及政府实际上对议会负责，才能防止以往的事件重蹈覆辙，这是无可怀疑的。
然而，数十年徒劳无功之后，确立真正有效的议会领导权仍然有待时日。在这期间，只要改革尚未实现或者仍未完成，我们能够做些什么呢？
有一个问题自不待言：无论何处，特别是在民主制条件下，重大的外交决策都应由一个小群体做出。现在的美国与俄国就是最佳范例，没有任何文字游戏能够改变这一事实。一切改变这一事实的企图都将削弱责任压力，而关键恰恰在于增加这种压力。因此，宪法第十一条规定的皇帝特权将会一成不变，它在首相负责制的现实中是可以行使的。然而，必须立即采取法律措施以阻止那些不负责任、不为人知的廷臣和报人通过公开君主在对外政策方面的个人声明而制造的危险恶作剧。特别法必须对蓄意滥权发出威胁，即不论何人，只要事先没有明确得到适当授权就把君主的看法在国内外公之于众，都将受到严厉惩罚，包括刑事惩罚。首相对它们的公开必须事先承担责任，这是他的宪法义务。关键问题就在于此。如果首相在事后才对议会的抗议做出反应，保证对这种公开性事件承担责任，那就是空话。即便他做出了事后保证，君主的声音遭到公开批评也不可能不危及君主的政治声望。然而，尤其是，如此保证不仅毫无意义，要是首相没有被事先咨询却又完全同意公开，它还是一种政治谎言。如果他确实没有被事先咨询，那么他的事后保证就意味着，尽管发生了这种公开性事件，他并没有感到应该拿着养老金退职，而是应该坚持继续留任。除了惩罚泄露君主言论的罪错之外，还必须有可能根据宪法“控告”首相同意或纵容这种泄露，这种“控告”最好是在某个议会委员会面前提出，目的是解除他的职务或宣告他永不适于担任政治官职。这种法律规定将对首相产生必要的压力，迫使他以最高度的谨慎态度着手行动。
君主的所有声明均应在经验丰富的下属广泛审议之后由首相予以批准。因此，如果顾问机构认为适于公开（因为这是惟一的争论点），它就是可取的。如果某个议会委员会并不合意，另一个机构也可以用于同样的目的。
迄今为止，由非普鲁士各王国［萨克森、符腾堡和巴伐利亚］代表组成的联邦参议院外交事务委员会仍是一个糟糕的宪政笑料，它不过是个装饰品，毫无正式的权力和实际的影响。首相无需当场向它解释自己的政策，实际上，宪法第十一条已经明确免除了他的这种义务。他除了消极听取意见表达之外无需再有其他作为。如果他［向该机构］提交了正式陈述，就像按照惯例公开提交给议会那样，那是他的优雅。至少表面上看这就是一直通行的实际做法，尽管在更紧密的圈子内部会更加充分地讨论政策的优劣。在这次大战期间，该委员会的重要性看来没有丝毫长进，这同样并非偶然。在君主的重要对外政策声明公开之前，这个委员会完全可以被指派给一种顾问功能。如果它能变成帝国御前会议，与责任部门的首脑和某些资深政治家一起在决策之前讨论对外政策的取舍，如有可能则在君主御前讨论，情况甚至会更好。帝国层面尚不存在这种团契性质的机构，现在常常由普鲁士御前会议发挥这种功能，不仅在普鲁士的事务上，而且在整个帝国（因而涉及非普鲁士成员邦）的重大政治事务上都是如此。这种活动在形式上可能仅仅是顾问，因为首相的宪法责任就像皇帝对外代表帝国的宪法作用一样，几乎不可能被减弱。当然，任何这样的动议，都有可能从一开始就被败坏了名声——如果有人企图利用它去排斥或削弱议会的影响的话（很不幸，官僚系统就很容易有这样的倾向）。然而，它有助于依法迫使首相在联邦参议院面前充分说明他的政策。这种顾问机构和议会各专门委员会之间的关系可能就会出现难题，尤其是如果议员还拥有联邦参议院外交事务委员会席位的话。对此下面将会详谈。
不论这种动议是否能够成为现实，我们先前描述过的那些局面决不应当继续得到容忍。因此，我们必须毫不含糊地指出，用来为这些事件辩护的高度虚假的伪君主制传奇，乃是保守党在俾斯麦的鼓惑基础上虚构出来的。隐藏在这个传奇背后的则是纯粹的国内党派利益集团，如今它们正隐藏在战时的“投石党运动”背后。这种充满了利害考虑的传奇被用于诸多目的：继续把官职——从县长直到部长的官职——作为保守党的俸禄，利用国家官僚系统作为保守党的选举机器，从而长期保持普鲁士的选举特权［即三个等级的选举权］，诽谤并削弱德国国会——尽管这是迄今最好的德国议会。今天，在政治后果已经清晰可见之后，如果要求使议会作为行政监督机构和筛选有能力的领袖的机构得到加强，我们知道前面就会传来不受控制的官僚系统既得利益者已经准备妥当的口号声：“君主制处在危险中”。但是，如果君主继续听信这些自私自利的谄媚者，君主制的未来就确实令人生疑，应付民主幽灵引起的恐慌肯定就是王朝自身的事情、而不是我们的事情了。
五、议会政体与民主化
1．平等选举权和议会制
我们这里关心的不是社会领域的民主化问题，而仅仅是和议会制有关的民主选举权问题，亦即平等选举权问题。我们也不拟讨论当时［1871年］在俾斯麦的沉重压力下德意志帝国引进平等选举权在体制上是否可取。毋宁说，我们认为平等选举权乃是理所当然，事实上，要想废除这种权利而又不产生严重后果，那是不可能的。我们这里惟一需要研究的是实现议会政体和民主选举权之间的关系。
议会政体和民主化未必是相互依存的，而且往往还彼此对立。最近又出现了一种时有所见的看法，认为它们必然是对立的。据认为，真正的议会制只有在两党制条件下才有可能，而且除非两党都是在贵族显要的支配之下。英国古老的议会制相称于它的封建起源，的确不是大陆意义上的真正“民主”议会制，甚至在改革法案之后直到这次大战期间仍是如此。只要看一下那里的选举制度就很清楚了。财产与收入条件的规定以及有效的一人多次投票权竟然到了这样的程度——如果把它们放在德国，大概只能允许社会民主党现有议员的一半进入德国国会，中央党能够进入德国国会的议员将更是少得多。（但是，德国并不存在像爱尔兰人在英国议会中那种相应的角色。）直到张伯伦的考科斯会制度，两党显然还是由显贵俱乐部支配的。克伦威尔军队中的平等派首次提出了“一人一票”的要求，如果这种要求现在真正得到了满足，再加上（最初曾受到限制的）妇女选举权要求，英国议会的特性无疑就会发生重大变化。在爱尔兰已经被削弱的两党制，将随着社会党人的推进而进一步瓦解，两党的官僚化则会继续。众所周知的西班牙两党制乃是基于两党显贵达成的默契——利用投票为各自的谋官者提供定期轮换的任期，目前看来正在屈服于走向认真选举的初步努力。但是，这种变化将会消除议会制吗？议会的存在与正式的权力地位不会受到民主选举权的威胁，这已被法国及其他实现了平等选举的国家所证明，它们的内阁成员通常都是出自议会，而且要依赖于议会的多数。当然，法国议会的精神大不同于英国议会。然而，研究民主给议会制带来的典型结果，法国并不是个合适的国家。它的稳定的人口那种突出的小资产阶级特性，尤其是小食利者的特性，为一种独特的政党显贵统治模式和一种独特的巨额融资影响力创造了条件，而它们在那些主要的工业国家并不存在。法国的政党结构放在那些国家就是不可想象的，正如英国历史上的两党制放在那些国家也是不可想象的一样。
仅仅因为现代经济阶层分化为资产阶级和无产阶级，以及社会主义作为一种大众福音的意义，两党制在工业化国家也是不可能的。事实上，这造成了一种“宗派”屏障，在德国尤其如此。况且，德国天主教组织作为一个保护少数的政党，作为宗派分布的一个结果，几乎不可能被消除，尽管中央党把它现有议员的数量仅仅归因于既定的选区安排。因此，今后将有至少4个，也许是5个政党在德国长期并存，联合政府将继续是必需的，一个精心运作的君主制的权力仍将具有重大意义。
2．民主化对政党组织与领袖的影响
然而，在拥有家长制地产的孤立的农村地区以外，政党内部的显贵统治到处都已难以为继了，因为现代大众宣传的出现使得竞选成功要依赖于理性化的政党经营，即依赖于党的官僚、党的纪律、党的基金、党的媒体和党的广告业。政党的组织越来越紧密。它们甚至努力动员青少年成为追随者，教会机构自动地在这方面为中央党效力，保守党则是得助于社会环境。其他政党也有自己的青年组织，比如“民族自由青年”以及社会民主党的青年团。同样，政党也会利用一切经济利益。它们组织生产与消费合作社，组织工会，让适当的成员担任专门设立的党内职务。它们开办学校训练鼓动者、编辑和行政雇员，有时还能获得大量基金支持。浩繁的政党文学产生了，并得到同一些由利益集团捐助的基金用以收购报纸、开办广告公司以及类似的经营事业。由于竞选费用以及必需的带薪鼓动者的数量不断膨胀，党的预算也急剧增加。在争夺一个大选区的激烈对抗中，没有至少2万马克的开支就不可能获胜。（抱有政治关切的工商业者现在把他们的战争利润大规模投给了各种所谓爱国报纸，这是为战后第一次选举预做准备。）政党机器的重要性与日俱增，旧日显贵的分量则每况愈下。
事情仍在变动之中。资产阶级政党的组织在内部协调程度上大不相同，我们已经注意到，目前大体上是这样的画面：地方活动一般是由显贵在“业余时”负责管理，仅在大城市由党的官员负责。在中等规模的社区，党的官员都是报社编辑部或律师事务所的主管。只有较大的选区才有巡回的带薪书记。地方和地区联合体在不同程度上彼此合作提名候选人和拟订竞选口号。地区性联合体的参与特别要决定于选举联盟和第二次预选的需要。地方组织的领袖会做出极为多样的努力去招募固定成员，其中公开集会发挥着主要作用。成员的活动非常有限，往往只是缴纳党费、捐助党报、参加大体上是定期的有党的演说家出席的集会，在选举期间自愿参加一定的工作。作为回报，他们至少可以有机会正式参与地方党的执行委员会和发言人（Vertrauensmänner）的选举，并根据地方的规模也有机会直接间接地参与选择党的代表大会的代表，不过一般来说，所有的候选人都是由常任领袖和官僚的核心层指定，而且多半也是从他们当中产生的，另外还会增补少数显贵，他们由于自身的名望、个人的社会影响或者乐于做出财政贡献而有用和有功。因此，普通党员的参与仅限于在相对较长的间隔之后举行的选举期间提供后援和投票，以及对将要形成的决议进行辩论，而辩论的结果大体上总是由领袖控制的。地方领袖和选区官员大换班的情况十分罕见，即使有，也几乎总是内部反抗的结果，而这种反抗大都与个人性质的纷争有关。并不属于任何组织但被各个政党争取的普通选民则是完全消极的，政党主要是在竞选期间才注意到他们，此外就只是通过宣传去影响他们。
一如前述，社会民主党的组织［比资产阶级政党组织］要紧密得多，也包括了大量现成的选民，民主的形式内部则是严格的纪律和集权。右翼政党的组织一般都比较松散，而且更多地依靠地方显贵，不过现在已经得到了农民协会——它拥有严密的群众组织——的支持。在中央党内，集权主义和威权主义领导权在形式上看已经极为发达，但事实却反复证明，神职人员的权力在所有非教会事务上都受到了限制。
目前的发展阶段已经明显结束了旧日的事态，其间选举已经习惯于在意识形态专家阐述，经报端和公共集会宣传讨论的观念与口号基础上举行，候选人由专门委员会提议，并且当选者联手组成其成员保持灵活性的政党，最后，这些议会团体形成了对全国各地同声相应的人们的领导权——尤其是制定下次选举议题的领导权。比较来说，现在政党官员到处都在作为政党战略的动力而出现，尽管出现的速度不尽相同。和他一起出现的还有日趋重要的有组织的筹资活动。长期的财政困难需要固定的党费，这对于社会民主党那样建立在阶级基础上的群众组织来说无疑发挥着极大的作用，然而，这种财政困难也一再使得习惯于占据主导地位的政党赞助人重新坐大，即使在社会民主党内，他们也从未完全缺席。在中央党内，一个单独的赞助人奥古斯特·蒂森（August Thyssen）先生，如今已可自信他的社会地位至少相当于大主教。财政赞助人作为资产阶级左翼政党的收入来源，其重要性并不太大，但是对于右翼政党来说就重要得多。他们对于民族自由党以及老牌的自由保守党这样的温和路线政党必然有着最为重要的作用，因此，这些资产阶级政党目前的中等实力，最适合作为大概的尺度来衡量金钱本身——这意味着由个体赞助人提供的资金——在平等选举权基础上的选举中的重要性。不过，即使就这些政党的情况而言，也不能说是财政赞助人的支持给它们带来了选票，尽管这种支持对于它们来说不可或缺。毋宁说，它们是靠财权与大批文人奇特的混合婚姻而存在的，这些文人尤其包括在情感上念念不忘俾斯麦时代记忆的学院派和非学院派教师。与它们的选票数量相比，把它们认作捐助者的资产阶级媒体却多得不成比例，这些媒体的路线也被完全机会主义的广告媒体以减弱了的形式所效仿，因为这碰巧都合乎政府和工商业界的需要。
像在其他地方一样，在德国，与官僚化和理性的预算相伴的也是民主化，不论德国各政党内部社会结构的差别多么强烈。这使远比以往人们熟知的显贵领导的政党更连续、更紧张的选举活动成为必要。一个今天的候选人适合于在他的选区每个小村镇必须发表的竞选演说，他在地方的巡视和报告，党的媒体对于信息流通、老生常谈以及各种广告的需求，都在不断递增。可以说，政治搏斗手段的剧烈与无情也同样如此。这往往作为政党的特性之一而被人哀叹和谴责。然而，诉诸这些手段的并不仅仅是政党机器，掌握着权力的政府机器也毫无二致。俾斯麦时代从所谓“归尔甫基金”获得财政资助的媒体，特别是1878年以后，其手段之无耻和良心之匮乏，简直就是无与伦比。完全依靠支配性的政府机器开办媒体的努力至今仍未停止。这些搏斗手段的存在和品质，与议会政体的发展程度毫不相干，与选举权的发展阶段同样毫不相干；毋宁说，这些手段纯粹是产生于大众选举，而不论选举机构是不是政治上负责任的领袖的补充基地，也不论他们是不是只能像在德国这样热衷于利益集团代表和小庇护权的消极政治。[43]在后一种情况下，党争尤其会采取低级的形式，因为推动党争的是纯粹的物质利益和个人利益。它有可能也必然会借助刑法手段以阻止对一个对手的个人荣誉和私生活的政治攻击，阻止情绪化虚言妄语的肆意扩散。然而，只要存在着决意追求物质利益的选举机构，政治斗争本身的实质就不可能改变。即使削弱议会的重要性和水准也几乎不可能改变这一点。人们所能做的只是必须承认这个事实。任何审美性的或者道德化的蔑视态度对于国内政治改革的争论都是毫无用处的。这里的政治问题仅仅在于：政治搏斗手段与组织形式的逐渐民主化会给议会内外的政治经营结构带来什么后果？刚刚提到的这项发展就与我们先前讨论的议会事务的经营密切相关。
在议会内外都需要一种典型人物：职业政治家，一种至少在观念上，但多数情况下是在物质上把政党政治视为生活内容的人物。［再说一次：］这种人物是大众选举基础上政党活动理性化和专业化不可避免的产物，不管我们对此是爱是憎。在这方面，无论政党由于议会制的推进能够发挥什么程度的政治影响和承担多大程度的责任，情况都没什么两样。
［我们已经看到］有两种类型的职业政治家：一种是在物质上“靠”政党和政治活动为生，在美国的条件下就是那些大大小小的政治“经营者”或者党老大，在德国的条件下则是政治“工作者”以及带薪的政党官员。另一种则是“为”政治而生，拥有独立的财产并受自身信念的驱策，政治已经成为他们的生活核心，比如保罗·辛格（Paul Singer）那样的社会民主党人，同时又是大家风范的党产资助人。[44]这里应当澄清的是，我们并不否认政党官员中存在“理想主义”。至少就左翼政党而言，在它们的官员中可以看到大批无可指摘的人物，这在其他社会阶层中就很少见。然而，尽管理想主义远不是一个人的财力状况在发挥作用，但富裕党员却更有条件“为”政治而生。恰恰就是这个因素，即经济上独立于在上者与在下者的那些人，对于政党生活来说才是最合意的因素，但愿他们不会彻底消失，尤其是不会从激进政党中消失。当然，真正的政党经营在今天并不是单纯由他们操作的，在议会之外从事大量党务工作的始终是党的官僚。然而，由于专心致志从事这种经营，这些官员决不总是最合适的议会候选人。社会民主党人是仅有的重要例外。但在大部分资产阶级政党中，受官职牵累的党书记并不会成为最佳候选人。在议会内部，政党官员的主导地位不会带来有利影响，无论它的代表权多么合意、多么有用。但即使在最官僚化的政党——社会民主党内，也不存在这种主导地位。事实上，在“官僚精神”的支配导致损害实际领袖的地位方面，党的官员带来的危险相对最小。这种危险更多的是来自为了吸引选票而被迫照顾那些有关组织，由此会导致那些组织的雇员渗入政党候选人的名单，如果采取比例选举制，即要求对名单投赞成票，这种现象就会与日俱增。[45]由这种雇员组成的议会在政治上毫无用处。不过确实，像政党本身与工会这样的组织，其雇员的精神根本不同于公务员的精神，前者是在与公众的斗争中受到训练的，后者则是在文件柜的包围中和平地工作。尤其在那些激进政党中，特别是社会民主党，官僚精神制造的这种危险相对来说是最小的，因为激烈的政治搏斗抵消了那种僵化为食禄者阶层的趋势（即使对这些政党来说也不容忽视）。然而，甚至在这些政党内，也只有少数真正的领袖是出自党的官僚。
在所有民主化的议会与政党中，今天对政治经营提出的要求所产生的结果是，一种职业作为补充议会成员的基础，正在上升为一个特别突出的角色，这就是律师。除了法律知识以外，更为重要的是，与受雇的法学家担任公职不同，这种职业就是要与对手进行斗争，为了进行这种准备，一个纯物质的因素就至为关键：拥有私人事务所——这在今天对于一个职业政治家来说乃是绝对必需。任何其他自由经营者，因受其自身经营活动的负担所累，都不可能满足日常政治活动不断增多的要求，他要变成一个职业政治家可能就不得不放弃他的本职。律师相对来说则比较容易回旋以给他的活动提供技术和心理基础。常有人错误地悲叹说，议会民主制中的“律师支配”之所以那么便利，正是因为德国议会至今不能向它的成员提供适当的办公场所、信息服务和职员班子。[46]然而，我们这里不想讨论议会经营过程的种种技术方面的问题。我们更想知道的是，在民主化的压力下以及在职业政治家、党的官员和利益集团雇员与日俱增的重要性的压力下，政党领袖会朝着哪个方向发展，以及这对议会制生活将造成什么影响。
3．民主化与煽动主义
德国文人的流行观点匆匆忙忙就解答了民主化的影响问题：煽动家将崛起到最高地位，而成功的煽动家就是那种在争取大众时最无所顾忌的人物。把生活现实加以理想化是毫无益处的自欺欺人。断言煽动家越来越重要，就这个消极意义而言往往是正确的，如果恰当理解，则是完全正确的。从消极意义上说，同一断言也适用于民主制，正如几十年前一位著名将军就君主制的影响对一位专制君主所说：“陛下很快就会仅仅被无赖所包围。”实事求是地考虑民主选择领袖，总是意味着与其他组织及其选择制度进行比较。只要看一下官僚制组织——包括出类拔萃的军官团——的事事务就足以澄清以下事实：一个上司被下属们真正承认为“适得”其所，这并非常例，而是例外，一个迅速升迁的新上司尤其如此。无论对任命者的动机还是对那些特别走运的人为获得任命所使用的手段，绝大多数严肃的内部人都会抱有深刻的怀疑态度，且不说还有种种小肚鸡肠的流言蜚语。但是，这种多半是沉默的批评并不为毫不知情的公众注意。人人都能感同身受的无数经验告诉我们，最能确保提升的那些品质，就是对那部机器的顺从程度，就是下属对其上司感到“舒适”的程度。一般来说，这样选择出来的肯定不是天生的领袖之一。
在大学的任命方面，相当多的情况下在内部人当中也会出现同样的怀疑态度，尽管学术成就的公开性质能够使公共控制发挥作用（这在通常情况下并不适用于政府官员）。然而，政治家，特别是正在获得公共权力的政党领袖，会由于对手和竞争者的批评而受到公众的仔细审视，他们在与他的斗争中肯定会无情地公开他向上攀升的动机和手段。因此，冷静的观察可以表明，总的来说，对政党煽动家进行选择所遵循的标准，决不会逊于官僚系统闭门选择时遵循的标准。只有美国这样的新兴国家提供了相反的事例，但在欧洲的日耳曼国家，否定这个说法显然是没有根据的。此外，即使世界大战之初出现的一个完全不称职的参谋部首脑［赫尔穆特·冯·毛奇（Helmuth von Moltke）］，也不会被认为是对君主制补充领袖的能力进行抨击的证据，所以，把补充领袖的过程中犯下的错误作为抨击民主派的证据同样是不可接受的。
然而，我们不想更多地进行这种在政治上徒劳无益的比较和指责。关键问题在于，就国家领导权的任务而言，只有那些在政治斗争过程中被选择出来的人物才能有备而来，因为政治的本质就是斗争，概莫能外。仅仅是碰巧出现的事实是，总的来说，更有效地完成这种准备靠的是广受诟病的“煽动手腕”，而不是职员们的办公室，这又为有效行政提供了极为优越的训练机会。当然，政治煽动可能会被惊人地滥用，一个缺乏非凡才智和政治品格而获得强大权力地位的雄辩家就会出现这种情况。但是，这个描述甚至不适用于奥古斯特·倍倍尔，[47]因为他有人品，尽管他缺乏非凡头脑。他经历了［1870年代的］迫害时期，虽然成为［社会民主党］最早的领袖之一是个意外，但也是因为他的个人品质给他带来了群众的无条件信任，这是那些在才智上远更优越的党员无法匹敌的。欧根·李希特（Eugen Richter）、厄恩斯特·利贝尔（Ernst Lieber）、马蒂亚斯·埃茨贝格尔（Matthias Erzberger）也都属于相近的类型。[48]他们都是成功的“煽动家”，与那些才智和气质远更优越的人形成了鲜明对照，尽管后者在群众面前的滔滔雄辩令人折服，但却不可能在党内获得权力，这并非偶然——但这不是民主化的结果，毋宁说，是有力抑制“消极政治”的结果。
民主化与煽动相辅相成，但是再说一遍，它们与体制的性质无关，而是仅仅意味着群众可能不再被看作纯粹被动的行政客体，这就意味着群众的态度有了某种主动的重要性。毕竟，现代君主制也在以它们各自的方式选择着通往煽动主义的道路。它们利用演说、电报以及各种各样的宣传手段提高自身的声望，没有人能够断言这种宣传比［政党领袖在］竞选时期最狂热的煽动对国家利益的危害更小。事实证明情况恰恰相反。这次战争期间我们甚至看到了一位海军上将热衷于煽动的现象。前首相［贝特曼-霍尔韦格］与海军上将冯·蒂尔皮茨（von Tirpitz）的管辖权之争在一场乱糟糟的竞选运动中被将军的追随者暴露在公众面前（正如德国国会正确强调的那样，这是在将军的默许下进行的）；卷入这场冲突的国内利益集团全都站到了将军一边，因为，一个只有对事实（即无限制潜艇战问题）具有最全面的知识才能加以解决的军事和外交问题，变成了在大众中间具有无比煽动性的目标，而大众对于这个情况又确实“无力鉴别”，就是说，他们没有任何判断手段。因此，没有人能够断言“煽动主义”是立宪民主政体的特性。1918年1月殖民地总督之间令人厌恶的倾轧和内阁候选人之间的阴谋诡计也被端到了媒体和公众集会上。这些煽动活动都产生了某种作用。在德国，我们有煽动主义和群氓的压力却没有民主，毋宁说正是因为缺少有序的民主所致。
然而，我们这里想要讨论的只是煽动主义对于政治领导权结构的实际重要性，因此，我们要提出的问题就是民主与议会制之间的关系。
4．平民表决基础上的领导权与议会控制权
能动的大众民主化意味着政治领袖不再因为他在某个显贵圈子中证明了自己而被宣布为候选人、然后因为他在议会中的业绩而成为领袖，而是意味着他借助于大众煽动手段赢得了大众对他个人的信任和忠诚并获得了权力。实质上，这意味着一种向凯撒制选择模式的转变。实际上，任何民主都会出现这种趋势。毕竟，平民表决就是一种特指的凯撒制技术。它不是寻常的投票或选举，而是一个人忠于天职的宣示，他需要这种拥戴。这种凯撒式领袖要么通过军事方式、作为拿破仑一世那样的军事独裁者而崛起，享有经平民表决得到确认的地位，要么以市民方式而崛起：通过平民表决的确认并在军队的默认下作为非军事的政治家获得权力，比如拿破仑三世的情况。这两个途径都与议会制原则格格不入，正如它们（当然）与世袭君主制的正统性格格不入一样。任何方向上的由平民选举最高统治者，此外，任何依赖于大众信任而不是议会信任的政治权力，这也包括兴登堡那样深得民心的军事英雄的地位，都要取决于通往这些“纯粹的”凯撒制拥戴形式的道路。美国总统的地位尤其如此，他对议会的优势就是来自他（在形式上）获得的民主提名和选举。像俾斯麦那样的专制人物对普选所寄托的希望，以及他反议会的煽动方式，也是朝着同一个方向发展，尽管它们在表述与措辞上适应了他的大臣地位的特定正统条件。俾斯麦去职的情形显示了世袭正统性对这些凯撒式权力的反应方式。任何议会制民主都会迫不及待地试图消除选择领袖的平民表决手段，因为它危及到了议会的权力。现行的法国宪法和法国选举法就是一个突出的范例，那里因为布朗热主义的威胁而［在1889年］废除了照单全选投票制（list voting）。然而，法国的议会制民主也为此付出了代价，那就是最高权力在大众当中缺乏权威，这是典型的法国现象，而且十分典型地有别于美国总统的地位。相比之下，在民主化的世袭君主制那里，凯撒制的平民表决因素总是大为削弱的，但并非不存在。实事求是地说，现任英国首相［劳合·乔治］的地位根本不是基于议会以及议会党团的信任，而是基于乡村大众和战场军队的信任。议会只是（内心相当勉强地）给予默认。
因此，通过平民表决选择领袖和由议会选择领袖，其间的反差是完全实在的。然而，这并不意味着议会的存在毫无益处。对于事实上的凯撒式大众代表，英国议会的存在可以保证1）他的权力地位的连续性和2）对他的权力的监督，3）维护公民权利，4）一个可供政治家争取大众信任的适当的政治试验场，5）一旦凯撒式独裁者丧失了大众的信任即可和平地淘汰他。不过，由于重大的政治决策——即使且尤其是在民主条件下——不可避免总是由少数人做出，大众民主自伯里克利时代以来所获得的成就，始终就是以对凯撒式的领袖选择原则做出重大让步为代价的。例如，在那些大规模的美国自治市，历来就是仅靠平民表决产生的市长遏制腐败，大众的信任赋予了他建立自己的行政机构的权利。而且无论何地，民主的群众性政党都会发现自己面临一些重大任务，它们不得不或多或少地无条件服从于得到大众信任的领袖。
我们刚刚以英国为例说明了这种情况下在大众民主中保留议会的重要性。然而，不仅是那些主观上真挚的“社会主义者”，即使那些主观上真挚的“民主主义者”，对议会经营的憎恶也到了如此程度，乃至鼓吹什么“没有议会的社会主义”或者“没有议会的民主”。当然，谁都不可能“拒绝”极为强大的反感。但必须澄清在我们这样的君主政体国家它们会造成什么样的实际后果。在受到威权主义官僚系统左右的德国政治秩序中，如果没有任何议会制成分，那将会带来什么样的民主？这种纯粹是被动的民主化大概就是不受控制的官僚支配最纯粹的形式，我们对此再熟悉不过了，它自称是“君主政体”。或者，如果我们把这种民主化与这些“社会主义者”所希望的经济重建联系起来，那就是古代公益性派捐国家的一种现代理性翻版。由国家官僚系统给予正当性并（据说）加以控制的利益集团，从积极意义上说可能是些合作自治体，从消极意义上说则可能是些公共负担的载体。于是，公务员可能要由这些以利润为取向的联合体进行监督，但既不是由君主监督，也不是由公民监督，因为前者可能完全无能为力，后者又可能缺乏一切代表。
让我们更切近地看一下这个未来的景象。就可以预见的未来而言，这种被动的民主化不可能最终消除私人经营者，即便那时实现了影响深远的国有化；毋宁说，它可能意味着大大小小的资本家、无财产的小生产者以及工资收入者的工团化，由此，每一类别的经济机会全都会受到一定程度的调整，并且受到垄断性保护——这就是问题的关键所在。如果说这就是社会主义，古埃及的“新王国”早就以大体上同样的方式成为社会主义国家了。只有未雨绸缪让大众的意志对这种工团化的经济管理发挥决定性影响，那才可能谈得上民主。如果没有一个议会保障大众的权力和对辛迪加的持续控制，就是说，如果没有一个能够对这种行政的实质和人事进行干预的民主化议会，那就不可想象怎么才能实现这种民主。如果不存在现有类型的民意代表，大概就要指望这种产业联合体的经济发展出一种保护每个人生计的行会政策，从而走向一种静态经济并消除一切对经济理性化的关切。凡是没有或极少资本的经济群体，一旦被垄断性组织起来，对合作保障生计的考虑就变得至关重要。凡是把这一点看做一种“民主”或“社会主义”未来的理想的人，都会欢迎这么做。但是，抱着文人墨客极为浅薄的半吊子态度，就会一再出现一种混淆，即误把利润和工资权益的卡特尔化当作一种理想，按照这种如今正在被大肆鼓吹的理想，货物的生产在未来将是为了满足需求，而不是像现在这样为了追求利润。要想实现这个最终理想，必需的开端显然不是利润权益的卡特尔化与垄断化，完全相反，是对消费者权益的组织。未来必须建立的这种经济组织将不是国家控制的强制性生产卡特尔、行会及工会，而是国家控制的庞大的强制性消费合作社，后者又会按照需求去调整生产活动，就像某些消费合作社（通过自己的生产）已经做过的那样。于是问题再次出现了：如果没有一个也能持续控制国民生产的议会，那就无法想象“民主”权益——即消费者大众的权益——如何才能得到保护。
不过，这种白日梦该做够了。任何一个民主主义者都不会严肃要求彻底废除议会，无论他多么反对目前的议会形式。大概任何一个民主主义者都愿意保留议会作为强化对行政的公共控制，作为决定预算，以及作为审议和通过法律的机构——就这些功能而言，议会在任何民主制度中都是不可替代的。反对者如果是真诚的民主主义者而不是像常见的那样不正派地掩护官僚的权力利益，那么他实际上想要的是两个东西：1）不应通过议会的决定、而是通过强制性的公民复决投票去制定法律；2）议会制度不应存在，意思是指议会不应成为国家领袖的补充基地，议会的信任不应成为他们任职期限的决定因素。一如众所周知，这是美国民主的公认规则，它部分是源于对国家首脑及其他官员的直接民选，部分则是源于所谓“三权分立”原则。然而，美国的民主也足够清晰地得出了教训：以这种方式消灭议会制并不能比议会制本身更多地保证行政的公正廉洁，而且事实恰恰相反。诚然，国家首脑的民选结果总的来说并不算糟糕，最近几十年间确实不胜任的总统，至少不比世袭君主制的不合格君主更多。然而，对于公务员的民选原则，美国人自身也仅仅满足于非常有限的程度。如果普遍适用这项原则，就不仅会消灭在技术上使官僚机器与众不同的官僚制纪律，而且还不能在一个大国中提供任何保障以维持官员的品质。它会让某个无形的小集团控制候选人的选择，与议会党团及其领袖相比，这种小集团完全不用对公众负责。候选人则被提交给没有技术判断能力的选民。用这种形式填补需要专业技术素养的行政职位是最不合适的。显然，在美国，不论涉及的是最现代的行政功能还是法官的职位，由国家首脑任命的训练有素的官员，在技术和廉洁方面的优势都堪称无可比拟。毕竟，选择训练有素的公务员和选择政治领袖是两个不同的事情。相比之下，美国有的州议会无权无势，因而腐败公行，对它们的不信任就导致了民众直接立法的发展。
作为选举和立法手段的平民表决有其内在的技术局限，因为它的答案只有两个：“同意”或“反对”。在任何一个大规模的国家，它都不可能接手一个最重要的议会功能：决定预算。在这样的国家，平民表决还会严重阻碍由彼此冲突的利益集团达成妥协而形成的法案得以通过，因为，如果没有通过谈判调停利益冲突的手段，那么绝大多数见仁见智的理由都会导致“反对”。公民复决投票并不懂得妥协，而在任何一个大规模国家，多数法律都是由于根深蒂固的地区、社会、宗教以及其他分裂而建立在妥协基础上的。在一个存在严重的阶级紧张关系的大规模国家，除了导致财产被充公与“国有化”的累进所得税，很难想象平民投票还能接受别的税法。这些困境大概不会引起一个社会主义者的注意。然而，我们迄未听说有哪个面临公民复决投票压力的国家机器曾有效地强制实施过这种往往在名义上很高的，一定程度上是没收性的财产税；美国不是这样，瑞士的州也不是这样，它们那里的条件非常有利，因为人民会凭借古老的传统从实质问题的角度进行思考，而且在政治事务方面具有良好素养。此外，平民表决原则还会削弱政党领袖的自治性作用和公务员的责任。否决主管官员提案的平民表决进而否决这些官员本身，并不会也不可能像议会制国家的不信任投票那样迫使他们辞职，因为这种否决投票不像针对政府的议会多数票一样，看不出理由也帮不上投否决票的大众什么忙，使他们能用自己的负责任领袖取代被否决的官员。
最后，国家官僚系统越是直接管理经济经营活动，就越是会出现一种危险的情形：没有一个独立的控制机构能够像议会那样有权公开要求从全能的官员那里得到信息并对他们进行问责。纯粹平民表决的民主有一个专门手段，即直接民选和公民复决投票，在罢免问题上更其如此，这完全不适用于在一个大规模国家选择训练有素的官员和评判他们的业绩。由于既得利益集团的货币对于政党竞选——甚至在议会选举中——的重要性不容忽视，如果一个大规模国家的民众选举和公民复决投票完全占了上风，这种货币的权力以及它为煽动机器提供的动力可能会愈加巨大。
当然，强制性投票和公民复决投票确实与下面这种经常遭到强烈谴责的情形截然对立：议会制国家的公民履行政治功能，无非就是每隔几年把各个政党给他准备好了的选票投进票箱。有人质疑这是否真的是一种政治教育手段。毫无疑问，只有在前面讨论过的条件下，即只有在对行政进行公共监督与控制——这使公民习惯于持续观察自己的事务如何被管理——的条件下，它才是真正的政治教育手段。然而，强制性公民复决投票却可以在几个月之内频繁地把公民召到投票箱前以决定法案；强制性选举则会迫使公民为漫长的候选人名单投票、而他对这些候选人却根本一无所知，也无从判断他们任职的技术资格。诚然，缺乏技术资格（君主本人同样没有这种资格）本身并不是反对民主选举官员的论据。要想知道一双鞋子是否合脚，当然不必先成为一个鞋匠。但是，如果专业官员由民众选举，那么不仅会出现一个极大的危险，即民众的日益冷漠，而且他们还会做出极大的误判，即无法辨别谁应对弊政负责，但在议会制度下，选民就会直接要求政党领袖为他们任命的官员业绩负责。如果事涉技术上比较复杂的法案，公民复决投票的结果将会再容易不过地受到隐藏在幕后但却游刃有余的利益集团的操纵。在这方面，欧洲各国的条件因其高度发达、训练有素的官员群体而从根本上不同于美国，在美国，公民复决投票被认为是对付下级立法机关不可避免的腐败的惟一矫正办法。
这些论据和在适当情况下利用公民复决投票作为最后手段并不矛盾，尽管大规模国家的条件不同于［适用这种办法的］瑞士。但是，大国的平民表决并不会使强大的议会成为多余。作为对官员进行公共控制和真正实行“公共”行政的机关，作为淘汰不胜任的最高官员的手段，作为一个决定预算和对各个政党进行比较的中心，议会对于选举式民主来说始终是不可或缺的。在世袭君主制条件下，议会尤其不可或缺，因为君主不可能只与民选官员共事，如果由他任命官员，他也不可能给予袒护，以免连累他在国内的特殊功能：在政治气氛与权力平衡不明朗的情况下使平和的解决方案成为可能。除了对“凯撒式”领袖的牵制以外，议会在世袭君主制条件下也是必需的，因为那里有可能长期不会出现得到大众普遍信任的人物。继承问题在任何地方都是纯凯撒式支配的阿基里斯之踵。如果各个强有力的代表团体有效的共同支配能够维护政治连续性和国内秩序的宪法保障，即便出现了一个凯撒式领袖，他也极容易遭到抵制和淘汰又不会带来国内政治灾变的危险。
显然，真正使敌视议会的民主主义者感到不快的关键问题，是党派政治追求的、因而还有议会党团的高度自愿性质。我们已经看到，“能动”与“被动”的政治参与者的确处在这个制度的对立两极。政治经营是既得利益者的事业。（我们不是指的在任何国家形态中都会对政治产生影响的物质意义上的既得利益者，而是指的那些政治上的既得利益者，他们追求的是政治权力和责任以实现某些政治观念。）恰恰是这种利益追求，才是问题的实质所在。因为，不是政治上被动的“大众”产生了他们的领袖，而是政治领袖招募追随者并通过“煽动”赢得了大众。即使在最民主的国家形态中也是如此。所以，提出相反的问题就更有针对性：高度发达的大众民主中的政党，在任何情况下都会允许富有领导能力的人物掌握权力吗？它们在任何情况下都会吸收新观念吗？因为它们已经完全像国家机器那样走向了官僚化。要想建立一个拥有必需的组织机构和媒体的全新政党，在今天需要大量劳务和资金的投入，而且现有媒体的牢固权力表明，做到这一点非常困难，实际上几乎是不可能的。（在目前十分特殊的战时条件下，只有发了战争财的财阀才能在这方面［随着祖国党的建立］获得成功。）
现有的政党已经定型。它们的官僚职位给任职者提供了“养分”。它们的观念库大都已经固定于宣传文献和党的媒体中。出版商与作者的物质利益通过观念的变革阻止了这些文献的贬值。最后，必须靠党为“生”的职业政治家都不想看到他的智力工具——观念与口号——过时。因此，只有在政党完全回避原则，仅仅热衷于官职庇护权，并且把它们认为能够获得最多选票的“政纲条目”统统添加到它们“论坛”中去的地方，比如在美国，都会相对迅速地接受新观念。
新领袖的崛起看上去甚至更为困难。德国的各个政党由同一些领袖掌舵已经很长时间了，这些领袖的人品绝大多数都值得给予崇高的敬意，但他们的才智或者他们政治气质的实力却往往并无过人之处。我们已经提到了针对新人的典型的行会式怨恨——这是势所必然。就此而论，各政党的情形也像美国的政党一样存在某些差异。美国政党的统治者是党老大，他们有着非常稳固的地位。他们只想要权力，不在乎荣誉或责任。为了保住自己的权力，他们不会公开插手候选人地位的变动，否则将会导致对他们的政治惯例的公开讨论，从而危及本党的机遇。因此，他们往往会——尽管是不大情愿地——提出“新人”作为候选人。只要这些候选人在他们看来是“可靠的”，别的他们就不介意了。如果这些人凭借自身的“新颖”，因而凭借某些特殊的成就可以大力吸引选票，就是说，如果这些候选人的出现为竞选胜利所需，党老大即使不情愿，也必须为他们提名。这些在直接选举条件下形成的做法，根本就不可能移植到德国，而且在德国几乎没有人会向往。同样不可移植的还有法国、意大利的条件，即这些国家政党结构的影响，在它们的条件下，只有非常有限的政治人物被认为适合于担任内阁职位（ministrable），偶然也会补充一些新人，按照时有不同的组合轮流担任领导职务。
英国的条件就更为不同。足够数量具有政治气质和领袖资质的人物是沿着议会职业路线（这里不可能对此叙述），也是在严格按照考科斯会制度组织起来的政党内部出现和上升的。一方面，议会职业为怀有政治抱负、权力意志和责任感的人物提供了大好机会；另一方面，只要这些具有政治气质和天赋的人物证明自己能够赢得大众的信任，大众民主的“凯撒制”特征就会迫使政党屈从于这些人物。正如事实一再证明的那样，一个潜在的领袖获得成功的机会，其作用就是政党获得权力的机会。对于领袖的崛起来说，严重的障碍既不在于党的凯撒制性质和群众煽动，也不在于它们的官僚化和日趋刻板的公共形象本身。尤其是组织良好、真正希望行使国家权力的政党，必定会服从于那些赢得了大众信任的人物——如果这种人具有领导能力的话；相比之下，法国议会中的松散追随者却是纯议会阴谋的真正中心，这已是众所周知的事情。不过，团结一致的政党组织，尤其是领袖必需按照惯例的规定通过议会委员会的工作以训练和证明自己，又会充分保证这些凯撒式的大众受托人尊重既定的宪法安排，对他们的选择不是出于纯粹的情感因素，不是仅仅因为贬义上的“煽动家”品质。特别是在选择领袖的当代条件下，一个强有力的议会和负责任的议会党团，因而还有它们的这一功能——作为政治家的大众领袖的补充基地和实验场，就是保持政策的连续性和一致性的基本条件。
5．战后德国的有效领导权展望
对于德国来说，大众民主的政治危险首先在于情感因素将主导政治这样的可能性。“大众”本身（且不论特定情况下构成大众的是哪些社会阶层）只是考虑当下。全部经验都在告诉我们，大众总是容易受到纯粹情感的和无理性的直接影响。（顺便说说，“自我治理”的现代君主制也是一样，也会产生同样的现象。）成功的政治——尤其是成功的民主政治——毕竟要依赖于冷静而清醒的头脑，进行负责任的决策时保持这样的头脑就更需要1）决策者的人数更少，2）每个决策者以及他们所领导的每个人的责任更清晰。例如，美国参议院对众议院的优势，很大程度上就是因为参议员的人数更少；英国议会的杰出政治成就则是明确责任的产物。只要缺少这种明确的责任，政党制度也会像任何其他支配一样失灵。从国家利益的角度来看，坚定组织起来的利益集团，其政治功效也要依赖同样的基础。还是从国家利益角度来看，无组织的“大众”——街头民主！——则是完全无理性的。在议会要么无权无势，要么政治上不可信任的国家，这种无理性最为强烈，而且尤其说明这种国家不存在理性组织起来的政党。在德国，不仅拉丁国家的咖啡馆文化阙如，而且存在着更为平和的气质，此外还有工会——但也包括社会民主党——这样的组织，一起构成了极为重要的抗衡力量，抵消了典型的平民表决民族那种无理性的直接暴民统治。从［1892年的］汉堡霍乱流行以来，凡是国家机器捉襟见肘之时，总是一再求助于这些组织。决不该一熬过了艰难时世就把这一点置之脑后。
还是在德国，战后的艰难岁月将是对大众纪律的严峻考验。尤其是工会，无疑将面临空前的困难。积极进取的年轻工人，现在的收入是和平时期的十倍以上，而且享受到了从未有过的短暂自由，他们正在变得不习惯任何意义上的团结感，不习惯培养任何适应并有益于有组织的经济斗争的能力。到这一代青年面对和平的常态时，将会爆发“未成年人的工团主义”。无疑，我们将会遭遇大量这种纯粹情感上的“激进主义”。在人口密集的中心地区完全有可能出现工团主义暴动的企图，像李卜克内西集团所代表的那种政治倾向也会由于严峻的经济局势而剧烈发作。我们必须要问，大众是否会坚持不懈地对国家抱有那种可以预料是毫无作用的否定态度。这是个胆略问题。结果将首先取决于“德国人的心中找不到恐惧的回音”(5)这种大话能否在君主们那里得到证明。此外，结果还将取决于这种爆炸性局面是否会再次引起有产者熟悉的那种恐惧，就是说，大众盲目愤怒的情绪化影响是否会造成资产阶级同样情绪化的盲目怯懦，一如不受控制的官僚统治受益者所希望的那样。
面对在任何国家都会出现——尽管在德国出现的频率要低于其他地方——的暴动、破坏以及类似的政治上毫无意义的暴乱，任何政府，包括最民主的与最社会主义的政府，如果不想看到俄国目前这样的后果，恐怕都会不得不宣布军事管制。就此而论，已无需再多置一辞。但是，政治上成熟且摆脱了怯懦的民族，其骄傲的传统总是会让他们在这种局面下证明自己的胆略和冷静的头脑，用暴力平定暴力，但其后则会尽力清醒地化解导致了暴乱的紧张关系——尤其是立即恢复对公民自由的保障，并且大体上不让这些事件干扰政治决策的方式。但在德国却完全可以肯定，旧秩序的受益者以及不受控制的官僚统治的受益者，将会利用工团主义者煽惑暴动的一切突发事件——不管它多么无足轻重——以恐吓我们那个平庸的资产阶级，不幸的是，那个阶级至今仍然非常地神经衰弱。在米夏埃利斯首相任期内那些最不光彩的经验中，我们必须看到利用资产阶级的怯懦进行的投机，它试图以制造轰动效应的方式、为了纯粹的党派目的利用少数人的和平主义狂热表现，全然不顾对我们的敌人——还有对我们的盟友——会带来什么影响。同样的阴谋在很大程度上还会在战后重现。彼时，德国民族的反应将会表明它是否达到了政治上的成熟。如果这些阴谋诡计竟然能够得逞，我们将不得不对我们的政治未来感到绝望——不幸的是，某些经验使这种前景显得很有可能。
德国左翼和右翼政党的民主化都是一个不可逆转的事实。右翼政党采取了肆无忌惮的煽动方式，这是哪怕在法国也看不到的现象。然而，选举的民主化已是刻不容缓的要求，再也不能继续延宕，德国的霸主邦［普鲁士］更其如此。除了其他种种考虑之外，国家的理由还要求，（1）由于平等选举权是今天结束选举权斗争的惟一途径，必须在前线士兵回来重建国家之前把导致了深切痛苦却又毫无结果的斗争的旷日持久性清除出政治舞台，（2）必须认识到，把复员士兵置于相对以下阶层来说是不利的选举地位，在政治上是不可接受的：那些阶层的社会地位、财产和顾客在士兵们为了待在国内的人们流血牺牲时却能够依然如故甚至与日俱增。当然，这种政治上的迫切需要是有可能受到阻碍的，但那将造成可怕的后果。一旦面临1914年8月那样的外来威胁时，这个民族将决无可能再次团结一致。我们将被迫成为一个无关紧要的守旧国家，也许在纯技术方面还能保留非常出色的公共行政，但终归将是一个没有机会参与世界政治舞台的外省民族——而且还没有任何道德权利去参与。
六、联邦制与引进议会政体(6)
在先前的一个场合笔者曾提出一项建议：[49]为了帝国的利益，应当这样调整各邦国的选举权问题——在所有存在不同选举权等级的联邦成员邦，授予所有参战者以最优等选举权或选举权类型。从形式上说，这仅仅意味着帝国宪法的一个临时变革，因此联邦制原则仍原封未动。这项提议一旦付诸实施，求助普鲁士议会的做法将再无必要。对这个方案的抵制应是预料中事。
然而，笔者在柏林的一些报纸上却惊讶地读到了这样的说法：普鲁士公民权问题是纯粹的普鲁士内部事务，帝国的任何其他成员邦纠缠这一问题都是“干涉”普鲁士内政、甚至是企图把普鲁士“变成附庸”。[50]我们可以完全忽略这一事实：必须就这项法律做出决定的德国国会，乃是普鲁士议会成员占压倒多数的国会，尽管他们无可否认并非普鲁士财阀统治的议员。为了阐明刚刚引述的这个说法的措辞价值，惟需澄清的问题就是普鲁士议会在德意志帝国中的地位。诚然，它被蒙上了一层薄薄的宪法套话的面纱。正如我们所知，皇帝兼普鲁士国王行使的权利，部分是他作为皇帝在帝国首相负责的条件下由帝国授予的，部分则是他作为普鲁士国王在普鲁士内阁负责的条件下指示普鲁士代表团由联邦参议院授予的。形式上说，帝国首相仅对德国国会负责，普鲁士大臣仅对普鲁士议会负责。一切都显得井然有序，也与联邦其他邦国的法律地位协调一致。相应于普鲁士的版图规模，它控制的联邦参议院选票也就是一半左右，于是，我们似乎看到了一个非同寻常的自我牺牲范例。只有比较切近的观察才能清楚地看到，普鲁士议会和某些纯普鲁士的当局占据了一种特殊的地位，与各邦国所有其他议会和当局的地位相比，基本上是一种完全不同的罕见的特权地位。
除了拥有“联邦主席”的权利以外，普鲁士在帝国中还享有一种特殊地位，这首先是得自宪法的要求（第五条，以及第七条第二款）：只需普鲁士在联邦参议院的投票就可以否决任何立法变革，不仅是在陆军和海军事务上，而且根据第三十五条还包括所有关税和消费税问题，因而也包括贸易政策以及所有与普鲁士有关的帝国行政措施。即便联邦中的所有其他邦国政府和整个德国国会全体一致决定支持变革，普鲁士也有权予以否决。在财政问题上，这种普鲁士特权在北德意志联邦并不存在，而这是《凡尔赛条约》——巴登第一个同意了该条约——的创新。从形式上说，普鲁士政府仅对普鲁士议会负责，因为是后者向联邦参议院中被赋予了这些特权权力的受托人发出指示。正如普鲁士保守派提出的著名税收动议所表明的，在利用这些权力时，普鲁士议会是毫不犹豫的。
此外，普鲁士还有权投出决定性一票（a casting vote）。它在联邦参议院有61票。然而，阿尔萨斯-洛林却要根据总督的指示投票，而总督是按照皇帝兼普鲁士国王的决定予以任免的。小邦国之一（瓦尔德克）早已由于财政原因被普鲁士管理和代表。因此，如果普鲁士除了阿尔萨斯-洛林的票数以外还把其余小邦国的票数控制在自己手中，那么所有三个王国、所有六个大公国、所有三个汉萨同盟城市以及那个最大的公国（不伦瑞克），加在一起也不可能构成一个多数。如果保守派关于未来依靠对联邦各邦国征税以弥补帝国赤字的建议被接受，那么未来所有中小规模的邦国实际上都将陷入瓦尔德克那样的境地。除此以外，普鲁士铁道部长还可以随时利用权力手段迫使这些政府屈从于他的意志。因此，只要不是纯粹的王朝事务或者绝对的邦国自主利益，在完全是帝国政治的问题上，普鲁士就始终拥有牢固的多数，因为在某种意义上说，各小邦国都是普鲁士指令的接受者，将来出于财政原因会更其如此。所以，这不是对德国国会负责，而是对普鲁士议会负责，根据宪法，普鲁士议会始终决定着普鲁士作为联邦参议院主席投出决定性一票时的态度，因而也决定着帝国的政策。
事情至此并没有结束。一如众所周知，宪法上的安排是，我们没有一支一元化的军队，而是一支皇帝作为最高统帅、由分遣部队构成的军队。然而，这种安排已被普鲁士国王与负责提供分遣部队的联邦各小邦国之间协议形成的军事公约所改变，后者的绝大多数已经在事实上把自己的军事主权转让给了前者。例如，与巴登的协议使“巴登”军队变成了普鲁士皇家陆军第十六团。在巴登的每一个较大城镇都能看到一个普鲁士派驻的地区指挥官，卡尔斯鲁厄则是普军的巴登总司令部驻地。一个普鲁士军事行政监察官，普鲁士食品供应局，以及经管要塞、医院和其他开支领域的普鲁士各行政当局，负责控制一切经济获利活动，巴登的商人和生意人在战争期间便尝到了他们权力的滋味。巴登的子弟则在普鲁士军事顾问推荐授予了普鲁士军衔的军官们率领下投入战争，而巴登当局与这种推荐毫无关系，甚至巴登君主也被排除在外。联邦其他邦国的局面也与此类似，只有那几个最大的邦国例外。
形式上说，在这些公约基础上的措置根本不用对议会负责，除非预算权利受到了影响，那时帝国首相必须至少是会签人之一。在其他情况下则是由国防大臣签署并在普鲁士陆军的条例公告上公布。然而，国防大臣既不受帝国首相指挥、也（在形式上）不对德国国会负责，因为他是普鲁士官员。然而，在普鲁士也不存在要求他作出回应的实质性反对意见，而且不存在有效提出实质性反对意见的手段，因为决定普鲁士军事预算的不是德国国会，而是普鲁士议会。
即使这种令人吃惊的事态，也还没有道尽普鲁士的特权。对德国国会负责的帝国首相，只是在形式上以首相资格管理联邦参议院。由于他作为普鲁士全权代表的身份，他在联邦参议院仅仅拥有一票（按照宪法第十五条，再加上第十一条，肯定就会出现这种情况）。然而，就其本身来说，他在形式上严格受制于普鲁士政府的指示，结果就是他的投票并不对德国国会负责。毋宁说，是普鲁士政府在为他的投票向普鲁士议会承担责任，因此，只要普鲁士议会决意行使权力，它对帝国的任何重大政治行动都有决定性的发言权。不可避免，帝国首相必须同时也是普鲁士外交部长。他未必也会担任普鲁士宰相，的确，情况并不始终如此。然而，如果他不是普鲁士宰相，他在联邦参议院就没有政治权力，因为他只是普鲁士的一个受托人并服从于普鲁士内阁。不过，如果他兼任普鲁士宰相，他就必须留意他的普鲁士阁员们的看法，尤其是要留意普鲁士议会的态度，尽管他同时还是帝国首相。
只有他作为“帝国大臣”的身份，才是为了“皇帝的”决定，因此也是为了表达他的意志而对德国国会负责的帝国首相，不论那是根据宪法还是根据单项法律需要他会签做出的决定。就帝国的立法而言，皇帝在原则上只是联邦参议院决定的发布者，没有自己的投票权。然而，有诸多法律却规定，制订特别法令应“由皇帝与联邦参议院达成一致意见”。还有些情况，法律则宣布在帝国首相负责的条件下只有皇帝拥有决定性权威。重大政策事务之一的对外政策就被宪法划入了这一范畴。国际条约、宣战与媾和就只能根据皇帝的意志去完成，他的决定也是独立于联邦参议院的（宪法第十一条）。解散德国国会是重大的国内政策事务，根据宪法，也需要皇帝做出决定（第二十四条）。权且搁置不论宣战问题，绝大多数条约以及解散德国国会，都需要联邦参议院（因而就是普鲁士）的同意，绝大多数德国重大政策的决定也几乎始终要迁就这样的奇特因素：帝国至今没有可与普鲁士御前会议相比的制度进行事前协商。由于联邦参议院是个投票机器，如何才能给予施瓦尔茨堡-鲁多尔施塔特（Schwarzburg-Rudolstadt）的政治家任何有分量的“建议”呢？由于御前会议的构成是个普鲁士事务，那么帝国首相被要求事后对德国国会作出答辩，就不可能改变那个纯普鲁士制度对政治进程发挥的往往是决定性的影响，尤其是在帝国首相缺少使他对德国国会有效负责的法律手段时。不存在帝国各部首脑之间举行团契讨论的规定。帝国各部都是一些彼此独立的部门，它们之间的关系表现为一种“部门”霸主之间长期斗争的形式。未来的历史学家大概会从档案文献中发现帝国各部就（比利时、波兰）战争期间出现的每一个问题留下的大量不同凡响而相互矛盾的备忘录。这些对抗只有一部分是出于客观原因，它们背后多是行政首脑之间的个人斗争。然而，一旦事态开始出现政治性质，所有这些备忘录通常都会变得像一堆废纸；按照公开声明的说法，1916年11月对波兰的政策开始实施的那种方式是由军队统帅部决定的，但普鲁士议会及其大臣的影响无疑也应当对政策的实施方式承担责任。
不必继续开列这个清单了。我这里完全忽略了皇帝本身那种影响深远的、纯个人的权力，尽管普鲁士政府的构成方式当然会考虑普鲁士议会对所有这些决定也有影响。现在，如果普鲁士议会是在不同于德国国会的选举权基础上构成的，柏林政府就必需开始一种双重说明；它在德国国会提出了“能者之路畅通无阻”的口号，[51]但在普鲁士议会又提议，应当使创造限定继承土地的财产权变得更容易，以便使战争财变得更受尊敬。然而，不得不用这样一种欺人之谈发言所招来的憎恶，毫无疑问会落在君主头上。帝国政府的许多举措表现出来的那种致命的半心半意，很大程度上就是来自同一根源。完全撇开这一点不谈，上述一切也可以使人清楚地看到以下问题：（1）纯粹的普鲁士当局不仅在经常插手帝国的重大事务，而且还不断干预联邦其他邦国及其公民的事务；（2）即使完全不谈普鲁士的事实霸权，形式上仅对普鲁士议会负责的普鲁士政府却又合法地享有那么多特权，以致普鲁士议会与帝国的关系完全不像其他邦国与帝国的关系，而且往往毫无政治补偿，只有联邦的个别邦国——尤其是巴伐利亚——纯粹是消极地通过“保留权利”能够面对普鲁士做到自我保护。因此，就政治事实而言，完全适合把处于这种境地的邦国——尤其是巴登——描述为被普鲁士及其各个机关、特别是被普鲁士议会变成了附庸的邦国。笔者对这一事实的公开陈述并不含有任何“反普鲁士”的意味。这些文字的作者并没有放弃自己的普鲁士公民权。《凡尔赛条约》以及与普鲁士的军事公约都是由一位巴登政治家缔结的，笔者对他抱有崇高的敬意。笔者也很乐意只字不谈军事公约在过去产生的有害影响。没有人想要废除它，因为它有利于统一帝国国防力量这一客观目的。我们的政治是以客观考虑、而不是以虚夸的考虑为指引。但是，如果享有普鲁士选举特权的那些人的小集团宣称，普鲁士选举权的性质“与我们的无关”，这就是非常鲁莽的挑战，令人不得不十分清晰地给予回应。帝国内部没有谁打算触动普鲁士霸权的一根毫毛，但是，如果我们要继续忍受这种事态，那么我们的要求是：普鲁士在联邦参议院发出的对于帝国政策的所有问题具有关键影响的声音，应当对普鲁士人民的议会负责，而不是对某个特权阶层负责，无论这个阶层是如何构成的。我们绝对不愿成为普鲁士特权阶层的臣仆。
普鲁士议会处理普鲁士内部事务时的安排，当然完全是普鲁士的问题，一个与普鲁士贵族院的构成有关的问题。然而，因为普鲁士的实际权力远远超过了它在帝国中的形式地位，又因为这本身就是非同寻常的特权，既然它在绝对是一切重大政策问题上都具有决定性影响，那么它对帝国来说就是一个至关重要的问题，就像影响到投票支持普鲁士议会的任何人一样会影响到我们几乎所有人，即普鲁士上议院如何构成，因为它掌握着预算决定权，因而对于由普鲁士决定的，左右帝国发展方向的重大政策具有关键影响。如果目前这种局面继续下去，大车前面一匹马、后面则是另一匹马，一个享有普鲁士特权的议会挫败德国国会又能着手推翻帝国首相，那么不可避免，从公众舆论角度来看，君主将不得不为此承受代价。这一点不妨深长思之。
当然，必须清楚认识到这一事实：普鲁士与帝国之间的关系，以及必须通过妥协在它们之间达成平衡，这是一个旷日持久的难题，即使在期待中的普鲁士选举权改革之后，这个难题也会继续存在，因为改革只是消除它们内部结构之间的冲突，只要德国还在维持现状，德国联邦参议院就决无可能像——比如说——美国参议院那样构建起来，后者的成员都是各州人民选举产生的代表，因此，他们是按照自己的信念以及他们政党的信念投票。相比之下，德国联邦参议院的代表则是由各自的政府授权，由政府向他们发布指示，而这些指示具有“绝对命令”的约束力。即使发布那些指示的政府完全实现了议会化并受到民主制议会的有效控制，情况也会依然如故。那时，我们面临的难题则是各邦国（尤其是普鲁士）的议会政体与帝国政府议会政体之间的关系。为了阐明这个问题，就必须放大以上勾勒的普鲁士与帝国之间的关系这幅画面，因为到目前为止所描述的形式上的法律地位，还不是对政治事实的详尽说明。
如果说，普鲁士左右帝国政治的程度远远超过了帝国宪法表面上的规定，那么同样，反过来说，普鲁士政府的态度也受到了帝国局势的左右。数十年来，保守党在普鲁士可谓无所不能，因为那里的选举权有利于财阀统治。一个行政官员抱有与保守党不同的政治观点又被保守党认为无碍大局，这是根本不可能的事情。所有官员绝对必须成为保守派，否则就可能仕进无望，甚至在社会上也无以伸展。撇开少数乏味的“象征性自由主义者”不谈，即使大臣们也不得不在进入内阁之后接着就设法把自己的过去隐藏到身后去。我们那些文人墨客的花言巧语总是喜欢隐瞒这一事实：支配普鲁士的是在世界上任何一个议会制国家都能看到的那种政党统治。只要统治的政党背后那些圈子的社会与物质利益受到了威胁，即使君主也根本没有权力和能力坚持自己的愿望——如果它们和那些具有实际影响的愿望背道而驰的话。[52]
资产阶级财阀们相信，帝国的选举权和德国国会就是“民主”的具体化，他们对“民主”的恐惧支持了普鲁士的这些政党利益。无可否认，如果把中央党的大部分和民族自由党的右翼看作右派的话，也还是存在一个反对左派的多数。但是至少，这个多数实际上并不属于保守党，就许多重大问题而言，实际上都是在左派基础上形成多数的。然而，如果普鲁士议会的多数明确左右了普鲁士在联邦参议院主席票的决定（这不会受到宪法措辞的妨碍），同时也明确左右了帝国首相（他始终还是一个普鲁士大臣，实际上通常还是普鲁士宰相）在处理帝国政策时的决定，那么帝国就可能纯粹是由保守党统治了。但是，普鲁士议会中的多数不可能做到这一点，因为它依靠的是财阀的选举。这种环境使普鲁士议会相比民主选举产生的德国国会来说是遭到了削弱，并使德国国会在帝国政策问题上占了优势，而且至少使帝国首相可以在有限程度上对德国国会有效“负责”。
德国国会批准预算的权利会迫使帝国首相——不仅作为帝国大臣、而且作为联邦参议院主席票的持有人和那个霸主邦的代表——就处理受到普鲁士影响的帝国政策问题向德国国会进行答辩，而这实际上意味着必须勇敢地面对质问。这同样适用于国防大臣，而且是出于同样的原因：军事预算是帝国的事务。这尤其适用于普鲁士国防大臣，因为他实际上是作为帝国的一个机关出现在德国国会的。无可否认，德国国会强化自身地位所拥有的惟一权力手段，就是它的预算批准权。自普鲁士宪法冲突时期以来，德国（巴伐利亚除外）迄未习惯于直接利用这种权利罢黜某个反对党的帝国首相或者国防大臣，那将有可能——特别是在文人墨客中间——激起“爱国”义愤。但是，有起码的可能性去阻挠一个反对党强硬派政治领袖的政治作用，就足以使一个首相或者国防大臣遭到坚持自己的信念且没有被新的选举所消除的德国国会多数强烈反对时不可能最终继续留任。然而，如果保守党在普鲁士事实上的统治以在普鲁士内部常见的那种冷酷无情适用于帝国的政治领导权，德国国会与［联邦参议院］主席票持有人帝国首相的合作就是根本不可能的事情。出于同样的原因，即便一个担任帝国首相的普鲁士宰相在他的普鲁士政策中彻头彻尾、彻里彻外地支持保守党，他也很难维持自己的地位。重视德国国会在指引帝国政治时的构成成分，甚至重视它处理普鲁士政治的方式，对于普鲁士来说都是至关重要的。
帝国政治能够在一定程度上独立于普鲁士，这还有另外一个原因——帝国本身有一个独立的官员机器。帝国官员并非仅由处于主导地位的普鲁士官员充任。当然，帝国官僚系统的特别虚弱，都是由于这一事实：帝国的多数中央当局，尤其是迄今具有极大政治重要性的当局，帝国内务部，并不像任何一个邦国的内务部那样拥有自己的被赋予了强制性权力的完整的官员班子。帝国的官僚系统是在德国国会中寻求支持以独立于普鲁士。从政党的角度来说，它由此感到了德国国会与普鲁士议会构成成分之间的差异所带来的影响：中央党的庇护权发挥了一种并非不足称道的作用。但是，笔者不想在这里探究帝国行政机器的全部问题，只想谈谈它根据法律和行政规章做出决定的方式，对此需要负责的是联邦参议院。
一般来说，联邦参议院的法案均由帝国各部起草。这时就要与普鲁士各部门谈判拉普鲁士的选票。经过妥协或者满足普鲁士的愿望而达成协议（并不总是那么容易）之后，通常要和巴伐利亚就最终草案举行讨论。一般来说，联邦的所有其他邦国看到的联邦参议院法案已是既成事实。为了比较容易地争取到普鲁士的投票，某些最重要的帝国国务秘书照例会被任命为普鲁士的不管部大臣。如果重大政策的决定非同小可、需要某个普鲁士国务大臣的投票，这也可能对普鲁士的内部政治情势产生影响。根据媒体的报道（就我所知，该报道的真实性从未被否认），王室内阁承诺平等选举的命令就是被仅有一票之差的多数接受的，而即使这种情况也是绝无仅有，因为除了帝国首相以外，还有两位帝国国务秘书以普鲁士大臣的身份投了赞成票，他们认为后一种身份是附属于前者的。另一方面，有一个迄今仍是牢固确立的规则，即所有帝国国务秘书都是普鲁士在联邦参议院的全权代表。同一规则也适用于普鲁士国务大臣，尤其包括国防大臣，他在政治上的功能犹如帝国的一个机关，但在法律上却是一个普鲁士官员，而且，如果他没有被委派为联邦参议院代表，就根本不能根据他自身作为行政首脑的权利在德国国会代表他的部门。向德国国会答辩时，国防大臣自然只是按照这种政治情势必定会要求的限度去做。为了确保他能在很大程度上摆脱控制，他始终要随意利用皇帝的“统帅权”这一范围不明的概念，这是一种特权，议会不可侵犯，而且在它背后的一切都可以隐藏起来以免受议会的审查。
所有这一切的结果就是，普鲁士的内政始终不受帝国的影响，除非对重大政策的考虑使这种影响成为绝对必要。作为普鲁士在帝国内部霸权政策的组成部分，（受德国国会影响的）帝国的官僚制发展方向与（受普鲁士议会影响的）普鲁士政府，在人事问题和实质问题上都是相互影响的。这个霸权邦对待帝国政策的态度是由帝国的机关所决定，还是相反，帝国由“大普鲁士”领导，端赖哪种方式在起决定性作用——是帝国领导权控制的机构（它们要服从德国国会的压力）还是普鲁士的领导权（它要服从普鲁士议会的压力）。然而，帝国及其各邦国的内部结构却在保证后一种趋势——帝国的大普鲁士性质——成为普遍的主流。是什么利害关系在推动事态朝着这个方向发展呢？
除了汉萨同盟各城市以外，各邦国都是君主制邦国，都有一个官僚系统，其重要性和素养都在稳定成长。在帝国建立之前，有不少邦国已经在议会政体和议会制行政的道路上大有进展，结果令人十分满意。总之，就当时的条件来说，我们那些文人墨客断言的议会制政府制度在德国是舶来品，至今未能“证明自己的价值”云云，完全是荒诞不经的说法。帝国的建立使局面为之一变。各邦国的小朝廷和行政当局情不自禁地尤其把帝国看作是保护它们自身地位的保险机构，认为它们的王座就是由帝国予以保障的俸禄，并且把它们与普鲁士的关系视为在所有其他邦国维持不受控制的官僚统治的手段。尽管俾斯麦有时会认为保留德国国会是对某些顽抗的邦国政府施加压力的手段，但他还是利用了各邦国朝廷和行政官员的这种倾向，以致他似乎成了它们的保护人。这种传统至今还能令人感受到它的后果，因为曾经而且至今仍然隐藏在“联邦的保护”这一口号背后的，始终就是对王朝与官僚系统俸禄的保护政策，这在实践中造成的后果就是保证了官僚系统始终在很大程度上不受控制。尤其是，这还意味着各邦国的行政也始终不受控制。就在帝国建立之后不久，各邦国的官僚系统就开始尽可能地排斥议会对它们的工作审查，以便能够代之以“凭借朝廷特权”进行治理。对此，只要考察一下70年代以来各邦国的内部政治发展，就不难发现令人信服的证据。由此，它们成功地促成了各邦国绝大多数议会的重要性每况愈下，从而还有智力品质的每况愈下，就像德国国会发生的情况一样。然而，这种互相保险的制度说明了与普鲁士的情势相比各邦国官僚系统的表现，反过来也说明了普鲁士对待各邦国情势的表现。最近20年间，各邦国都开始了一种渐进的选举民主化，但在同时，官僚系统不受控制的地位却依然如故。它在普鲁士的政治环境和普鲁士对帝国的影响中找到了内在支持。尤其是，各邦国的官僚系统只能抱着最强烈的忧虑看待普鲁士三级选举权的消失。毕竟，保守派的硕大警棍已经在柏林准备就绪，以防它们自己的自由——免于各邦国议会控制的自由——受到任何威胁，由此它们才能放心没什么了不起的事态会落到官僚系统本身的权力地位头上。同时，支持保守党的普鲁士官僚系统以及普鲁士选举特权制度下的既得利益者，也乐于让各邦国的官僚系统多少“玩玩民主”，但条件不仅是不容帝国之内的任何人企图冒犯普鲁士那种难以置信的内部政治结构，而且各邦国的官僚系统（充其量巴伐利亚政府除外）必须弃绝任何有效分享帝国权力的念头，这实质上就是把帝国交给大普鲁士的利益集团去治理。这种安排决定了联邦参议院事务的整个经营方式，如果谁想了解迄今为止“联邦制”在德国究竟意味着什么，了解这个概念背后的利害关系，就必须始终记住这种默契的妥协。
作为所有这一切的结果，联邦参议院这个代表了各小朝廷和大臣的机构，便过上了一种大体来说令人惬意而和谐的“静止生活”[53]。由于联邦参议院的议事录尚未解密，所以还不可能评论它的审议活动的性质。因为，根据宪法，只有绝对指令才有重要意义，而成员的个人立场必定始终是无关紧要的，而且必须服从他们自己政府的看法，就是说，服从那些无关宏旨的看法。因此，联邦参议院从来就不是一个能让政治家有效从政而且变得训练有素的地方（这与法兰克福议会形成了鲜明对照）。当然，各邦国政府有时也会让它们的全权代表在他们认为合适的问题上自由投票。有时，这样做仅仅是为了摆脱他们在某个尴尬问题上的看法广为人知之后招来的憎恶，比如在利珀邦的继承问题上发生争论时。在名副其实的政治问题上，普鲁士会用铁腕保持它的霸权地位，这有诸小邦的选票作为保障。在其他重大事务上，投票基本上是走形式（尽管俾斯麦曾利用表决的可能性作为对付各邦国政府的最后手段），因为已经事先通过与各小朝廷和大臣们——尤其是与巴伐利亚——的谈判与妥协敲定了局面。俾斯麦以这些外交和内阁政治手段为基础营造了对外政治和对内政治。大体上说，后来的情况一仍旧贯，虽然方法有变，但各邦国未必喜闻乐见。如果联邦参议院不过是偶尔偏离轨道，俾斯麦也明白如何让它调头跟上。他（根据某种形式上无关紧要的托词）提出辞职就是他能够凭借的一个手段：联邦参议院这时就会撤销自己的决议。有时他仅以默不作声对联邦参议院的决议表示忽略不计并继续进行后边的议程，而联邦参议院没有任何人敢于诉诸帝国宪法。自他那个时代以来一直就没有只言片语表示出现了严重的冲突。自然而然，业已存在的任何困难都很少通过公开冲突体现出来，因为事实上并不存在关于某些问题的运动。
必须清楚地看到这一事实：这种“静止生活”今后必将终结。正如俾斯麦利用的——尤其是在彼得堡和维也纳——君主集会和内阁政治手段的重要性每况愈下一样，国内政治也将发生同样的情形。一旦我们面临和平带来的财政与经济政策问题，旧制度那种松松垮垮的面貌就会不复存在。未来的所有各邦国议会，以普鲁士为首，将会越来越多地要求它们的正式权利以影响联邦参议院的投票，并将努力行使这种权利向联邦参议院提交法案。这样，普鲁士议会就能把握主动权并借助它对北德意志诸小邦国的经济权力——未来这将是继续膨胀的权力——以支配帝国政治。迄今为止，普鲁士的克制仅仅是由于它的虚弱，而这种虚弱又是产生于普鲁士三级选举权和民主选举的德国国会之间的对抗。一旦普鲁士的公民权实现了民主化，普鲁士的巨大分量使它远更敏锐地感觉到了它的分量，这种情形大概就会消失。诚然，所有各邦国的官僚系统都会感到需要团结一致反对这个趋势，正如反对议会政体的任何其他成果一样。帝国、普鲁士以及各邦国团结一致的官僚系统无疑是一股力量，一股得到各小朝廷支持、能够阻挠议会政体之发展的力量。但是，我们不妨澄清一个问题：如果发生了这种情况，那就可能阻塞国内政治的和平发展道路，阻塞能够支持帝国对外权力地位的国民政治教育与合作的道路。无论谁想避免这种后果，都必须从提出以下问题开始：德国的议会政体如何才能与健康的——也就是说——能动的联邦制结合起来？
原则似乎很清楚：（1）至关重要的是，议会政体的潮流必须导入帝国的航道；（2）联邦各邦国而不是普鲁士对帝国政治的影响必须增强。这一点应当如何实现？我们再次遇到了前面已经谈到的帝国宪法第九条（最后一句）的机械障碍，它在形式上妨害第一个基本条件，在事实上妨害第二个基本条件，这将变得显而易见。在实践中，这个宪法要求的含义如下：各邦国派往联邦参议院的全权代表，包括帝国首相和国务秘书，可以是各邦国议会——尤其是普鲁士议会——的成员。此外，根据牢固确立的规则，帝国首相必须是——国务秘书则应该是——普鲁士在联邦参议院的代表，因此在任何情况下都会受到普鲁士议会的影响。反过来，各邦国政府则被禁止将任何保留议会成员委任的德国国会成员提名为帝国首相或者联邦参议院全权代表。由此，属于联邦参议院的帝国首相和国务秘书就被排除在德国国会之外了。
让这项规则不复存在，实际上不是议会政体本身的前提，而是健康的德国国会政体的前提。也可以仅仅为了帝国首相和国务秘书（至少为了政治上最为重要的国务秘书，尤其是内务国务秘书和财政国务秘书）而中止该规则——实际上这可能是最有效的办法。这将使政党领袖本身承担负责任的帝国政治领导权成为可能，同时——这对德国来说乃是要务——可以使他们的党在德国国会承担责任压力，因为他们将保留在本党内部的地位和影响。显然，这是结束德国国会党团纯粹的“消极”政治的惟一途径。或者，为了联邦各邦国的“对等”，可以彻底废除该规则，以便不仅普鲁士的全权代表、还有联邦其他邦国的全权代表都能出自德国国会但又始终是它的成员。这就是被德国国会宪法委员会所接受的提议，它一直是遭受强烈抨击的靶子。
保守党为发出这些抨击而提出的形式上的理由是，德国国会成员又是联邦参议院全权代表，将会经历“良心的冲突”，因为他们在德国国会投票是出于个人信念，而在联邦参议院却不得不按照他们接到的指令投票。这种论据并不值得严肃对待。充其量它可以适用于普鲁士下议院中的县长们，按照普特卡默的饬令，他们作为官员的义务就是“体现政府的政策”。不过，他们的情况并不能作为这种“良心冲突”的证据，而且总的来说保守党始终都没有担心过会出现这种可能性。但至关重要的是，身兼联邦参议院普鲁士全权代表的普鲁士大臣和帝国国务秘书，却能够成为普鲁士下议院议员，而且至今依然如此。作为普鲁士下议院议员，他们不仅有权利、而且有义务按照自己的信念批评他们的政府向作为联邦参议院全权代表的他们发出的指令。保守党同样没有把这些“良心的冲突”视为可悲。实际上，这种天真的道德说教，惟一的目的就是愚弄庸人，因为从道理上说，一个作为联邦参议院全权代表的政治家接到了指令而他的信念又不容他对此表示支持，那么他就必须辞职。他的荣誉和他的政治责任要求他这么做，这与官员的情况不同。否则他就是一个“恋”栈之徒。的确，废除该规则的政治目的之一就是要对领导官员——尤其是帝国首相——反复告诫这一点。这正是官僚系统痛恨废除该规则的原因所在。
然而，比这更大得多的枪炮也已经造了出来。在《巴伐利亚邦日报》上，议会政体被攻击为“中央集权制”，巴伐利亚的部分媒体，随后还有那些保守派文人则非常严肃地设想“巴伐利亚应当回归帝国”。从根本上说，这种恫吓很愚蠢，因为巴伐利亚并没有摆脱关税同盟的可行途径，而提醒真正的集权主义者想到这一事实也很鲁莽，如果事态趋于严重，它会立即（在巴伐利亚本身）给他们提供机会强行游戏。
从未来的角度看，为宪法第九条第二句而奋斗，也是非常短视的。该规则的继续存在要比任何其他因素更能为中央集权制推波助澜，而且会表现为比议会政体在帝国的拓展远更令人焦虑的形式。我们不妨澄清一下这种局面。按照帝国宪法的最后一条，没有联邦各邦国的同意，它们的保留权利和宪法单一权利（Singularrechte）是绝对不可变动的。所有其他的宪法权限，包括目前的内部自治程度，只要有十四张选票——三个或两个王国及两个大公国的选票——一致反对变动，那么变动就不可能发生，如果有谁威胁要凭借压倒性力量强行变动，就总会遭到这种一致反对。因此，这就保证了它们能够适当地摆脱帝国。它们缺少的是在帝国内部对帝国政治领导权的影响。正是这种影响，在未来将会变得举足轻重，当然，如果没有它，帝国就可以通过财政与经济政策窒息它们，不论它们的权利保存得多么完整。然而，如果由于废除了第九条第二句的禁例而使联邦各邦国得以获准提名有影响的德国国会议员成为联邦参议院全权代表，这种在帝国内部的影响就不可能被削弱！如果冯·弗兰肯斯坦男爵当时保留他在德国国会党团中的职位，同时又取代某个官员成为联邦参议院的巴伐利亚代表，巴伐利亚在帝国的影响肯定就不至于被压缩。反对废除该条款的文人墨客把未来的普鲁士设想成了幽灵：它在联邦参议院被诸小邦国——利珀、罗伊斯以及其他这种收买大的德国国会党团领袖作为联邦参议院全权代表的联邦成员——的多数所击败，他们（同时）还对这种前景补充了一个荒谬的告诫，说普鲁士以外的联邦各邦国将会屈从于集权主义者的强大压力。对于这种胡说八道，笔者后面将会稍作评论。我们必须首先弄清楚在这些明显的空谈背后隐藏着的真正焦虑是什么。其中至关重要的是官僚系统为它如何垄断官职而忧虑。巴伐利亚议会中就传出了这样的说法：“如果议会成员成了大臣，有抱负的官员将来就会到大工业中寻求出路。”然而，即使现在的宪法第九条，也并不妨碍各邦国议会成员被提名为联邦参议院全权代表而又不会失去他们在议会的委任。同样，它也没有阻止把获得邦国大臣或者帝国国务秘书的职位（包括联邦参议院成员资格）作为议会生涯的顶点。这在过去，直到最近都是一再发生的事情。该条款的意思仅仅是，这些有关的议会成员必须立即离开德国国会。担任德国国会成员可以成为一种“生涯”、一条谋官之道，官职可能会突然之间向“有能力”、“有抱负”的议会成员开放——恰恰是这种想法让那些反对撤销禁例的文人墨客感到非常可取！他们认为，这样一来，和一个向成员提供这些机会的德国国会共事就可能“更加有效”得多。的确，如果解决德国议会政体的问题只是让野心家和谋取官职者充斥议会，一切都会完全井然有序了，那时，我们现在已有的小恩小惠式庇护权便会加上一个慷慨大度式的庇护权！但这充其量只是官僚的理想，甚至还不算让他们满意的理想。这种制度已在德国运作良久了，我们从早先直到比较晚近的经验中得知，我们并没有因此而取得任何进步。毕竟，议会政体的政治目标是把议会变成一个选择领袖的地方。然而，一个政治领袖追求的不是官职和伴随而来的养老金，也不是为了尽量不受控制地行使他的官职权能。毋宁说，他追求的是政治权力，这意味着一种在政治上承担责任的权力，他在一个政党的信任和追随者中寻求支持，因此，他在成为一个大臣时必定需要留在党内以便能够保持他对党的影响力。最后这一点至少也像其他因素一样重要。所以，撤除第九条第二句这个机械障碍，目的不仅是使政党对政府事务的正当性影响成为可能（即使在目前的情况下，影响同样会很大，但却是不负责任的非正当性影响），而且反过来——至少是在同样程度上——也便利了政府对议会的正当性影响（目前则是通过小庇护权发挥非正当性影响）。然而，反对改革完全是出于一种习惯性愿望，就是要把德国国会的政治地位贬到最小化，为官僚系统维护自身声望的利益服务。当然，从这个角度来看，联邦参议院和德国国会之间的屏障就必须保留，因为那个妄自尊大的固定说法“联邦政府根本不会……等等”属于官员统治用来滋养它对自身作用和重要性的传统理解的“姿态”库，一旦德国国会和联邦参议院不再被一道屏障隔离开，这个姿态库也就变得多余了。
我们不妨更切近地看一下正在引进联邦参议院的议会制原则这个幽灵，以便澄清各种可能性、从而认识废除第九条第二句的积极意义。从根本上说，废除它仅仅是扫清了一个机械障碍，那将产生种种发展的可能性，舍此无它。那样就会始终便于各邦国政府不再利用新的许可使联邦参议院代表成为德国国会成员，除非它们由此看到了某种政治利益，否则将不会利用这种机会。采取一种一劳永逸的图解式办法是远不可取的。即便议会政体实现到了最大可能的程度，完全排他性地由议会成员填充领袖职位、把具有领袖资质的官员排斥在外，也是根本不可取的（况且也不会发生这种情况）。[54]但是据说，废除第九条第二句无论如何都会放纵使联邦参议院议会化的努力，而且据认为，这样一来就会危及帝国的联邦结构。我们不妨看一下这种形势。假设大势所趋、议会政体最终在某个时刻完全获胜，包括在各邦国和帝国。还可以进一步假设（尽管这毫无可能）这个过程——包括它的理论结果——是以这种方式实现的，即事实上只有议会成员才能被指派到领袖职位，包括联邦参议院的席位。那么，废除或者保留第九条第二句能使政治权力的分配方式产生什么差异呢？
如果这项规定继续生效，那么结果将是帝国首相决无可能同时又是某个德国国会党团的成员或领袖，因而决无可能在某个政党内部拥有确凿的影响力。它还进一步意味着，打算为自己确保这种影响力、从而入席德国国会的国务秘书，将不得不始终呆在联邦参议院之外。另一方面，如果议会政体在各邦国得以实现，普鲁士就要向联邦参议院委派普鲁士的统治政党的代表，其他各邦国将委派各自的统治政党的代表。那时，入席联邦参议院的帝国首相与所有国务秘书都将是普鲁士的政党政治家，而联邦其他邦国的代表则是各邦国议会的政党政治家。由此，第九条对联邦参议院的议会化将不再产生丝毫的阻碍作用。不可避免，那时的联邦参议院将被引向一条导致各邦国坚持自主独立的道路。但是，这种自主独立决不意味着增强了各邦国在联邦参议院的正面影响，也不会保护它们免于被多数票击败，因为普鲁士的经济与财政权力地位还会像过去一样把诸小邦国变成普鲁士的“走廊政客”（lobby fodder）。只有德国国会的权力能够提供一个砝码以平衡普鲁士控制的联邦参议院多数。一如前述，帝国首相目前还不能成为德国国会成员。但没有被宪法要求人席联邦参议院的国务秘书，则不会受阻成为德国国会成员，除非他们像冯·派尔议员最初似乎考虑过的那样始终置身联邦参议院之外。如果第九条继续生效，大概就会发生这种情况，因为被指派到国务秘书职位上的德国国会政治家不会放弃他们在德国国会党团中的地位，原因非常简单：他们需要他们党的支持作为必要的砝码，以平衡帝国首相在议会和联邦参议院全权代表在各邦国议会——特别是在普鲁士议会——得到的支持。否则，发生在议员席弗尔和施潘那里的同样情形也会发生在他们身上。[55]因此，德国国会可以把那些仍然留在联邦参议院之外的国务秘书职位提供给他们自己的面对联邦参议院时可能会团结一致采取行动的信托人。这样不会减少德国国会对帝国政府的压力，而这种压力可能仅仅是因为国务秘书被排除在联邦参议院之外而被用于一种不信任的关系，这将阻止入席联邦参议院的政府成员对德国国会党团施加任何正当性影响。作为德国国会成员的国务秘书不能进入联邦参议院，他们在法律上隶属于帝国首相，仅仅是他的“副手”，但在政治上他们却是德国国会的代表。作为普鲁士议会代表的帝国首相，将不得不把他们看作独立的政治力量，不管结果怎样都要和他们磋商并与他们进行交易，因为，倘不如此，他的政府就可能失去有关德国国会党团的支持。帝国宪法没有为团契式“帝国内阁”作出规定，就像英国的官方法律语言并不包含“内阁”概念一样。但是，帝国宪法决没有禁止帝国首相和国务秘书实际上集合在一起进行团契式磋商。这种团契制度肯定在事实上能够从这些关系中得到发展并担负政府权力。在任何这样的安排中，国务秘书代表的是德国国会，帝国首相代表的是普鲁士议会，双方依靠的是相互妥协。然而，联邦参议院将会迎面遭遇这种作为它本身之外的政治力量的团契制度，而且既会受制于普鲁士的多数，还会被宣告为无足轻重。至此，非普鲁士各邦国的联邦主义影响即告消除。
然而，如果废除了第九条第二句包含的禁律，联邦参议院的议会化大概就会走上另一条道路。帝国首相总的来说将会出自德国国会，某些国务秘书也是如此，而且他们将保留议会的委任。形式上他们会作为普鲁士的代表属于联邦参议院，但在政治上他们却是德国国会的代表。其他国务秘书，偶尔大概还有帝国首相，将是普鲁士议会的成员。其他各邦国将派出自己的议会代表进入联邦参议院，但是，如果它们拥有许多可以自己支配的选票，也许还会派出德国国会议员；大概它们会极为倾向于派出自己的议会中也是德国国会成员的议员。可以肯定，非普鲁士各邦国议会将会越来越热衷于看到自己的成员在联邦参议院的代表中占据主导地位。[56]
因此，如果第九条第二句继续有效，我们面临的局势就是各邦国政党代表在联邦参议院切齿相向、彼此为敌，他们将在那里同时代表各自邦国自主独立的利益。相比之下，撤除第九条这一屏障，就可以通过联邦参议院对帝国统一的影响而缓和自主独立的倾向。如果联邦参议院也包括了德国国会党团的代表而不光是各邦国议会的成员，这些贯穿于帝国境内的政党的内聚力就有可能抵消党内的地方性分歧。
如果三大权力集团（帝国政府与德国国会、普鲁士王室政府与普鲁士议会、联邦诸侯与各小邦国议会）的代表尽可能在联邦范围内寻求权力平衡，那至少也是为了各邦国与帝国的利益。这只有在德国国会化的最高级官员进入联邦参议院时才是可能的。那时，议会化潮流将被引入帝国统一的河床，而各邦国对帝国事务的生气勃勃的影响同时也就得到了保障。如果说帝国由此可以对各邦国予取予夺，这并非实情。毋宁说，这是各邦国在帝国中能够发挥多大影响的问题。如果议会化过程的航向正确，这种影响就只能是越来越大。俾斯麦在一次演讲中曾警告不要低估联邦参议院，并且着重强调了这一事实：萨克森的使者作为个人并没什么了不起，但他是萨克森“所有政治力量”的产物和代表。无可否认，如果那是个官员统治的制度，他提到的那些“力量”不过就是指的那里的小朝廷加上官僚系统。但恰恰是议会化使那里产生了变革。如果巴伐利亚议会中一个可以预计是持久存在的强大多数的代表就某个问题发表了一项声明，在一个议会化的联邦参议院中要想对它置之不理恐怕就很不容易，更可取的倒是在诉诸投票表决这个最后手段之前就寻求一项解决办法，因为任何无情坚持表决的政党都有可能招来意想不到的憎恶。自然，整个帝国的各大政党内部都会为这种解决办法进行准备。即使在过去几十年间，中央党内部的争论也已经一再导致了帝国利益和各邦国利益之间的妥协，类似的事态在其他政党那里也有发生。如果保留第九条这个屏障，做到这一点就会更加困难，因为那将把议会化引入“大普鲁士”的发展过程，从而迫使其他各邦国打出“最大限度地摆脱帝国”——实际上是摆脱大普鲁士——这种口号走上自主独立之路。对此应当善加斟酌。
以上对第九条的存废将来可能产生的影响的全部说明，预示着某种尚未存在的前景，即无论在帝国还是在各邦国，事实上都会出现彻底的议会政体。不过这还完全不确定，因为这种假设需要事件的证明。首先，正如已经指出的那样，达到这个目标的关键在于，即便在塑造负责任的政党政治过程中完全引进了议会制度，帝国的联邦体制也有它应受尊重的权利，而且不仅如此，实际上，只有充分实现那些权利也才能达到目标。现在可以非常肯定的是，这里所做的假设，即帝国本身及各邦国的彻底议会化，无疑不可能一蹴而就。目前的整个建构毫无直接的实用性，因为先决条件是各政党的内部重构，而在现阶段，它们无论如何都还没有立即“从政的能力”。但是，应当清楚一个问题：议会化道路上的每一步都是既有可能走向大普鲁士的解决方案，也有可能走向真正的联邦制解决方案。我们已经看到，并不显眼的第九条最后一句在这个问题上却发挥着非常显眼的作用。这就是为什么应当弄清楚即使迈出了第一步也还会产生两种解决方案的原因。
需要考虑的另一个关键问题是，联邦参议院的议会化是否能像反对德国沿着自由主义路线发展的那些人坚持认为的那样必需“使普鲁士成为附庸”？与这种说法交替使用的还有一个指控，即议会化是一种对帝国的联邦制基础的威胁。谈论“普鲁士被吸收进德国”的年头已经过去了。现在将要发生的惟一事态就是向平等选举权的过渡，尽管这完全是帝国的强大压力所致——毫无疑问这是正确的。我相信，正如我在这里论证过的那样，这种压力已被证明还不充分，对于帝国来说，以临时的宪法变革形式、通过紧急立法进行直接干预，将是不可避免的政治需要——这同样是正确的。成问题的是完全不同的“使普鲁士成为附庸”。为了在帝国行使领导权，普鲁士政府必须为自己创造一个相应来说广泛的内部基础（正如任何一个国家以同样方式必须使它的内部结构适应它的对外政策目标一样）。这种适应领导角色的必要性意味着，普鲁士的选举改革是个卓越的德国问题而不光是普鲁士的问题。下面这个原则对于世界上的每一个联邦制国家都是适用的：某些完全是根本性的结构基础必须为了联邦而存在于每个成员邦之中。因此，这些基础被认为是联邦的实质，尽管存在着广泛的自治以及联邦与各邦之间的权限划分。这个联邦政治的原则——而且只有这个原则——正在德国适用于普鲁士这个霸主邦。除此以外，普鲁士的内部问题当然也仅与普鲁士有关，不可能存在、也从来没有过联邦其他邦国干预普鲁士内部事务这个意义上的把它“变成附庸”的问题。问题是从普鲁士与帝国政治的关系上开始出现的。这些问题完全是产生于如下事实：普鲁士在帝国内部占据了一种高度特权化的地位，本文开始时已经指出了这一点，扼要重述已经描绘过的这些特权就会澄清问题。在某些情况下，这种特权地位可能导致普鲁士必须承认没有某些资格。因此，指定帝国国务秘书进入普鲁士内阁已经成为必要。未来议会化了的普鲁士邦大概会抵制这种做法。但即便到了那时，也会继续存在普鲁士的霸权与帝国首相的权力进行妥协的需求。未来的帝国首相仍将不得不是一个普鲁士大臣，但这将不再可能纯粹从普鲁士内部的政党格局着眼以决定对主席票的指示而又不至于在德国国会造成严重冲突。
今天的实际政治局面可作如下描述：对联邦参议院主席票的指示包含着双重压力，一是来自普鲁士，一是来自德国国会，帝国首相则要服从——事实上是尽力满足——来自这两个方向的要求，就是说，他应当对这些指示负责（而它们形式上仅仅在普鲁士议会的论坛上适用）。有约束力的宪法实践无论如何都会把他对德国国会的“责任”规定为题中应有之意，相反的做法在政治上是完全不可能的，将来也不会有什么两样。如果普鲁士议会不断试图系统地对抗德国国会、夺取对主席票指示的控制权，那么可能出现的局面就是，君主和帝国首相将被迫明确地或者在实际上按照“对主席票的指示惟有在帝国首相对德国国会负责的条件下才能产生”这一原则解释宪法，从而撇开普鲁士当局。那并不是把普鲁士变成附庸，尽管那会降低它的地位；所幸的是这种事态尚未发生。然而，在一定程度上说，这无疑是未言明的相互担保政策的结果，因而也是三级选举权和不存在议会政体的结果。假如我们设想普鲁士和帝国两者都存在平等选举权、从而导致德国国会和普鲁士议会权力的增大，未来的事态将会如何？
未来的帝国政治进程，尤其是完全实现了议会政体之后，也仍将依赖于普鲁士在联邦参议院的投票权（它有普鲁士议会的支持）与帝国政府的权力（它有德国国会的支持）之间达成的妥协。问题在于，如果完全实现了议会政体，达成这样的妥协将会遇到多大的困难。从一开始就很清楚，那将比目前以等级为基础的普鲁士议会掌握普鲁士选票的控制权更容易达成，后者带来的结果实际上是不可预见的，将来的情况会更其如此。如果平等选举权不仅在表面上、而且在现实中得以确立，未来德国国会和普鲁士议会的构成将越来越相似，无论其他方面会发生什么情况。当然，如果说两者在细节上也彼此相像，那是不可能的，更有可能的似乎是以下现象：普鲁士议会内部的党派冲突最初大概要比德国国会那里更激烈。普鲁士意义上的“保守派”在普鲁士和梅克伦堡以外几乎不可能存在，因为普鲁士以外并没有以大土地所有者为一方与工人和资产者为另一方之间的尖锐对立，也不存在（不是一概但事实上如此）普鲁士那样的重工业及其对普鲁士中产阶级政党打上的烙印，不存在中央党内部的重工业特色以及与波兰的民族冲突。而且，在普鲁士以外，社会民主党那种极为激进的气质也只在萨克森得到了强烈体现。但恰恰是社会民主党的这个分支，目前已在普鲁士议会中有了代表。反君主制倾向在南德意志诸邦国更加微弱。平等选举权很可能使得德国国会的统治比普鲁士议会的统治更容易，既然它那么令人向往而且（要有点儿耐心！）肯定指日可待，一旦受到憎恶的选举特权被最终废除，冲突的严重性即使在普鲁士也会减弱。然而，直到那时，德国国会大概都将在纯粹的全民政治方面占据优势。如果是为了安抚既得利益者，情况会更其如此，而他们犯下的政治错误是把普鲁士上议院建构为一个上层建筑，以利那些享有选举特权的既得利益者控制一个平等选举权基础上选举产生的议院，更严重的错误则是给予两个议院同等的地位。这将导致再次以上下两院对峙的形式爆发激烈冲突，而且有可能培育出激进主义。如果选举权形式上平等但实际上（因要求长期居住资格而）剥夺了下层社会的公民权，议会的地位将会遭到更严重的削弱。另一方面，如果引进了平等选举权，那就不再会出现同一个政党的内部冲突了，比如目前德国国会中的民族自由党和普鲁士的民族自由党之间关系中存在的冲突。
如果完全实现了议会政体，帝国与普鲁士有时必须达成的妥协，当然就会在帝国与普鲁士共有的各大政党内部进行准备。如果废除了第九条第二句这一屏障，这些妥协就会正式在联邦参议院达成。即使完全实现了议会政体，有两个人物——他们既属于帝国又属于普鲁士——也将始终发挥关键作用：一个是皇帝，他同时还是普鲁士国王；另一个是帝国首相，他必须同时又是普鲁士选民的领袖和普鲁士内阁成员，实际上通常是内阁首脑。
只要德国的内部结构还没有被彻底颠覆并沿着一元化路线进行重构（这在目前看来尚遥遥无期），那么帝国与普鲁士的二元性就意味着，王朝对于帝国来说是不可缺少的，一如（出于完全不同的原因）它对奥匈的二元结构是不可缺少的一样。即使在纯粹的议会制条件下，皇帝兼国王作为军队（亦即军官团）的统帅，作为对外政策的最终决策者，最后，作为普鲁士和帝国当局不能达成一致意见时进行仲裁的国内政治权威，他也会掌握巨大的实际权力。如果他恪守职责、仅仅以严格的议会制形式发挥作用，如果他以最近逝去的哈布斯堡君主——他在他的帝国中是最有权势的人物——的方式发挥作用，如果他像后者一样，更好的是还像爱德华七世国王那样知道如何操作现代国家机器这个手段而又并不总是显得像个实际操作者，情况就更其如此。对此不必再作任何进一步的阐述了。另一方面，我们应当争取、也希望议会政体能够做到的是，在内政外交两个方面减少对政治的纯军事影响。德国许多最恶劣的政治败笔都是源自这一事实：军事当局对纯粹的政治决策发挥了关键影响，尽管政治战略与策略需要利用大不相同的手段而不光是军事战略与策略。尤其是对外政策方面的一个问题，对我们来说生死攸关的波兰问题，就是以最令人焦虑的方式造成了损害的。[57]在国内政治中，米夏埃利斯博士成为帝国首相时德国国会令人悲哀的事态即可证明，如果任意利用政党政治，同时又抱有“民族”与“保守党”是同一回事这种旧观念，一个很容易因出身而成为军官的先入之见的观念，那么军事当局就是极不明智的。在军事领域，世界上还没有哪个当局能够像我们的军队领袖那样——而且振振有辞地——自吹自擂得到了一个民族的无限信任。但他们应当注意，今后没有人会不得不这样对他们说：“好在你们使用刀剑的任务完成了，你们在政治薄冰上多余的胡作非为没有完成。”[58]对于军事当局来说，在所有政治事务上服从政治领导是绝对重要的。当然，在进行政治决策时，军事专家的意见必须在军事局势问题上发挥关键作用，但他们的意见决不应该是惟一决定性的因素。这是俾斯麦为之艰苦斗争并长期支持的原则。
未来的帝国首相仍将是帝国的政治领袖，并将在各种政治力量的相互作用中保持核心地位。同样毫无疑问的是，他将或多或少仍像目前这样——与其他国务秘书相比——是一个卓尔不群的单独的大臣，没有形式上处于平等地位的同僚。诚然，今天在形式上并不隶属于帝国首相的国防大臣以及（万一帝国首相没有外交背景的出身）外交国务秘书仍将不可避免地保持很大程度的独立性。然而，尤其是在充分实现了议会政体时，真正的“团契式”帝国内阁就没有容身之地了。至少，第九条第二句这一屏障消失之后就会如此。必须清楚，事情将与自由主义者曾经钟爱的这个观念截然相反。毕竟，所有议会制国家的大势所趋都是内阁首脑的权力越来越大，这并非巧合。英法的情况就显而易见。在俄国，废除独裁统治立即就产生了位居首要的总理职务。一如我们所知，在普鲁士，也是宰相控制着他的同僚与国王的所有来往，这个规定在卡普里维时期应国王要求被临时中止，后来又不得不再次恢复执行。在帝国中，帝国首相的特殊地位和卓尔不群，完全是源于帝国宪法规定的他在联邦参议院的领导权，源于他在普鲁士内阁必然享有的地位，相反，国务秘书的地位却只是运气和权宜的结果，并非不可或缺。如果议会化（假定保留第九条第二句）过程被导入了各邦国自主独立的方向，那么国务秘书发展出政治上独立于帝国首相的权力也许就不可避免，因为，那时他们将以各邦国议会权力载体的身份变成德国国会党团的代言人与帝国首相和联邦参议院作对。即便那时，谈判的强制力也会产生某种以投票形成决策的“团契机构”，但不是必需，甚或是一种权宜之计。无论如何，对这种事态的渴望实质上要依赖于目前联邦参议院和议会的机械隔离，一旦这个屏障消失，它也就成了幻想。不可否认，在联邦参议院之外出现一个投票解决问题的团契式内阁机构，将是削弱联邦参议院重要性的一个适当手段，因此，从联邦制观点来看，联邦参议院的议会化将更为可取，以便帝国所依赖的各种力量之间的妥协实际上在它的序列中达成。
如果今天这种在重大政治决策之前导致各部门之间权力斗争的程序，被一种首相和全体国务秘书之间就政治问题举行常规的团契式共同讨论的制度所取代，那当然很令人惬意了。[59]然而，上面提到的联邦主义者的焦虑却意味着，在形式上削弱帝国首相总揽全局的责任，实际上就是削弱他的特殊地位，这是不可能的，而且几乎无法证明有益无害。尤其是从联邦制观点来看，必须考虑的是帝国应不应该创造一种团契制度，能够事先讨论帝国的重大政治决策，征求国内政治中最重要的权力因素的代表们以及被知会了有关问题的行政首脑的意见。政党领袖在德国国会的公开演说就是党向国家详陈的官方宣言，只有在党决定了自己的立场后才予以发表。决定性的党内讨论，以及必要时各政党之间的谈判，都无需和各邦国代表磋商。最终，联邦参议院——那是一个表决机构——全体大会上的讨论将没有约束力，而且根本就是浪费时间。我们应当使这一点成为可能：在作出重大决策之前，富有经验的政治家可以自由地、不抱偏见地对最后结论性的正式决议表达个人观点，而不必考虑在国内的公共影响。我们已经一再遇到了这个难题，只希望就此提出两个问题。哪个现有的或者新出现的组织能够坚持这种制度？任何一个组织都是一个特有的候选者还是我们应当考虑若干竞争的可能性？
这次战争产生了以下新的协商机构：（1）大委员会，它是扩大了的德国国会预算委员会；（2）七人委员会，原先是由政府任命，现在则是由各政党派出代表组成；（3）“党际协议会”，在最近的危机期间，它们都派出了代表为现政府铺平道路，包括民族自由党、中央党、独立自由党和社会民主党。我们已经讨论过前两个组织。德国国会官方的大委员会及其未来的小组委员会，也许会被选来在和平时期对行政当局进行持续控制。随着议会化的推进，任何特定时刻在支持政府的各政党之间进行的党际讨论，无疑会发展为政府与各有关政党保持接触的手段。只要第九条第二句还在阻止政党领袖加入政府，这些手段就是必需的；一旦他们能够加入政府了，它们随即就会变得多余。它们在未来重要与否要取决于还不可预见的环境因素。在这里它们还表明了一个事实，即现有的政党中找不到不同凡响的领袖。我们必须要求，未来更换帝国首相或者国务秘书时，所有政党的领袖都应由君主而不光是王储亲自接见，而且应当不是复制文职内阁首脑曾经扮演的角色。[60]不过，议会党团将在多大范围内举行会商还不可预料，而且这种会议当然不可能具有“官方”性质。“七人委员会”应被舍弃，事实上它现在已经休眠，它的存在仅仅是因为帝国首相米夏埃利斯的任职并没有事先与各政党进行协商，而且发表的观点又含糊其辞，于是各政党便要求设立一个看门狗机构以控制他在媾和问题上的作为。我们已经谈到了这个委员会当时形成时不切实际的一些方面。如果各政党领袖入席联邦参议院，该委员会也就变得完全多余了。问题一再使这一结论呼之欲出：应当容许目前支持政府的帝国各政党领袖以及各主要邦国议会的领袖作为全权代表入席联邦参议院，从而使它实现议会化。联邦参议院本身则必须有可能使一些团体形成为它的一个或多个委员会的副手，这些团体将提前就重大政治问题与军事和行政首脑举行讨论，恰如一个帝国国务委员会。比较可取的是以御前会议的形式出现，就是说，是在皇帝和联邦中至少还保留着对自己的分遣部队的主权（任命军官并有自己的国防大臣）的那些君主们面前召开的会议。我们已经谈到了它的起码权限，即事先磋商将君主的声明——尤其是影响对外政策的声明——予以公开是否适宜。宪法已经规定了联邦参议院外交事务委员会应当有中等邦国的代表；可以像已经建议过的那样联系这个委员会的重构问题进行新的讨论。如果第九条第二句被撤销，就可能建立这个新的实体而又不必进行任何宪法变革。惟一必需的法律革新是这一要求：所有这样的公开声明只有在证明经过了会签之后才是可以容许的，而且只应在听取了联邦参议院组成的国务委员会的意见之后才能会签，否则就应处以惩罚。
假如这些团体适当建立了起来，联邦制将会通过议会化的组合而得到它需要的一切，因为这些协商团体是在联邦中形成的：这不是单纯从帝国那里得到了自由，而是确保了在帝国内部发挥影响。复活过时的一元化倾向可能是极为有害的。我们已经把特赖奇克的理想远远抛到了身后。和他不同，我们认为，各王朝的继续存在，不仅从纯粹民族政治的角度来看是有益的，而且出于一般的文化一政治原因也是可取的。特别是在许多历史性的德国文化生活中心，它们的存在促进了艺术素养，这使德国有别于法国，各王朝的生活与各自的首府密切相关，如果像现在这样让它们继续在那里保留一个宫廷，如果每一个这样的城市都变成了中央权力的行政长官驻地，情况可能会更加令人满意。[61]当然，不可否认，德国的多数小朝廷中也有一股力量反对这种天然的文化贡献，它的表现形式就是纯粹军事类型的教育，这是诸侯们想望成为将军并占据一个军事巡查官位置的产物（从民族政治的角度来看，这种愿望毫无价值）。他们当中只有少数人具备有教养的品味。尽管各王朝的未来几代主人在军事事务上消息灵通、训练有素也许非常可取，然而，一旦出现严峻局势，让他们在这些事务上处于绝对举足轻重的地位，就只会招致难堪。如果缺少天赋的亲王成为他们军队名义上的最高统帅（像弗里德里希·卡尔亲王一类的人物是这方面罕见的例外），那是浪费时间而且限制了实际统帅的活动自由，一旦他们把这种形式上的权利当了真，他们就成了危险人物。另一方面，一个具有真正的军事关切与天赋的亲王，应当占据一个适合于他的年龄和能力的职位。我们希望，未来在这方面发生某种变化，比如奥地利新王储所实现的那种变化。但是，亲王们至少仍有可能对我们的文化—政治生活作出贡献，而且在某些情况下已经变成了现实。毫无疑问，随着议会化的重要性与日俱增，各王朝的关切将越来越多地被导入这个适得其所的进程。假设德国的政党制度分崩离析，一个超然于政党斗争之上的王朝首脑存在于各邦国之中就弥足珍贵，其中原因非常近似于奠定了普鲁士与帝国之间关系的那些原因（尽管在这个情况下论据更加令人信服）。
因此，即便有人对德意志民族及其未来的评价远远高于国家形态的问题，他也不会乐于挑战王朝的存在——尽管这个问题已经出现。但是，他肯定会不得不坚称，一个重建后的德国的前程，不会受阻于对旧制度统治实践那种毫无用处的怀旧情感，也不会受阻于对某种特殊的“德国”国家形态的任何理论追求。毫无疑问，德国的议会制看上去将不同于任何其他国家。但是，文人墨客们主要关心的是德意志国家不应当类似于世界上的其他议会制国家（这包括几乎所有日耳曼民族的议会制国家），这种虚夸并不适合我们未来面临的重大任务。[62]这些任务——只能是这些任务——必须决定这个国家的形态。祖国不是躺在我们祖先墓穴中的一具木乃伊，它应当，也必须作为我们子孙后代的家园而生机勃勃。
未来议会制的权力分配所采取的实际形式，将要依赖于具备领袖品质的政治人物的出现以及他们所发挥的作用。我们无疑需要耐心，我们也会等待，直到我们挺过了这个不可避免的暂时困难时期。迄今为止，我们的议会中还完全没有天然领袖的容身之地。“你看，这个国家还没有准备好呢”，这种兴高采烈的喧嚣不过是学院派文人墨客徒劳的廉价消遣，他们对于未经他们考验过的任何人都充满了怨恨，对于中断了30年之后重新开始缓慢推进的议会制已经发生过以及尚未发生的任何一个失误都要幸灾乐祸。我们将会一再看到这种表现，对此，我们必须作出以下回应：（1）拒绝给予德国各地的议会能够获得事实信息、获得必需的专业信息的权力手段——“质询权”，同时又抱怨这些议会“外行”和低能，这在政治上是不诚实的；（2）暗地里抱怨这些议会的纯“消极”政治、同时又为天然领袖在议会追随者支持下积极工作并行使负责任的权力设置障碍，这在政治上同样是不诚实的。今天的德国文人实在是可以用来判断什么叫做政治“成熟”的最新一批人物。他们同声相应为战前德国政策的几乎一切错误，为战争期间不负责任的煽动主义造成的判断力缺失拍手叫好。当旧制度犯下严重错误时他们在哪里呢？人们还会记得，这些明摆着的严重错误就是，普鲁士的保守派代表们曾联合向君主发出了公开要求，让他根据他所指定的顾问的建议进行决策。那时已经是恰逢其时；人人都能看到发生了什么以及错误何在。人人都同意这一点，政党之间并无歧见。那么他们又在哪里呢？当时有几千名学校教师完全适时地发表了一份公开声明，它无疑令人印象深刻，而且符合古老传统。的确，国家的受俸者对德国国会党团的斥骂要便宜得多，就像现在发生的情形。所有这些先生们当时都保持了沉默。因此，现在他们最好还是继续保持沉默：“你们敲钟的时代结束了，因此钟楼也没落了。”其他的社会阶层不得不照料德国的政治未来。毕业文凭或者物理学、生物学以及其他任何学科的教授头衔，绝对不会赋予持有者以政治资质，更不会成为政治人品的保证。只要陷入了对他们那个社会阶层（那些获得大学学位的阶层）之声望的敬畏——这就是反对“民主”和“议会外行”的一切夸夸其谈的理由——这样的社会阶层就始终是盲目的，而且总是会继续盲目下去，因为它是在根据本能而不是冷静的思索行事，这就是德国的大学人总体上来说将会继续下去的表现。
议会制不会自动产生，它的产生需要各方面都表现出善意。如果旧制度在战后复辟，就不可能指望外部世界对德国的大量批判性压力会有变化。民族自豪感不过是一个民族的成员——至少潜在地——积极参与塑造国家政治时的地位所发挥的功能。
德国人如果竟被完全剥去了官僚统治的甲壳，就会丧失所有的方向感和安全感——因为德国人已经习惯于在国内仅仅把自己看作被安排妥当的生活方式的客体，而不是认为应当亲自对它承担责任。这就是以不自然的危险方式公开出丑的原因所在，而这种方式当然就成了德国人饱受诟病的过度放肆的根源。就是由于它的存在，德国人在政治上的“不成熟”便从不受控制的官员统治和被统治者习惯于服从那种统治中产生了，因为被统治者并不分担责任，也不关心官员的工作状况和程序。只有一个政治上成熟的民族才能成为“主宰者民族”（“Herrenvolk”），这意味着人民控制着对自身事务的行政管理，通过自己选举产生的代表果断地共同选择自己的政治领袖。我们的民族把这个机会抛在了一旁，这是它对俾斯麦作为政治统治者的伟大所作出的反应。一个议会一旦停止了运转，短期内就不可能再次启动，甚至宪法的某些条款也不可能启动。当然，毫无疑问的是，任何这种条款，比如说帝国首相的任免必须经由议会投票表决这样的条款，也许会在“领袖”由于议会的无能而被排斥出议会数十年之后突然间无中生有地被召唤了回来。但是，这要为领袖的出现创造组织前提才是完全可能的，而实际上现在的一切都要依赖于这种情况的发生。
只有主宰者民族才会受到召唤去把握世界发展之舵。如果没有这种品质的民族也打算这样去做，那么不仅会遭到其他民族可靠本能的反抗，而且就其内在因素来说也会以失败告终。我们所说的“主宰者民族”并不是指一个民族的民族尊严感容许他们表现出丑陋的暴发户嘴脸，而他们的国民却被休斯敦·斯图尔特·张伯伦先生[63]这样的英国叛徒告知那就是指的“德国人”。当然，一个仅仅能产生优秀的官员、值得钦佩的职员、诚实的商人、能干的学者和技师、忠心耿耿的仆人而在其他方面却服从于伪君主制口号掩盖下不受控制的官员统治——这样的民族不可能是一个主宰者民族，它能把日常事务干得更好，但不会为了世界的命运多费脑子。如果这种故态得以复萌，那就不必再对我们谈论什么“世界政治”了。惯于对保守派的陈词滥调随声附和的文人们等待着德国在世界面前发展出一种真正的民族尊严感，但如果他们在国内仍然仅仅是纯粹的官员统治活动的对象（不论这种统治在纯技术意义上多么有效），甚至满足于端着谋来的肥差讨论一个民族适合哪种统治形式才算足够“成熟”的问题，那么他们的等待就是徒劳的。
文人们鼓吹的在国内事务上的“无权力意志”，与某些人大肆夸耀的在世界上的“权力意志”并不相符。这个民族是否感到已经准备好承担一个7000万人的民族对子孙后代承担的责任，将要取决于我们解决德国内部重建问题的方式。假如这个民族不敢解决这个问题，其他问题就不必再谈了，因为那在政治上毫无结果。由此，这场本来也能使我们这个民族为争取对世界的未来承担责任而奋斗的战争，实际上将会变成一场“毫无意义”的纯粹的大屠杀，而德国未来的任何战争就更其如此。我们将不得不到别处寻找我们的任务，并在这个意义上“重新定向”。
许多文人（即便是些非常聪明的文人）都抱着典型的势利态度把这些严肃的议会与政党改革问题看作细枝末节，看作“转瞬即逝的术语”，他们用来比较的是形形色色关于“1914年观念”和“真正的社会主义”之类文人们感兴趣的遐想。好吧，战争一结束我们就要解决这样一个 “转瞬即逝的问题”。不管谁作为胜利者出现，经济秩序的重建都是题中应有之义。因为在这方面，必需的条件既不是德国成为战胜国、也不是帝国实现新的自由主义政治秩序。一个民族主义的政治家肯定会密切关注那些未来将左右大众生计和命运之表面秩序的普遍趋势。但是，当他作为一个政治家被他的人民的命运感动时（对此，那些普遍趋势则完全无动于衷），他就会从今后两三代人的角度去思考问题，因为正是那些人将决定他的民族会变成什么样的民族，即便那时会有新的政治形态产生。如果他另有打算，他就不是个政治家，而是文人墨客之一，既然如此，他就不妨去关心那些永恒真理的问题并埋头于书卷之中，不该涉足聚讼纷纭的当代问题领域，因为这里的斗争关系到我们的民族在普遍进程中是否享有决定性发言权。这个民族的内部结构，包括它的政治结构，都必须适应这个任务。我们先前的结构与这个任务并不相称，而是仅仅适合于完成技术优良的行政管理和令人瞩目的军事业绩，它们对于纯粹的防守性政治形态来说已经足够了，但却无法应对这个世界提出的政治挑战——这就是我们从吞噬了我们的可怕命运中得到的教训。
注释
[1]除非另有说明，本文注释与校订均为英文编者所加，例如第一到第五节中的小标题，只是为了给读者一个更好的导向。
本文选自Max Weber，Gesammelte politische Schriften，ed. Johannes Winckelmann（2d ed.；Tübinge: Mohr，1958），294—394，第一次全文发表时收于丛书“Die innere Politik”，edited by Siegmund Hellmann（München and Leipzig：Duncker＆Humblot，1918）。韦伯在某些段落中利用了当时尚未出版的《经济与社会》第二部分。因此，读者在韦伯对显贵统治与官僚统治的说明中会看到一些重复的内容，但同时也会看到韦伯的政治观点与他对长期变革的学术理解之间的联系。不过，正如韦伯本人在序言中指出的，他并未声称有什么科学权威在支撑着他的政治观点。此外，读者应当谨记，本文最初是发表在报端的系列文章，它们以宣传上的持续性重复了这些主要观点。韦伯的“以政治为业”——美国人最熟悉的政论文——又吸收了他战时著述的某些主题；诚然，它是韦伯政治观点的概括，但与韦伯早先的政治著述相比更像是一篇急就章，因此需要本文这样更广泛更具体的阐述。
近些年来，韦伯的政治学引起了很大的关注。本文作为他的政治著述的阅读背景很有助益；这里也要提及许多其他有关文献：Arnold Bergsträsser，“Max webers Antrittsvorlesung in zeitgeschichtlicher Perspektive，”Vierteljahrs-efte für Zeitgeschichte，vol．5，1957，209—19；Golo Mann，“Max Weber als Politiker，”Neue Rundschau．Vol．75，1964，380—400；Wolfgang Mommsen，Max Weber und die deutsche Politik，1890-1920（Tübinge：Mohr．1959）；id．，“Max Weber's Political Sociology and His Philosophy of World History，”Internotional Social Science Journal，vol．7，1965，23—45；此文扩展后见于“Universalgeschichtliches und politisches Denken bei Max Weber，”Historische Zeitschirft，vol．201，1965，557—612；Guenther Roth，“Political Critiques of Max Weber：some Implications for Political Sociology，” American Sociological Review，vol．30，1965，213—223；Gustav Schmidt，Deutscher Historismus und der Übergang zur parlamentarischen Demokratie（“Historische Studien，”vol．398；Lübeck：Matthiesen，1964）；Gerhard Schulz，“Geschichtliche Theorie und politisches Denken bei Max Weber，”Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte，vol．12，1964，325—350。
[2]第一到第三节最初发表于1917年5月27日、6月5/6日和6月24日的《法兰克福报》，题为“过去和未来的德国议会制”。参阅Eduard Baumgarten，ed．，Max Weber-Werk und Person（Tübinge：Mohr，1964），711，文献目录；另见Winckelmann's introduction to GPS，2d ed．，XXXV．关于贝特曼-霍尔韦格首相在1917年7月14日下台以及米夏埃利斯首相（止于1917年10月30日）的短命统治，见注[27]，[29]。
[3]Moritz Busch（1821—1899）是俾斯麦的首席宣传员和官方赞颂人，他的回忆录Bismarck：Some Secret Pages of his History（London：Macmillan．1898）因估计在德国会遇到诽谤罪问题而在英国首发。
[4]俾斯麦为争夺对天主教会的控制权（1873—1887年的所谓“文化斗争”，它得到了自由主义政党的有力支持）采取了最初的举措之后，一个叫做库尔曼的失业制桶工人于1874年7月曾试图在巴特基辛根（Bad Kissingen）对他谋刺。当1878年社会民主党被迫为赫德尔与诺比林（Hödel and Nobiling）谋刺老皇帝承担责任时，俾斯麦立即试图利用这个事件再次作为他与中央党冲突的政治良机，他在接下来的预算辩论中（非常活灵活现地）大声喊叫说，“你们也许想尽可能拒绝承认与这名刺客的关系，可是他却紧紧抓住了你们的燕尾服下摆不放，他把你们叫做他的党！”见Karl Bachem，Vorgeschichte，Geschichte und Politik der deutschen Zentrumspartei，Ⅲ（Köln：Bachem，1927）；219f。
[5]Friedrich Julius Stahl（1802—1861）与Ludwig von Gerlach（1795—1877），均为传奇人物普鲁士国王腓特烈·威廉四世的顾问，19世纪中叶普鲁士新教农民保守主义领袖。Stahl，1848年革命以后王权神授说最令人折服的代言人之一，影响了1850年普鲁士宪法沿着保守主义路线成型。Gerlach，《十字架报》（the Kreuzzeitung）创办人之一，至死与俾斯麦势不两立，得到1870年后的德国国会中央党代表们的支持。关于基督教社会党运动的总体情况，见W．O．Shanahan，German Protestants Face the Social Question：The Conservative Phase，1815—1871（Notre Dame：University of Notre Dame Press，1954）。
[6]Rudolf von Bennigsen（1824—1902），Joseph Völk（1819—1882）与Franz August Freiherr（Schenk von）Stauffenberg（1834—1901），均为民族自由党领袖。Bennigsen自1866至1898年为该党首脑，1877年曾拒绝入阁；由于感到不再可能与俾斯麦合作，1883至1887年从德国国会引退。右翼的Völk在1878年关税立法的第一次争论中弃该党而去。南德人Stauffenberg是1881年左翼脱离派领袖之一。Benedikt Franz Leo Waldeck（1802—1870）是1848年普鲁士国民议会的民主派左翼领袖，1861—1869年宪法冲突期间再次成为普鲁士议会中的民主派左翼领袖。
[7]韦伯的父亲，老马克斯·韦伯，在俾斯麦时代曾作为一名市政官员在柏林的民族自由党内扮演过重要角色，是普鲁士议会议员，一度还是德国国会议员。Bennigsen、Miquel以及该党的其他领袖都是韦伯家的常客，“已经半大不小的儿子们获准……偷听政治辩论，并且记住了他们所能理解的一切。”（Marianne Weber，Max Weber ［Tübinge：Mohr，1956］，42）．尽管1878年时韦伯年仅14岁，但这个早熟的大男孩已经对政治问题深感兴趣（参阅Max Weber，op．cit．6-13）；因此，这里以及下面的陈述大概的确是基于那个时期的记忆。
[8]俾斯麦把帝国建成了各统治王朝的联邦，它们在联邦参议院都有代表，形式上控制着一切立法并通过由国王任命的首相进行“统治”，首相通常也是普鲁士宰相。德国国会是惟一的“一元化”机构，即代表全体德国人民的机构，但它只有协商权和预算权，对联邦政府没有控制权。许多国家功能——教会、教育、铁路、邮政、在巴伐利亚甚至包括军队——始终都归各个邦国管辖。已经存在的各中央机构均由普鲁士支配。
[9]关于普鲁士宪法冲突——它把俾斯麦送上了权力宝座——的背景，见Eugene N．Anderson，The Social and Political Conflict in Prussia：1858—1864（Lincoln：The University of Nebraska Press，1954）．
[10]Ludwig Windthorst（1812—1891），前汉诺威司法部长，天主教中央党领袖，俾斯麦的主要议会对手，尽管在议会的整个任职期间有时也是俾斯麦的合作者。
[11]关于俾斯麦与反社会党人立法，见Guenther Roth，The social Democrats in Imperial Germany（Totowa，N．J．：The Bedminster Press，1963），ch．Ⅲ；Vernon L．Lidtke，The Outlawed：Social Democracy in Germany，1878—1890（Princeton：Princeton University Press，1966）。
[12]1879年时俾斯麦打算提高关税以减少帝国对各成员邦的财政依赖，但俾斯麦需要其选票的中央党却坚持各邦独立原则（还有贸易保护主义原则），认为超过1.3亿马克的新税收应当转给各邦国，如果帝国想要分享这笔收入，问题将再次被提交给邦议会，由它投票决定年度许可上缴额度。该党著名的巴伐利亚党员Georg von und zu Franckenstein（1825—1890）是这一条款的动议者。普鲁士更是以赫恩法案进行了补充（1885—1893），该法案是中央党议员、西里西亚大地主Karl Huene Baron von Hoiningen（1837—1900）之作，要求普鲁士邦把1.5亿马克以外的几乎全部弗兰肯斯坦意外之财都转拨给各县与自治市，“以防刺激普鲁士邦预算的不良开支”。参阅Ernst Rudolf Huber，Deutsche Verfassungsgeschichte seit．1789，Ⅲ（Stuttgart：Kohlhammer，1963），951；Bachem，Zentrumspartei，op．cit．，Ⅲ，394ff。
[13]Herbert von Bismarck（1849—1904），1886年起担任其父的外交事务国务秘书至后者于1890年下台。
[14]认为罗马法促进了资本主义，实属幼稚文人的幼儿园见识：任何学者必定都知道，一切典型的现代资本主义法律制度（从股票、债券、现代抵押权、汇票以及所有交易形式直到工业、矿业、商业的资本主义联合体形式），都是罗马法完全闻所未闻的，它们都是中世纪的产物，而且一定程度上都是产生于日耳曼。此外，罗马法从未在现代资本主义的发源地英国立足。罗马法的继受之所以在日耳曼成为可能，是因为在日耳曼缺少在英国抵制了这项发展的名副其实的全国性法律人行会，还因为法律和行政的官僚化。早期的现代资本主义并非源自官僚政治的楷模国家，那里的官僚系统是国家理性主义的产物。先进的资本主义最初也并非限于这些国家，事实上甚至主要不是落户于这些国家，它是在由法律人阶层补充法官的地方兴起的。但在今天，资本主义和官僚系统已经是相辅相成、密不可分了。（韦伯脚注）
[15]关于脱离派及其与进步党的合并，见本书第二部分第十四章注[9]。帝国时期德国政党组织的总体情况，见Thomas Nipperdey，Die Organization der deutschen Parteien vor 1918（Düsseldorf：Droste．1961）。
[16]另请比较韦伯对社会政治协会1909年维也纳大会的评论，重印于GAzSS，412ff，他在那里遭遇了老一代成员，后者颂扬了官僚统治对“曼彻斯特主义”的优越性。
[17]由于来自俄国方面的消息声称，克伦斯基先生利用《法兰克福报》的这段文字在公开会议上表示需要把进攻作为“实力”的证据，我不妨在这里明确告诉这位给俄国稚嫩的自由掘墓的人：发动进攻的人只能是那些处置必需的资源的人——例如，用来把对方士兵压制在战壕里的足够的大炮，以及足够的运输和补给手段以使自己的士兵们在战壕里感到依靠他才能得到食品。然而，正如已在别处说过的，克伦斯基先生的所谓“社会革命”政府，其“弱点”就在于缺乏可信度［参阅“Russlands Übergang zur Scheindemokratie，”in Die Hilfe，April 26，1917，重印于GPS，192—210］，以及为了获得维持权力所需的国内信任而否定自己的理想主义，与资产阶级的帝国主义协约国结为盟友，这将把自己的千百万国民变成外国利益集团的雇佣军。我相信，犹如我在其他地方就俄国的预期态势发表的言论一样，这个预言很不幸也是正确的。（我看不出有什么理由修改许多个月之前写下的这段文字。）（韦伯脚注）
[18]德文为Nachtwächterstaat，自由放任主义学说的批评家用以通称自由主义国家的绰号，意指国家功能的最小化。当然，这里指的是“自由贸易主义”的英国。
[19]Eugen Schiffer（1860—1954），民族自由党议员，1917年任帝国财政部次长。
[20]有趣的是，所有地方［极端保守主义］的《十字架报》都有一位匿名作者从形式主义的法律考虑得出结论认为，这两个地位是不相容的，就是说，议会议员应该按照自己的信念去投票，而联邦参议院成员则是根据指令投票。自普特卡默（Robert von Puttkamer，1828—1900，普鲁士政治家，1881—1888年任内政大臣。——译注）时期以来，许多县长都是为了“体现政府的政治路线”而加入普鲁士议会的，这并没有让《十字架报》泄气；作为普鲁士议会议员的帝国国务大臣们可能会批评他们作为联邦参议院成员从普鲁士政府那里接到的指令、而这个政府要对普鲁士议会负责，这也没有让《十字架报》心烦意乱。如果一个同时又是联邦参议院成员的政党领袖不能得到符合他的信念的指令，他就必须辞职。事实上，这是每个［不能得到所需授权的］政治家都应该做到的。下文还会详谈。（韦伯脚注）
[21]Matthias Erzberger（1875—1921），战时最著名的中央党成员，民主派左翼领袖，在推进议会政体的过程中以及在战后初期的政府中都发挥了关键作用，1921年被民族主义狂热分子刺杀。参阅Klaus Epstein，Matthias Erzberger and Dilemma of German Democracy（Princeton：Princeton University Press，1959）。
[22]指阿尔弗莱德·胡根贝格（Alfred Hugenberg），1918年之后他实际上变成了两个人：他在报纸和电影业的宣传基础上进而在1928年成为右翼德国民族党的首领，1933年又抱着他能操纵希特勒这一完全错误的期望加入了最初的希特勒内阁，任经济部长。
[23]这是指的一个被广泛使用的说法：“要赚钱就别想贪图安逸（Gemütlichkeit）”，此话最早出自实业家和自由主义领袖达维德·汉斯曼（David Hansemann）1847年6月8日在普鲁士议会的发言。
[24]俾斯麦曾是在法兰克福松散组织起来的联邦议会中的普鲁士大臣，从1851年直到1859年仍是奥地利在这个议会中发挥着支配作用。参阅Arnold Oskar Meyer，Vismarcks Kampf mit Österreich am Bundestag zu Frankfurt（1851—859）（Berlin：Koehler，1927）。
[25]Richard von Kühlmann（1873—1948），职业外交家，1917年8月被任命为国务秘书，12月底因在布列斯特-里托夫斯克和谈的某些程序问题上表示了相对调和的立场而激怒了军方（鲁登道夫），这招致了一场由大本营指使的新闻大战和其他压力要求把他撤职，但鲁登道夫直到1918年7月才达到了这个目标，Kühlmann被迫辞职并由海军上将Paul von Hintze取代。参阅Erich Matthias and Rudolf Morsey（eds．），Der Interfraktionelle Ausschuss 1917/18（2 vols．；“Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien，”first series，vols．Ⅰ/Ⅰ—Ⅱ；Düsseldorf：Droste，1959），Ⅱ，77ff。
[26]大委员会组成于1916年10月，它实际上是个预算委员会，但受权在德国国会休会期间专门辩论外交事务和战争问题；在比例基础上由所有政党的代表组成。参阅Matthias and Morsey（eds．），op．cit．，I，xivff。
[27]Bethmann-Hollweg首相下台（见下面注[29]）之后，满腹狐疑的德国国会把一个由七名议员组成的顾问委员会强加给了新首相格奥尔格·米夏埃利斯，以和他商讨德国如何对1917年8月教皇的和平照会做出反应。这是议会首次明确参与外交政策的制定，因而成为走向议会政体的重要一步。参阅Epstein，Erzberger，op．cit．，216ff。另请参阅Matthias and Morsey（eds．），op．cit．，I，119—213，那里大量引证了委员会会议备忘录以说明谈判的背景与过程。
[28]1917年12月到1918年3月间，托洛茨基与德国外交和军事代表在布列斯特—里托夫斯克进行谈判。威尔逊的十四点建议发表于1918年1月。
[29]1917年7月6日埃茨贝格尔在大委员会一次感人的演说中透露了无限制潜艇战的失败，并在新的议会联盟（韦伯通常称之为“多数党”）支持下催促德国国会拿出和谈方案并加速议会改革。由于得到了打着自己小算盘的军方的支持，这些动议导致了贝特曼-霍尔韦格首相在几天后辞职。然而，对于选择普鲁士食品供应部长格奥尔格·米夏埃利斯任新首相，议会没有产生任何影响；即使对于它含糊表述的“但求和平、不求暴力获得领土”，新首相也只是以“按照我的解释”这样的保留态度勉强表示接受。
由此，德国国会对这位新首相丧失了信心，到8月教皇发出和平照会时便出现了第二次危机，这导致了七人委员会的建立以监督起草德国的答复。
终于，当10月份由于传闻（但没有书面证据证明）左翼独立社会党煽动海军哗变、政府宣布要对它进行镇压后，多数党的联合委员会（the Interfraktionelle Ausschuss）便要求并成功罢免了米夏埃利斯。在此后的一系列谈判中，由于德国国会卓有成效的不懈坚持，米夏埃利斯年老体弱的继任者、巴伐利亚总理赫特林伯爵——中央党的保守派成员、本人曾是德国国会议员——最终在上任之前就政策与人事问题在11月与德国国会达成协议。关于1917年这些“政体议会化”进程的概览，见Epstein，Matthias Erzberger，op．cit．chs．Ⅷ—Ⅸ。
[30] 1917年8月，两个重要议员加入了米夏埃利斯内阁，即普鲁士议会的民族自由党议员保罗·冯·克劳斯（Paul von Krause），被任命为帝国司法大臣，另一个是德国国会的中央党党团领袖彼得·施帕恩（Peter Spahn），成为普鲁士司法部长。到10月，民族自由党议员Eugen Schiffer被任命为帝国财政部次长。
[31]在赫特林政府中，议会议员第一次获得了决策地位。德国国会中的进步党党团领袖弗里德利希·冯·派尔（Friedrich von Payer）成为帝国副首相，左翼民族自由党人罗伯特·弗里德贝格（Robert Friedberg）成为普鲁士副总理。
[32] 1918年1月危机源于文官领导层和军方领导层之间在处理与俄国人的布列斯特-里托夫斯特和谈问题上的争端。另请参阅注[25]。
[33] 1896年1月初，威廉二世发给南非德兰士瓦总统保罗·克吕格尔（Paul Krüger）一封电报，祝贺他击退了由塞西尔·罗得斯（Cecil Rhodes）支持的詹姆森的袭击。这位皇帝是按照国务秘书巴隆·马沙尔·冯·比贝施坦因（Baron Marschall von Bieberstein）的建议行事，后者是想防止皇帝受到不明智的干扰。这是德国试图从外交上孤立英国的一个策略，但实际上却使德国更加孤立。——在1905/6年的第一次摩洛哥危机期间，德国政府竭力反对法国对摩洛哥的殖民图谋，威廉二世访问了丹吉尔，但后来的阿尔赫西拉斯国际会议却以德国的外交惨败收场。1911年的第二次摩洛哥危机中，德国派遣“黑豹号”炮舰前往阿加迪尔，但最后德国在外交上又输了一个回合。
[34]威廉二世曾表示他是“违心地”同意了1905年的丹吉尔之行，关于他对此行是否明智的疑虑，见他的Ereignisse und Gestalten，1878—1918（Leipzig：Koehler，1922），90f。
[35]关于罗得斯与威廉二世之间相当和解的会谈，见op．cit．，72f。
[36]关于皇帝所说的他反对拍发这封电报以及他所预计的英国的公开抗议，见op．cit．，69f。
[37]当时，俄国、法国与公开声称要警惕“黄祸”的德国曾阻止日本在取得对中国的军事胜利之后吞并辽东半岛（1905年4月的《马关条约》）。关于这些谈判中德国方面的情况，请参阅威廉二世皇帝的自传op．cit．，68，以及Johannes Ziekursch，Das Zeitalter Wilhelms Ⅱ，vol．Ⅲ of Poliitlsche des neuen deutschen Kaiserrciches（Frankfurt：Xozietatsverzlay，1930），92ff。
[38]德皇1895年赠给沙皇尼古拉的圣诞礼物是一幅寓言画，由画家科纳克夫（Knackfus）根据皇帝的构思完成，但被说成是皇帝本人的作品。此画描绘的是天使长米迦勒率领一批铠甲巾帼抵抗黄祸，后者的形象是一个盘旋在欧洲和平城市上空云端的嗜血的摩洛神。这件礼品和它的标题“欧洲各民族，捍卫你们最神圣的财富”很快就广为人知并遭到了普遍嘲弄，但这位皇帝却相信自己实现了一个外交成就，当他的使节发回报告说那位不幸的受礼者将此艺术品加上画框悬挂在墙上时，他在报告页边写道：“堪称杰作！太令人满意了！”参阅Erich Eyck，Das persönliche Regiment Wilhelms Ⅱ．（Zürich：Rentsch．1948），119；Emil Ludwig，Kaiser Wilhelm Ⅱ，trans．Ethel C．Mayne（London：Putnam's 1926），223f。
[39] 1900年7月27日，威廉二世发表了声名狼藉的“匈奴人”演说，由此，第一次世界大战期间的盎格鲁-撒克逊国家便用匈奴人这个绰号通称德国士兵。在派遣军队——瓦德西伯爵是这支由俄国、日本和英国军队组成的国际远征军名义总司令——参与镇压拳乱时，威廉二世在讲话中说，“不要宽恕，也不要俘虏。谁落入你们手中都任由你们发落。像一千年前匈奴人在他们的国王阿提拉统帅下声威远播、至今仍在传说和故事中令我们敬畏一样，德国人的名声也要靠你们在中国流传千年，使中国人永远不敢再对德国人侧目而视。”——堪称一个蹩脚的双关语。在对海军的致辞中，威廉二世使用了德国打算在世界上运用“威慑力”（“mailed fist”）这样的说法。参阅Eyck，op．cit．，200，272。
[40] 1906年4月13日，威廉二世给奥地利外交大臣戈武霍夫斯基伯爵拍发了一份电报，其中说道：“您在这次决斗中已经证明您是一位杰出的助手，可以肯定，我将在必要时致以酬答。”此话反而导致戈武霍夫斯基在几个月之后下台。德国驻巴黎大使拉多林亲王（Prince Radolin）1906年5月8日致信弗里德利希·冯·霍尔施坦因（Friedrich von Holstein）抱怨说：“毕竟我们已在世界上完全孤立了，人人都憎恨我们，甚至奥地利人也憎恨我们，他们对于戈武霍夫斯基电报绝对怒不可遏。”见Norman Rich and M．H．Fisher（eds．），The Holstein Papers，Ⅳ（Cambridge：At the University Press，1963），421f。
[41]见上文注。关于每日电报事件，见Wilhelm Schüssler，Die Daily-Telegraph-Affaire．Fürst Bülow，Kaiser Wilhelm und die Krise des Zweiten Reiches 1908（Göttingen：Musterschmidt，1952）。
[42]显然是对德国国会的进步党多数、社会民主党多数和中央党成员的一种轻蔑说法，他们在1917年夏天接受了一个没有领土扩张也没有政治、经济和财政利用机会的和平方案。民族自由党议员古斯塔夫·施特莱斯曼（Gustav Stresemann），后来成为魏玛共和国出色的外交部长、但在大战期间的绝大多数时候都是一个强硬的兼并主义者，他在1917年的一封通信为这种遭到韦伯此文嘲弄的表里不一提供了一个例证，信中说道：“如果今天甚至保守派国务秘书们也在紧闭的大门后面告诉我们说，他们向往议会政体是因为担忧皇帝的个人政治行为可能造成对德国的极大伤害，那么你是可以在私密的圈子里谈论这个问题的，但作为君主的仆人你决不能把这个为议会政体辩护的最严重的理由暴露在公众面前。”参阅Matthias and Morsey（eds．），Der Interfraktionelle Ausschuss，op．cit．，I，157n．10．
[43]被大财团全部买下的那些报纸，曾在1917年底指控《法兰克福报》和一位德国国会议员接受了英国的金钱贿赂。笔者和一位民族自由党同道的名字同样被列入了劳合·乔治的受贿人名单。文学圈子对这样的说辞是信以为真的！这一事实的确足以用来判断这个阶层的政治成熟度了。这些趋炎附势者的做法证明，在德国，没有议会制也没有民主的煽动主义完全是在法国人的水平上操作的。（韦伯脚注）
[44] Paul Singer（1844—1911），一位柏林工厂主，社会民主党的领导成员，1885年以来为该党的德国国会代表团首脑。
[45]这正是魏玛共和国后来发生的事情，那里的比例代表制也导致了纯粹在特殊群体的利益代表基础上的政党的激增。
[46]迟至1967年，德意志联邦共和国的联邦参议院仍不得不让两个议员共用一个小房间；各议会派别的研究班子也太小，工作负担绝对超载。议会及各个议会党团仍然很难招募到大学里和其他方面的“临时”雇员，而这在美国的国会委员会中却是寻常之事。
[47] August Bebel（1840—1913），1869年社会民主党建党时的领袖。
[48]关于Richter和Erzberger，见前面的注释。Ernst Lieber（1838—1902），中央党的自由派成员，1891年温特霍斯特去世后接手领导该党的议会代表团。
[49]指韦伯的文章“帝国非常时期选举法：复员士兵的权利”（“Ein Wahlrechtsnotgesetz des Reichs．Das Recht der heimkehrenden Krieger”），发表于1917年3月28日《法兰克福报》。
[50]在神圣罗马帝国，把一个邦国“变成附庸”就是把它的某些权力转移给更强大的另一邦国以限制前者的主权，由此它在帝国中的地位就变成了“间接”成员而不是“直接”成员。这是韦伯习惯使用中世纪术语讨论当代问题的又一个范例。不过在这里，由于“德意志第二帝国”要求成为神圣罗马帝国的继承者，也可以说明该术语的连续性用法。
[51]帝国首相贝特曼·霍尔韦格1916年9月在德国国会宣称，德国人的人生座右铭现在必须是“freie Bahn fur alle Tuchtigen”（能者之路畅通无阻）。然而，他又允许重新提出法案以创造新的限定继承土地的财产权，这可能仅仅使拥有已被承认的财产的那些人获利。
[52]尽管十分可笑，但米克尔（Miquel）的所得税仍被援引为普鲁士邦并非财阀统治的证据。但这不过是财阀统治内部大土地所有者占据了主导地位的一个经典表述。引进所得税的代价是以所谓的“过户”形式放弃了一种针对土地所有者的可靠而重要的国税——土地税，这意味着相对来说大大减少了土地所有者由于抵押借款而承担的税负，同时增加了动产的税负。对于乡村既得利益者来说，既然对大土地所有者的财产评估决定于当局、而当局又在政治和经济上完全依赖于他们，那么引进所得税就根本不包含什么威胁。米克尔的高明手腕就在于利用一个技术上非常卓越的税种来控制这些乡村利益集团。没有给统治的政党中享有既得利益的那些人带来这种小恩小惠的所有改革均告失败。（韦伯脚注）
[53]“静止生活”与“静物”是同一个词“still life”，这是有意使用（并非韦伯发明）的双关语，把德国政治生活的停滞状态比作这种类型的绘画。
[54]同样，人们只能同意施特雷泽曼（Gustav Stresemann）议员的希望，即普鲁士的专家内阁不应议会化。但迄今为止，德国的问题恰恰不是专家资格，而是个人在政党中的地位。（韦伯脚注）
[55]这两位议员成为大臣时便失去了他们党的支持，这是实施宪法第九条第二句的范例。
[56]正是由于这个原因，才绝对不存在这样的危险，即一旦完全实现了议会政体并废除第九条第二句，普鲁士的幽灵被代表某些小邦国的政党领袖多数选票所击败就会成为现实。如果认为在联邦参议院建立政党这一可怕后果正如今天这样已经成为可能，那么这种反对理由的愚钝无知就变得显而易见了。今天，任一邦国的政府都可以把它合意的任一邦国的任一政党领袖派往联邦参议院，宪法对此并无任何异议，比如，巴伐利亚可以派出一个中央党成员而不是一个自由党的帝国首相，或者罗伊斯可以派出一个社会民主党人。这种局面恰如卡普里维（Caprivi）统治时期保守党顶住了俾斯麦亲王本人可能被梅克伦堡-史特雷利茨公国（Mecklenburg-Strelitz）委派为联邦参议院代表的威胁。如果保留第九条第二句的结果是联邦参议院沿着各邦国“自主独立”的路线实现议会化，那不可避免就会在某种程度上出现类似事态。（韦伯脚注）
[57]错误完全在于尚未通过与能够合法代表波兰的某个当局达成明确协议、因而波兰对德国的态度尚未充分明朗之前德国军方便要求建立一支波兰军队（即军官团）。认为由君主宣布承认“荣誉担保”就可以水到渠成，这也是典型的武夫意识。波兰人以他们的方式对这种严重错误做出反应，就是完全可以理解的了。（韦伯脚注）
[58]据说，陆军元帅布吕歇尔（Field Marshal Blücher）1815年在滑铁卢战役后说，“外交家的笔可能不会再次毁掉凭军队的刀剑耗费大量努力达到的目标了。”1917年12月，韦伯在一次演讲中使用此句批评了“祖国党”。然而，他的话被错误地报道成了相反的意思：“用笔恢复了刀剑毁掉的东西。”韦伯这里是在引用自己的回答反驳这种错误批评。见Weber‘Schwert and Parteikampf’，Heidelberger Tageblatt，10 December 1917，reprinted in Max Weber，Gesamtausgabe，vol．xv pp．399—400。
[59]如果不是这样，就会出现利用媒体煽动进行的彼此争斗，一如我们在1916年初以及在1917年和1918年初再次见识过的那样。当时那些事件使人人都清楚了，连民主都不存在的地方——实际上正是因为缺少有序的民主，才能看到最恶劣的“煽动主义”，即诽谤盛行的暴民统治。（韦伯脚注）
[60]当然，如果这种官员被控系统地“阻挠”自由接近君主，“施图姆时期”和“监禁演说”则能让我们明白，从“自由接近”和影响君主中受益的那些圈子并不承担任何责任。只有承担责任的政治家和承担责任的政党领袖（他们全体）才应该得到君主的垂询。（韦伯脚注）
[61]另一方面，科学与学术也有望尽量少地遭受君主的干预和议会的卷入。但凡君主亲自干预学术职位的任命时，从中受益的实际上只是那些驯顺的庸才。（韦伯脚注）
[62]笔者在本文中一再提到了英国，为的是防止竟然向无知的“街头”仇恨做出这种让步。（韦伯脚注）
[63]H．S．Chamberlain（1855—1927），英国流亡作家，以种族依据为泛日耳曼民族主义辩护的宣传者。他的《19世纪的基础》（Die Grundlagen des 19．Jahrhunderts，1899）以及其他著作曾在德国引起广泛争论。
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(1)Georg Michaelis（1857—1936），德国政治家，第一次世界大战期间曾任帝国首相，在位仅15个星期（1917年7月14日—10月31日）。
(2)韦伯指的是1848年在法兰克福圣保罗教堂举行的全德制宪大会。
(3)此句英译本为“They have forfeited their wages”，与本文的剑桥版英译本有出入，后者译为“They have their reward”（他们已经得了他们的赏赐）并注明出处为《新约•马太福音》第六章第5节，与德文原文“Sie haben ihren Lohn dahin”相符。
(4)英译者保留了这个德文词，没有直译为最贴切但仍嫌勉强的“subject”（臣民），因为前者比后者的屈从含义更为强烈。
(5)韦伯的引语出自俾斯麦1868年对关税同盟议会发表的演说。
(6)本节在《经济与社会》英译本中因英译者认为“较多技术性质”而被删略，现据《剑桥政治思想史原著系列》英文本补译，原文的脚注均按上文注释顺序号改为章末注。