第一节 重整行政效能与民主（1888~1898）
康有为政治革新的最终目的，是逐渐而彻底地将中国的专制政治转变为立宪民主。在达到这个目的（非短期间可达成）之前，康有为认为对现行行政机构的大幅改革乃是刻不容缓的事，因当时的行政机构，由于组织之腐朽，功能之退化，早已成为无用的时代废物，不先整顿这个行政机构，任何政治革新的努力都将徒劳而无功。
康有为在1888年秋的“上清帝第一书”中，表示出他对现行制度之不满。他说，“今天下法弊极矣！”其缺点，多而且严重。
六宫万务所集也，卿贰多而无所责成，司员繁而不分任委，每日到堂，拱立画诺……卿贰既非专官，又兼差，未能视其事由……故虽贤智亦皆束手。
州、县级的地方政府，情形也没有多好。
兵刑教养合责于一人，一盗佚，一狱误，一钱用而被议矣。[248]
然则，地方官吏自然以保身为先，而以服务政府人民为次要，更坏的是地方官职的买卖，使贪污贿赂成了司空见惯之事。[249]
当时并非只有康有为一人注意到行政上的腐败与缺陷，某些与他同代的忧时之士，也像他一样公开批判政府的失德。[250]
康氏也不是第一个提出行政改革之人，例如英人赫德（Robert Hart）即在1865年已经提出。他在“局外旁观论”中指出，中国制度在制定时虽非常谨慎，但由于年代长久，已失去效能，外任的官吏少有奉公尽职的，多数放纵于贪污腐败；而在京的官吏则兼职太多，公务繁重，即使有心做事者，也不能一一做到。学者为官，虽有文才，却无实务的知识。赫德认为，除非这许多缺点能适时改正，帝国政府将难以对付新局面的挑战。[251]
但康有为超过他同时代人的一点是，他也许是当时唯一将困难的根源追溯到专制统治之人。他在1895年6月30日“上清帝第四书”中说：
中国自古一统，环列皆小蛮夷，故于外无争雄竞长之心，但于下有防乱弭患之意。至于明世，治法尤密，以八股取士，以年劳累官……一职而有数人，一人而兼数职，务为分权掣肘之法，不能尽其才。[252]
这种“分权掣肘”的办法，确实达到其设想的目的。明朝一代没有发生任何重大的“不敬事件”。在过去中国孤立的时代，为了政治安全的目的，行政的无能并不算太高的代价。但是，现在情况已大为转变。中国过时的行政制度，已经无法应付与西方列强接触而产生的各种问题。另一方面，由于西方国家的“尊贤”“尚功”以及以人民利益为本的政治制度，使它们都发展成为强大的国家。[253]
中国应学习西洋，一改其统治之道，才是正理。行政的基本原则不再是为王朝安全而牺牲效率，而应该是讲求实效来为全国服务。
康有为认为，加强效率能经由合理化获得。关于这方面，他在“上清帝第二书”（1895年5月2日）中提出数项建议。他要求改革官僚组织，使每一个官吏都有特定的责任与行使适当职权。闲散的衙门与冗员应加裁汰。让“重要”官吏同时兼数职的习惯也得废止。由于地方衙门是地方行政的中心，派任的官吏应是有“爱民之心”的人，他应该有一份适当的薪俸，授予配合其地位的官职，并免于受藩臬、道府等不必要的“监察”。行省范围太大，不适于有效的行政，应该缩小到“道”的面积。[254]
康有为在“上清帝第四书”（1895年6月30日）重复同样的建议，并以强硬的语调谴责现行制度中阻碍办事的作风。[255]
这些建议是康有为在1890年初提出的，其主要目的是加强行政机能的效率，排除现行制度中为皇室安全，而长年积弊不变的老朽作法。换句话说，他建议在官僚制度中修改其运作原则，而保留其大体结构。但是到1898年，他要求更多。这年年初，他促请全盘改组行政制度，以便逐步达成西方现代立宪制度。他关心的已不止是行政效能，而是剧烈的政治改革。
他在“上清帝第六书”中说道：“近泰西政论，皆言‘三权’。”中国政府中大致有相当于行使行政权与司法权的机构，但却缺少一个“议政”的机构。因此，中国政府没有一个机构来筹备大幅改革计划。为了弥补这个漏洞，康有为主张立刻设立“制度局”。[256]
这并不是真正的立法机构或议会，而是一个新的政府机关，康有为希望藉此超越现行政府衙门的干涉，而推行其革新计划。制度局由十二个部门组成，分别掌管法律、度支、学校、农、工、商、铁路、邮政、矿务、游会、陆军与海军等有关事务。[257]
因此，这可以说是一个雏形的内阁，下设十二部，共同体现一个现代政府的“议政”、执行与行政等功能。康有为认为制度局的设立，对于从传统制度转变到现代内阁制上，将收启导之效。
在1898年关于地方政府的建议中，康有为更清楚地表达了他改革现有体系以迈向民主与提高行政效率的意图。除了强调地方政府的重要性以外，他更强调“地方之治，皆起于民”。因此，他建议设立“民政局”，以为地方自治的初步机构。[258]
此时，他并未要求建立宪政或民主的政府，他只想将帝政结构的最低层略作修正，藉以立下“民治政府”的第一块基石。
此后，康有为提出更多的要求。1898年仲春时，他确信中国政府已到大翻修的时候了。不彻底的作法只是自欺而已。他在5月22日上奏说道：
方今累经外患之来，天下亦知旧法之敝，思变计图存矣，然变其甲不变其乙，举其一而遗其二，枝枝节节而为之，逐末偏端而举之，无其本原……必至无功……故臣以为……若决欲变法，势当全变。[259]
康有为坚持全盘的行政革新，使他与当时主张有限度革新的人士截然有别。
以下简述康有为对行政革新的具体建议——改变人才进用的方法与采取裁汰冗员的措施。对于人员进用他有两个主要建议：与当时的许多人一样，康有为相信，作“八股文”的技巧，并无关乎一个人的行政才能，康有为一再要求光绪改革考试制度，俾能选取真能任官的人才。例如，他在1898年6月16日，一次长达三小时的召见中告诉光绪皇帝，“今日之患，在吾民智不开……而民智不开之故，皆以八股试士为之”。[260]
在约一个月前所上的奏折中，他更痛责现行的考试制度：
盖以功令所垂，解义只尊朱子……故令诸生荒弃群经，惟读四书；谢绝学问，惟事八股。于是二千年之文学，扫地无用，东阁不读矣。……翰苑清才，而竟有不知司马迁、范仲淹为何代人；汉祖、唐宗为何朝帝者！若问以亚非之舆地、欧美之政学，张口瞪目，不知何语矣。[261]
补救办法很明显，入试者要用散文体而非八股文表达他们对儒家经典的学识，除此之外，对国内外时事的知识也是必要的。如有创著一书，发明新义，确实有用者，可奉准入翰林院，不需通过考试。[262]
革新行政组织的第二个办法是注入新血——即是吸引年纪轻且阶级较低，而有特殊才干的人，来为政府服务。对已行之数世纪的用人与升迁的习惯——按资历升迁[263]，以抽签来任官[264]——康有为提出严厉的批评。他指出这两种办法都不合“尊贤使能”的原则或“孔子之道”[265]，两者都应立即废除，以便树立按考续升迁的原则。他在“上清帝第三书”（1895年6月30日）中促请光绪帝“举天下有能之士，不次拔擢”，并撤换那些年老怕事、在危机情况下颟顸无用的大臣。[266]
以后他在另一封奏折中[267]及光绪帝召见时[268]，都在强调这一点。
提拔人才是康有为的建议中立即被光绪帝采用的一个，光绪在1898年1月17日给大学士的上谕中，令各省长官推荐“人才”以备任用。[269]
包括康有为与梁启超及其他改革运动中的活跃分子都列名其中，以供采择。[270]
为了确保新的行政人才的来源，康有为非常重视发展现代西式学校的制度。[271]
1898年夏光绪帝下诏废止八股文后。康有为在所上的“请开学校折”中，论到西方国家早在18世纪就有现代化学校。普鲁士的斐特烈大帝首创普及初等教育体制，开欧洲近代学校的先河。随着高等教育发达，便有大批“人才”为国所用。近代西方的强盛即基于此。日本也是如此。
近者日本胜我，亦非其将相兵士能胜我也。其国遍设各学，才艺足用，实能胜我也。
现在正是中国模仿西方与日本榜样的好时候。全国各村、镇都应设立小学与初中，高等学校则应在任何条件容许的省县设立。几年前就有设立京师大学的建议，现在是实现的时候了。[272]
为了减轻初创时另建新校舍的沉重负担，康有为建议利用传统的“书院”与私人的“淫祠”设施。[273]
关于适当的教材，他建议设立译书局，以提供学者一些译自日文有关现代政府、文学与军事科学等方面的书。
优秀的学生应该送往日本与德国深造，以期获得那些不能光靠书本得到或国内尚不熟悉的科学技术的知识。[274]
这样，中国也就能培养出一批训练有素的人才，可为政府机构所用。
藉这些措施，康有为希望更新整个官僚组织，对于行政系统，就算维持其现行结构，也要改变其作风。值得注意的一点是，在1898年康有为并没有主张更迭高阶层官吏的人事，虽然他将乐见低阶层能够有所改变。这一点他在觐见时向光绪表示得很明白：
勿去旧衙门而惟增置新衙门，勿黜革旧大臣而惟渐擢小臣。……则彼守旧大臣既无办事之劳，复无失位之惧，怨谤自息。[275]
我们记得康氏在1895年曾主张罢黜年老及无用之官。此一转变可能是为了减少高官的反对。
尽管康有为如此缜密周到，但事态一发迅即不可收拾。狂热的改革派分子在1898年初夏即放言裁撤某些机构，罢黜某些大臣。建议裁撤各个衙门的奏折雪片般飞来。[276]
不顾康有为的劝阻及其他大臣的反对，光绪帝在8月30日下诏裁撤詹事府、通政司、光禄寺、太仆寺以及其他机构，与总督同驻一城的巡抚、东河总督以及其他重叠的职位。[277]
此一行动虽然中止了当时京中盛传的谣言[278]，但却不能抚平“保守党”。相反地，这无异在保守派人士的激烈反对中火上加油，并为变法制造了新的敌人。据说单是京城之中，裁撤了六个政府机构，使数千人失业。[279]
怀恨的人破坏了一个被裁撤机构的建筑物。[280]
一位美国学者认为，这项“对闲散职位的全力攻击”致使“许多原本对光绪皇帝的变法泰然处之的官吏”突然改变其态度。[281]
康有为在9月21日政变后承认“当前的危机”是由光绪在行政改革中操之过急所致，虽然这项改革是现代化不可或缺的一步。[282]
这也许不能全怪光绪，康有为先前（1895年）即曾建议采取此一措施[283]，尽管他后来（1898年）主张应慎重行事。
第二节 义和团乱后的行政改革（1901~1910）
1898年的维新失败之后，光绪所作的政府组织改革项目都立刻被取消了。康有为对行政革新所做的努力，在慈禧太后的“反改革”下归于乌有。[284]
虽然太后并不热心也非真心想改革，但是义和团之乱所致的灾难，使人感到老办法非加以某种改变不可。结果，慈禧下诏变法，从1901~1910年间，似有几样重要的行政改革得以实现。[285]
一位中国政治史的学者总结1906年左右的变迁，说道：“几百年来传统的六部组织改为十部，相当于欧洲的内阁。”[286]
到1910年又增设海军部成为十一部。[287]
1901年1月29日，慈禧以光绪帝的名义所下的变法之诏颇值得注意。诏书开题宣称，三纲五常的道德律是不变的，而政府的治术并不是一成不变的。鉴于时代情况改变，现行的政治结构也有修改的必要。但这不是戊戌变法的重演：因“康逆之祸，殆更甚于红巾”。诏书继续说：
中国之弱在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者庸人藉为藏身之固，而胥吏恃为牟利之符。公私以文牍相往来而毫无实际，人才以资格相限制，而日见消磨。
这种情况不能再继续下去。因此，诏令京内外的大臣官吏在两个月内提出“全面维新”的各种建议。[288]
但是反应显然并不热烈。两个月的期限已过而仅有少数人上条陈，提出建议。约三个月以后（4月21日），朝廷再度下诏，促请未提意见的大臣上条陈提供意见，并下令设一新机构来筹办新法，称为“督办政务处”，由六位大臣组成：庆王奕劻，大学士李鸿章、荣禄、崑冈、王文韶与户部尚书鹿传霖。此外，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞也“遥相参与”筹划。[289]
山东巡抚袁世凯后来升为直隶总督，是慈禧变法中很重要的人。[290]但张之洞似是更具决定性的角色，他与刘坤一在1901年春联名所上的三折受到广泛的注意，被视为这次变法的基础。最初，张之洞建议各省联合上奏，刘坤一表示赞同并请张之洞起草，于是张之洞邀请曾在1890年代鼓吹变法的张謇、沈曾植、汤震[291]，各自提出建议。张之洞在总督府官吏的协助下，费了一个多月时间完成这三通奏折。袁世凯虽曾告知他们，圣上希望各省分别条议，刘坤一仍决定与张之洞联名上奏[292]，据荣禄说，慈禧很中意他们的建议。[293]
主笔起草这三通奏折的张之洞，很可能是这次义和团之后新法的主要设计者。[294]
清廷采用的主要原则与许多重要的措施，都相当接近他的建议。每一奏折都是讨论不同的主题，第一折论教育，第二折论行政，第三折论经济与军事。[295]
只有第二折与本文有关。
上奏者指出，如非先改革行政，试图在经济与军事方面求现代化，将毫无结果。他们说道：
立国之道，大要有三：一曰治，二曰富，三曰强。国既治，则贫弱者可以力求富强；国不治，则富强者亦必转为贫弱。整顿中法者，所以为治之具也。采用西法者，所以为富强之谋也。
接着他们提出12项具体的建议，如加以实现，将会产生“优良的政府”。大部分建议是着眼于增进行政效率，其中较重要的有；任官不拘泥于成规（破常格），中止买卖官职的恶习（停捐纳），训练行政人员，给予足够的薪俸（课官重禄），简化行政法规（简文法），授予相当其职位的责任与表现机会。这些建议，不用说，在本质上仍不脱康有为在1890年代所主张的范畴。
他们提出建议改变官吏任用与升迁办法的理由。他们的见解与康有为亦无重大的差别。
承平用人，多计资格……时危用人，必取英俊……而依流平进者多骑墙，精力渐衰者惮改作，资序已深者耻下问。
因此，现行的办法必须放弃，而完全依据考绩来提拔优秀的人才。以抽签任官的过时办法也应废除。[296]
对于省级官吏，应给予特别的训练，理由如下：
方今事变日多，京外各衙门，断非仅通时文编查成例者，所能胜任，欲济世用，非学无由。
因此每一省都应设立校吏馆（京城则为仕学院）训练官吏，举凡中外舆图、公法条约、学制、武备、天算、地理、农、工、商、矿各学之略，皆须教授。公职候补者必须修满其课程，才能获正式的任命。同时薪俸也应予调整，俾使官吏不至因经济的需要，而接受贿赂或挪用公款。[297]
张之洞与刘坤一联名上的条陈，令人回想起戊戌变法，不过康有为的建议更为高瞻远瞩。的确，我们甚至可以辨出1898年与1901年之间的一些连续性。如前所述，张之洞和刘坤一联名提出的改革考试制度的计划，乃基于光绪帝1898年所揭示的变法原则。[298]
但因慈禧深恨康有为以及戊戌变法，张刘可能为了让慈禧接受他们的意见（也可能他们的立场与康氏显然不同），乃公开谴责“康有为的邪说与谬误”，并宣称他们的建议是“全然不同”的[300]，我们禁不住要怀疑，他们有意或无意地采用了康氏的概念，却拒绝承认他是改革的先知。这并不是说康有为在改革观念上有独占权。当时中国所面临的问题极其显然，而解决之道也是如此一目了然，因而，他们不可能忽略任何曾经关注这些问题的人。[299]
义和团乱后的行政改革虽然指向同一方向，但结果却远超过张之洞和刘坤一所建议的程度。1906年9月1日，清廷下诏进行大幅度行政改革，作为迈向立宪政府的第一步骤。[301]
这再度使我们想起1898年的观点，因而值得引述于下：
我国政令，积久相仍，日处阽危，受患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔告之心，下无以慰臣庶平治之望，是以前简派大臣分赴各国，考查政治。
现载泽等回国陈奏，深以国势不振，实由于上下相揆，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国，而各国之所以富强者，实由于实行宪法取决公论……时处今日，惟有详晰甄核，仿行宪政……
但目前规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文……故廓清积弊，明定责成，必从官制入手……并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清厘财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。
不消说，这正是康有为以革新行政组织，为立宪之前提的说法，只是换了不同的字句而已。这也许不是单纯的巧合，因为帮助张之洞起草奏稿的人之中，便有戊戌维新中的活跃分子，甚至有与康有为合作过的人。
第二天（9月2日），清廷任命十四名大臣（满人八人，汉人六人），来起草改定官制的计划，并命张之洞及其他总督随同参议。奕劻（庆王）、孙家鼐、瞿鸿机三人总司核定，并向慈禧报告。[302]
他们在两个月后上奏道：
窃维此次改定官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义，按立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良。[303]
他们接着分析中国制度的缺点。他们说，所有的行政困难均可溯源于三大缺陷：一则权限之不分，二则职任之不明，三则名实之不符。他们举出实例来说明这些现象。行政官吏同时有权制定法律，制定的法规既不公正，也不得民意支持。数名官吏共占一个机关，其中显然有些是冗员。又有一人占数部之职，则他必不能专精任何一部的事务。一名官吏同时任以数项任务，则他必然没有时间去做好任何一项。更糟的是，许多重要的行政机关，都没有能力行使其应行的职权：吏部除了抽签任官以外（所谓签掣之事），没有权力决定任官的人选；户部只不过是银钱出纳的机关，而兵部既不能控制，亦不能统率军队。[304]
因此草拟一新官制，以期“廓清积弊，明定责成，为预备立宪”。划清职权是拟议中改定官制的主要特性。[305]
在正式召开国会之前，立法权部分授予资政院，弹劾权归都察院，审计院以查滥费。而司法权归大理院，新设法部代替旧有的刑部，作为监察机关。行政权则全归内阁，由总理与各部大臣组成。各部设尚书一人，下设侍郎两人，以下设各级官吏，每一部各负责其相应的责任，各部总合起来即组成“政府”，中央集权即由此达成。兼官兼职也明确地加以排除，这意味着满汉任官人数相等的旧习惯也不再通用。[306]
这个计划与康有为1898年的行政改革计划之间，有不止一点相通：政府改组是为了最后立宪的准备，分权制是新官制的主要特色，经由结构与功能的合理化，才能提高行政效率。事实上，康氏已很难就此计划再作任何增益，因为这个计划将中国传统的六部制，改为西方的内阁制。[307]
然而，这项计划的主持者，在实行其理想方面，并未比康有为更成功。史料显示，清廷只采行其计划的一部分，它所愿做的只不过是一点表面功夫。11月1日的诏令[309]中，清廷不提分权制，只答应筹设资政院（后来也成立了）。各部内的两尚书制是废止了，但兼职仍然准许。满汉之间担任高官的差别也正式废除了，但是，可笑的是，新的帝国政府的部长级大臣中，满人远多于汉人。[308]
1906~1907年所提出的地方行政变革，也可略微一说。基于1906年11月1日的诏令[310]，载泽等便着手草拟改组计划，并听取地方官吏的意见。奕劻、孙家鼐、瞿鸿机检讨其计划，并在1907年7月7日向清廷提出报告。他们首先引述诏令说，由于人民尚未能胜任地方自治，因此重要的是重组地方州、县组织，以为预备措施。他们接着所建议的改革，范围相当有限。省级政府的组织，特别是司道以上，完全没有变动。他们着重于改革低层组织，预计要达到两个目标，即创建“司法独立”以及为“地方自治”奠立基础。
为达到第一项目标，他们建议设立地方法庭，来接掌地方衙门的司法权。地方官卸下为人民听讼的重担，当可集中精力于照顾地方人民的需要，如农业、工业、教育与地方治安等。他们同时又建议增加下级官吏，并提高其素质，有了较多、较优秀的属下，地方官应可采取主动步骤来趋向“地方自治”，特别是组织地方上的议事董事。他们又主张地方改革可先在东三省（奉天、吉林与黑龙江）实施，因为东三省地位重要；改组也应迅速在直隶与江苏实现，因为这两处传播工具最为发达，民智较其他各省开通得多。[311]
清廷同意了这个改革计划，并以15年为期，令全国各省在期限内完成改革。诏令上说，这是为“立宪之预备”。[312]
值得注意的是，“地方自治”的观念在1907年地方行政改革的蓝图中占有重要地位。这不也正是康有为计划中的一个主要特色吗？[313]
第三节 《官制议》
康有为行政改革的构想并没有随着百日维新的结束而扫除殆尽，却也不足以使他感到欣慰。1901年以后，所鼓吹与进行的改革，完全没有触及旧制度中的主要缺陷。更糟的是，清廷采行的改革在本质上装点政治门面的成分多，而实现立宪政府的诚意少。康有为在1903年上慈禧的奏折中，表达了他的不满。他说，1900~1901年间的改革“无关治要”，不足以救中国，因为这些措施没有深入问题的根本——以改组官制作为迈向立宪的一步。[314]
康有为是个锲而不舍的改革者，并不因此气馁。他继续对这个问题提出意见。1903年初，当他还在印度时，著成《官制议》一书[316]，这是他对政府官制的系统性著作。[315]
康有为以“明夷”[317]的笔名印行第一版，表示他仍希望终有一日能将其理想实行于现实环境中。
《官制议》可说是当时中国讨论政府官制的论著中，最有系统的一部。书中首先列举出政府的基本原则（第一篇），接着根据这些原则，评价西方政治制度及中国从古代到宋朝制度（第二至四篇），然后对现行中国制度，加以严格地批评（第五篇）。书的后半部（第六至十四篇），提出改进与革新建议。书中揭述各点多半已在前面提过，这里只讨论若干重点。
康有为认为，一个政府的良否，应由其服务人民之能力来判断，因为“国以民为本，则以治民事为先”。生计、教育、“身命、财产、权利”的保护，以及其他关系于人民物质与精神福利的事，都属于政府服务的范围，提供这些服务的官吏，可以称为“民官”。[318]
政府的其他功能，虽非直接或完全与人民福利相关，但也是必要且有用的。国家必须健全其财政，保卫其国土以对抗外来侵略，与其他国家维持友好关系。行使这些功能的官吏称为“国官”。第三类功能，如邮政、铁路、电报、银行，是同时为国家与人民服务。因此，也应有第三种官吏（康有为没有给予名称），来执行这有用（如非必要）的功能。在君主国家，还有第四种官吏，是照顾君主及王室之需要者，称为“供奉之官”，他们在民主国家是没有用的，因而不能视之为不可或缺者。[319]
“议官”也是每个政府都有的，因为行政之本，必先资议论，用康有为的话说，“有立法而后有行政，乃理之自然也”。[320]
地方官吏对国家也非常重要，因为“政则自国张，治则从民起”，地方政府的设立，是每一个国家的必行之务。[321]
由于政府的基本责任是服务人民，因此，政府尽其责任的能力愈强愈好。换言之，行政效率是不可或缺的。照康有为的看法提高效率的一个办法是明确划分职能，清楚地界定责任。古代的生活较简单，没有必要多设政府机构。但是现代的“文明之世”，政与治都变得复杂，政府机能的繁杂与官吏的增多是不可避免的。明确的功能分工制度，才能确保政府的健全运作。[322]
促进效率的第二个办法是，由中央有效地控制整个行政系统。地方政府自然应给予适当的权威来行使其职务。但是如果中央政府的权威，受地方政府牵制太大，则于行政效率有害。从前（就像中国的情形），当政治上还没有统一，而传播工具又非常原始的时候，不得不听“外藩之分权”。但是在现代情况下，行政的中央集权不但是可行的，而且是必要的。那些不能真正有效控制其国家经济与军事的政府，像19世纪的清政府，在一个达尔文式的政治世界里，必然难以经得起挑战。[323]
政府权威范围不应受过分的限制，它应有足够广泛的权力来有效地服务人民。过去中国处于孤立状态，用不着担忧外来的侵略与竞争，中国政府一向都很明智地不干涉人民的生活。政府的无为之治，给予人民一种自由。但是不干涉的政府并不适合于现代，因国与国之间经常处于竞争状态中，国家的命运系于其人民的政治训练所达成的团结程度。要传统政治下的中国人民，来对抗秩序井然的现代国家，就好比“驱市人乌合之众而当百炼节制之师”，失败乃是必然的。[324]
政府给人民最好的服务，不是给予人民无限制的自由，而是以有能的政府来引领他们。不论君主立宪或民主宪政国家，人民的利益都是最重要的，并且受到法律的保障，尽管政府对人民行使政治权威，也少有形成专制暴政的危险。换句话说，政治民主与行政效率并不相抵触，前者必依赖后者才能成功地运作。
政府的基本原则这样确立以后，康有为接着以这个标准来评价他所知的中国与西方政府。我们仅从他的长篇讨论中摘出几个重点来，以指出他的思想方向。
康有为推崇古代传说中的帝尧的政府，各部门均为服务人民而设，功能均详细划分，每部门仅设大臣一人，所有地方官均在中央控制之下。他的八个大臣中没有一个是“国官”，重点全放在非军事性事务上。“真太平一统之制也”，“虽今欧美之制”，也不能凌驾其上。[325]
康有为追溯帝制中国行政制度的不健全，认为始于《周礼》。[326]
《周礼》最偏离古代健全制度之处，是它将大部分的政府官吏变成专制统治者的臣仆。因此，汉朝大部分的官吏“真皆为奴隶而已，于民事无预也”。[327]
这也是以后各朝代的一般情形。
《周礼》的另一坏影响是六部制，中央政府分为六部，一直沿用至1907年。这种安排的结果是，行政功能无法精确合理分开，责任也不能清楚地界定。[328]
康有为承认，大体错谬的中国君主政府结构，也并非全然乏善可陈。例如，汉代制度便颇值称道，它能经由制度化的荐举制度，甄选有才能之士，因而避免政府纯任资历的不良后果（这正是清政府的致命弱点）。[329]
宋代制度也有某些优点，它在行政、财政与军事方面都达到相当有效的中央集权，将地方行政的主要区划——州，缩小到约当汉朝州的1/4。遗憾的是，这个“最优良”的办法，以后竟被元朝大而无当的行省制所取代。[330]
鉴于西方值得学习之处颇多，康有为在书中用了一整章的篇幅，来分析十几个大小不等的欧美国家的政治制度。他发现这些国家一般都将大部分重点放在政府的四个主要功能上，即有关经济、军事、内政与外交的方面。现代的政治生活的事实，说明了一个最主要的原则，在组织政府时，“民虽为重，而当以国为先”。[331]
康有为认为这是中国应该学习的一点。
另一个值得注意的优点是，欧洲的政府一般都是由“事务之官”组成，每一个人只执行一项功能。在这方面英国制度与宋朝可相对照，因为它的特征也是视实际需要，以时时设立政府机构，以及拥有多数的部门与行政单位。这些都对行政效率有所助益，“盖分职多，则分明而易举”。[332]
康有为接着谈到现行的中国制度。他发现简直一无是处，不论基本目标或运作的成法都有问题。[333]
他的批评前文已经提到，这里只略述他认为改革所应采取的方向。
他指出单纯的“西化”和“复古”都是不可能的，由于物质与历史条件大不相同，西方制度不论多么优良，也难为中国之范本。同时由于中国正处于全面政治变革的过程中，过去的经验也不再是有用的指南。[334]
中国目前的行政病况——缺乏对民情的关切，没有效率——源于不健全的组织、不合理的程序、过度的离心力。这些都需要给予特殊的治疗。[335]
康有为认为，行政组织的形式应由行政职能的性质来决定。前文曾提及，政府的主要功能有三大类：服务人民、服务国家及两者兼顾。在当时环境下，推进一个真正有效率、服务人民的制度的最好办法是“公民自治”。改善两元服务官制品质的最好办法是，缩小地方单位的范围，同时增加地方官的人数。促进服务国家机构的效率的最好办法是，实行中央集权。“自治”与中央集权是三者中最重要的两点。[336]
为使人民具备“自治”的条件，可以展开一项政治事务的研究讨论计划，通过地方性组织的“学会”来实施。同时要建设铁路、电报、邮政等现代化的交通、通信系统，以便利于中央政府的控制。[337]
我们只需检视康有为的若干主要论点，而不必讨论其具体建议。首先，关于中央政府的结构。由于行政革新只是迈向终极立宪政府的第一步，康有为并不希望将现有制度完全扫除。有些机关，像六部，虽基本上是一个错误的配置，仍应保留并加以改革，直到有新的机体来取代。[338]
其余如都察院、翰林院与大理寺等都应维持，而改革其功能与组织，以适合现代需要。都察院，相当于“中国之议院”，应该继续维持，就是在国会召开以后，也可作为行政裁判所。翰林院更名为“学士院”，加以改组之后，作为顾问团体。大理寺可“升为法部”。此外，其他机关，即各院寺及冗职，都应转变成名誉职位，不再包括到实际行政组织中。[339]
最后，照料皇帝与皇室的供奉之官应大量削减，特别是宦官应全部遣散，他们的职务由士人代替。[340]
照康有为的拟议而重组的行政组织是相当复杂的。它由33部组成，再依其功能集合成六组。这些加上法部、外部（即外交部）以及侍奉皇室的供奉部组成“政府”，再加上行政裁判所（前都察院）与审计院，就是中央政府的全部。[341]
康氏认为，这样的安排较切合精确划分职能与清楚界定责任的原则。
在《官制议》的第六篇与第七篇中[343]，康有为要求就地方政府作大幅的改革，企图在地方层次注入立宪政府的要素，并废除他认为是中央集权障碍的行省。他在这两篇中所说的，大多见于他鼓吹君主立宪的篇幅中。[342]
不外乎人民之自治胜于治于人，“以民为国”造成西方国家富强。缺乏自治是目前中国停顿不前的原因，因此，“地方自治”是行政改革中主要的部分。[344]
他以西方思想配合中国情况，提出地方政府组织的三个层次：乡、县与市。每一层次设局，由民选的市长、判官、警察官、税官和邮官任职。另外尚需议事会，每一议事员代表三四百公民。由地方士绅组成的“绅议院”参加“议事会”议事，讨论地方公益事宜如户政、道路、学校、卫生、税收以及警政等。[345]
此乃“地方自治”的第一步。
幅员“千余里”，辖民数千万的行省，行政区划过于庞大，无法产生有效率的政府。故行省不能再作为行政单位，必须再加划分，以不大于现行的道为宜。现存介于省与县之间的道和府，除了传递上下级的公文外，别无用处，所以也必须废止，而组成新的道、县、乡三级制。作为地方行政重要环节的县，一直未能有效运作，乃因县长权力过小，地位与薪俸都无足轻重，以及帮助他执行任务的属员太少。这一切都必须改变。[346]
康氏认为过渡的办法是，以省或府为“监督”机构，而非行政机构，由总督领之。新的道由“督办民政大臣为首”，权力与巡抚相等。各道公民选举代议士组成“民议会”，由总办大臣领之。[347]
“县领事”的官俸要较现有县长级为高，其属官人数要大大扩张。为了提高效率，县政府须设四个曹，下再细分，以分别主管有关农业、贸易、警政、教育以及其他事务。原属县长的司法权须交给法院，法院由若干判官组成，独立执行于县级行政单位之外。各乡公民每年选派代议士至县级的“民议会”。县领事作民议会的长官，按照多数决的原则行事。此一议事机构将决定政策，县领事据以执行。旧有的地方官回避本籍制最有碍于行政效率，因为地方行政往往交到一个外乡人手中，其对于地方的情况与需要所知既少，甚至当地的方言也不懂。这个旧规，如果不能直接废止，也要大幅放宽。[348]
第四节 集权制对联邦制（1902~1922）
如上所述，康有为在1903年的《官制议》中，特别强调行政上的中央集权与地方上的自治，前者为促进政府的效率，后者则为立宪政府铺路。强调地方自治使康有为的建议有别于拳乱之后其他人所提及采行的改革办法。1906~1907年间清廷的行政改革，除了嘴巴上讲立宪外，实质上少有变化，对于现行制度，只换了名目形式，内容还是一样。而康有为主张在地方上设立“议事会”、“民议会”等机构，则是迈向彻底改变帝制的决定性步骤。
康有为坚持行政集中制。在1902~1922年间，他关于这个问题的论著与讨论地方自治方面的一样多。震于19世纪末和20世纪初中国离心力的急速增长[350]，他坚信应该维持中国的政治统一，强调只有强大的中央政府才能面对中国当前的困难。他相信中央集权与地方自治并非不能相容，一如民主政治并不排斥政治统一。两者在事实上是互补的，人民得从下自乡村，上至国家各阶层来参与政府，专制政权才不至构成威胁；处在一个竞争激烈的世界，唯有中央政府不受强有力的地方政府分裂压力的牵制，才能处理国家所面对的许多严重问题。[349]
提高中央政府的权威，事实上便是不让行省继续作为一个完全自主的政治实体。不过，康有为直到1898年以后才有这种看法。在1897~1898年间，他还愿意把改革的工作托付给各省来执行。他曾说：“目前无妨略异，三年要可大同。”[351]
事实上，他在此前两年曾寻求省级大员如刘坤一、张之洞对强学会的支持。[352]
他必定曾为若干省份推行新政（不论是否受到他的鼓励）而感到兴奋。[353]
当然，他必定也为地方官吏拒不执行或敷衍皇帝颁行的改革措施而感到痛心疾首。[354]
这些抗命的官吏，也许使他认识到，省可能是一个好政府的障碍。
康有为对行省自主权的反对，有时也以反对“联邦制”的形式出之。梁启超似乎是首先提出这个引起争议论点的人，时间是1900年秋天，当时康有为正流亡在槟榔屿。显然是受美国经验的影响，梁启超认为中国采行联邦制可能会好些，即将十八行省改为独立的州，然后组成联邦。康有为激烈而坚决地反对这种主张。[355]
几年以后，当他旅行于意大利时，曾就他坚决反对“联邦制”的立场，提出相当详尽的解释。他说，人的天性就是互相竞争的，特别是他们组成政治团体时。为了避免小团体之间的战争，唯一办法是将小单位集合成大团体——这一事实，欧洲历史与中国历史都可为见证。因此，将一个统一帝国——如中国——割裂成多少个政治体，是倒行逆施，等于是回到二千年前的分裂状态。[356]
总之，“联邦制”是条错误的道路。
但是，他仍把大部分时间用在鼓吹取消行省作为行政单位。在1907年为海外中华宪政会会员所草拟的请愿书中，他开始公开攻击行省制。[357]
此后数年中，他撰写了许多文章来阐述他的主张，其中最值得注意的是“裁行省议”。[358]
他一再指出，行省的面积太广、督抚的权力太大，已衍发了许多严重的行政问题。他相信，如果行省继续存在，就算中国变成立宪国家，仍会遭到这些问题的困扰。因此，如果行省继续支配诸如财政、军队及司法等大事，中国便不可能拥有运作自如的行政系统。缺乏强大的中央政府，中国将不可能致富强而进为“文明”之国。[359]
康有为的忧虑很快便由民国初年“军阀”——他们实际上承继了督抚的权力并大加扩充——所造成的混乱局势得到印证。辛亥革命爆发前后，康有为完成“废省论”，重新鼓起勇气为阻止政治分裂而奋斗。翌年夏天，又撰成“中华救国论”，重申反对“联邦制”的立场。[360]
他指出中国的情况与美国不大相同，中国贸然采行有“九害”而无“一利”的美国政府形式，将是愚不可及的。[361]
而且，各省督军所造成的灾害，已远较清代督抚为烈。灾祸的根源在于行省——一个大到难以控制的行政区划。康氏认为，解决之道很简单：裁撤行省，而保留府作为最大的地方政府单位。[362]
在1910年代与1920年代早期，一群动机互异的人士，推动所谓“联省自治”运动。这个运动到1922年达到最高潮，湖南省公布其“省宪章”，其他数省亦尝试采取同样行动。[363]
康有为认为，这不过是反映军阀把持权力的欲望，而藉此将它制度化。他毫不迟疑地对他们表达了他的看法。当湖南省长赵恒惕，试探他对联省制度的看法，他表示强烈的反对。康有为重弹旧调。他指出，中国与欧洲国家的历史经验都显示对政治统一的渴望以及分裂的祸害。西方国家采取联邦制，是由于特殊的历史条件；联邦制对于动荡不安的中国不是一剂良药。在中国消除军阀之前，贸然地谈论“自治”，只会变成政治割裂的藉口。他在另外几个场合，也以同样坚决的口吻重述他的立场。[364]
事实上，康有为坚信达成统一是绝对必要的，因此，他甚至促请吴佩孚（当时最强有力的军阀之一）以军事力量来“统一中国”。[365]
康有为反对联邦制（或联省自治），一方面是他的政府主张的必然结果，同时也基于对当前局势的反应。如前所述，康有为的基本信念是强大的中央集权政府与地方自治并行以赋予立宪政府实质的意义。下面这段话，是康有为在1912年所说的，很能突出他的立场。尽管他认为在所有体系里，不曾有中央与地方政府之间“分权”的事实与欲望的看法，在政治理论上与历史上都不一定站得住脚：
举是大政，不能不望之强力之政府矣……故国无论君主民主，未有不中央集权也。所与专制异者，以国会立法以分其权，而未有以地方各立为分权者也。[366]
最后一句话可见康氏不能区别地方政府具有宪法授予的权力与地方政府由于分离主义而霸占的权力。他似有混淆“政治团结”“单一政府”，以及“行政集中”等概念之嫌。不知统一国家也可以采用行政分权，而联邦制不一定使国家无法统一。但是康氏以实际改革者的身份来谈论当时中国的情况，毫无保留地声言政治分歧必须阻止；强有力的中央政府必须建立。不过，我们可以指出：尽管他极力反对“联邦”，但他并不像那些企求使中国早日摆脱落后的人一样，而主张“权威统治”、“现代式专制”。[367]
有点奇怪的是，在坚持须有强大的中央政府这一点上，康有为预示几年后孙中山的意见。康有为相信人民的意志藉国会来表明，而强大有力的中央政权，可以有效地将其付诸实行。这令人想起孙中山著名的“权能区分”的理论。人民有权，便不怕政府太有能。政府的权力只不过是“集合管理众人之事的大力量”。[368]
事实上，政府愈有能力，就愈能为人民服务。因此，“一个万能政府，完全归人民使用”，是政治中“最好的事”。[369]
此外，他与康有为一样，相信大家渴望单一政府，同时认为地方自治政府是民主政治的基础。他也像康有为一样，毫不迟疑的宣称以军事力量作为达成政治统一的工具。
但相同之处仅止于此。虽然他们都赞成统一政府，但对其运作形式的看法却不一致。孙中山（尤其是晚年）倾向以一党专政为达成政治目的——他所拟想的民主中国——的手段。他的灵感大半来自俄国革命。他在1924年底说，“俄国革命的成果，远比美国和法国革命来得更伟大，也更完美。”并以列宁要求个人绝对服从于党而尊之为“革命圣人”。[370]
这种观点令人联想到他在1905年左右关于革命“军政时期”的宣示。[371]
在他看来，个人自由也许是革命的最后产物，但不是直接的目标，也非口号。相反的，康有为不认为专政（不论是个人或党）是达成政治统一和中央集权的合适手段。如前所述，他对立宪前政制的看法较近乎内阁政府，而非俄国“革命圣人”的遗制。
不论康氏与孙氏关于行政集权的观点有何异同，我们可以获致一个可靠的结论：孙氏的努力是成功了，而康氏的努力终归失败。孙氏的“北伐”始于1924年，在1927年国民政府奠都南京而达到高潮。统一既不完全也未持久，一些残存的军阀继续公开或在暗中反对中央政府。新成立的政府在1930年代与1940年代必须为维持它辛苦赢得的部分统一而战，既要对付日本的侵略，也要面对共产党的威胁——事实上是为维持它本身的生存而战。1937年，南京及中国大部分地区都落入日本占领军手中，1949年整个中国都为共产党所据。不过，只要它继续存在，总归比康氏所期望的要好些。康有为没有权力（政治的或军事的），又是不受清廷与民国领袖喜欢的人，除了强调统一和效率，除了深信中国在政府微弱无能、分崩离析的情况下不可能达成政治现代化之外，不可能对事件的实际发展发生任何影响。
不过，康氏此一信念并非没有获得同代人间接或暗示的支持。孙中山及其追随者的奋斗，从某一方面来说，即在无意间对此信念的赞同。清廷在1906削减督抚职权的政策[373]，事实上就是采用康氏“行政集权”的见解，虽然此一政策只是要延续满洲皇朝，而且也未曾有效实施。20世纪初叶的中国知识分子，为了尽快使中国富强，也强调团结，并且寄望国家作为民族新生的宝筏。[372]
最后，康氏还得到始料未及的支持者。一个日本记者于1906年的报道中说，中国组织的问题既在“总督制”，“总督制”如不废止，行政权的集中将不可能。[374]