第一章 中央政府组织概况
清初左都御史与六部合称七卿，加理藩院合称八衙门。大理卿与六部、通政司亦通称九卿。
清代中央政府组织上与明制不同处：
A. 形成军机处，为内阁核心机关。
B. 六科给事中移隶都察院。
C. 废五军都督府，以八旗都统统旗兵。
D. 增置理藩院。
E. 特置内务府。
用人特点：理藩院尚书皆以满人、蒙古人为之。其余各机关兵官除八旗都统外，皆满人、汉人各一员，属官亦满汉并列。
第二章 由亲王议政到专制极权
一、清初之合议政体与议政大臣
清初建国于关外，其政体本于八旗兵制。八旗兵制初设四旗，以旗色为别，曰黄，曰红，曰蓝，曰白；后增四旗，参用其色而镶之（幅之黄、白、蓝者，镶红缘；幅之红者，镶白缘），共为八旗。八旗旗主称为八固山王。大事由八固山王合议，故类似于合议政体。而推择一个有才德能受谏者为此合议组织之“主席”，即为汗。此本由部落社会推选部族酋长之制承袭而来。
太祖之世，八固山王中，其强者为四大贝勒，较弱者为四小贝勒。太宗皇太极即汗位时，大贝勒代善（帝长兄），二贝勒阿敏（帝叔舒尔哈齐之子，帝堂兄），三贝勒莽古尔泰（帝兄）参议政事。凡朝会，三个贝勒列坐左右。此正见四人联合统治，非定于一尊。后来太宗各个铲除，合议制度遂告解体。太宗始即帝位，国号大清。然部族势力仍极强。及顺治即位，多尔衮以摄政王当政，亲王权势之强可知。然多尔衮政治才能极高，致力集中政权之政策（如罢诸王贝勒管理部院事务），使后世皇帝专制得到不少便利。顺治亲政继续推行多尔衮政策，但亦有所改变，皇权得以更加巩固。顺治前议政大臣多选自武职，顺治时虽然仍有议政大臣，但自顺治始满蒙大学士及尚书等文臣亦得与议政大臣之选，且其任用权操之于君主，故与初期大不相同。至雍正创建军机处，皇帝权力更加集中，逐步推行其专制制度，达到中国历史上君主专制之最高点。
二、清代专制
明代废宰相，由皇帝兼任，直统诸政务分职机关，在制度上讲，仍可谓是正常的，只是皇帝兼宰相之任，精神体力不能负荷，发生很多毛病。清代则更进一步，表现在行政上有很多不合理不合法制的现象。
（1）皇帝“寄信上谕”由军机大臣承皇帝意旨拟定后，不经相关部、院大臣过目，直接送到受命人（其发出虽由兵部，但兵部不能看）。
（2）各部尚书满汉各一人，皆向皇帝论事，侍郎亦直接向皇帝论本部事，不受尚书节制。结果各部、院长官不能办事，一切听皇帝指挥。
（3）除中央之部、院长官与地方之督、抚、藩、臬外，他人不能专折言事，翰林院亦不例外，庶民更无上言之可能。以视明代之广开言路大不相同。
（4）任官引见——大臣任命由皇帝个人决定，吏部不知道，亦无“廷推”之制。下级官员由吏部授任，但须引见，表示出于皇恩授予。
（5）给事中虽有其官，但已无封驳权。
（6）府、州、县学明伦堂置卧碑，规定：
A. 生员不得言事；
B. 不得立盟结社；
C. 不得刊刻文字。
此即禁止言论自由、结社自由、出版自由。
乾隆《书程颐论经筵札子后》云：“使为宰相者居然以天下之治乱为己任而目无其君，此尤大不可也。”（此节取自钱穆先生《历代政治得失》）
第三章 军机处
沈任远曰：
满清入关后，仍以内阁总理政务。内阁大学士官至一品，位尊权重。自雍正七年（1729）设立军机房，后改为军机处，内阁大权渐为所夺，内阁虽仍掌票拟，但重要大事均由军机大臣承旨处理。在内阁、军机处之外，有时逢幼主即位，设置摄政王，如顺治时的多尔衮、宣统时的载沣；或者另选辅佐大臣，如顺治时的议政王大臣、康熙时的辅政大臣、乾隆时的总理王大臣、同治时的赞襄王大臣，权力均在内阁或军机处之上。不过这都是临时设置，不是常制。日常总理政务的，还是内阁与军机处，而军机处的地位尤为重要。
赵翼《军机处述》：
军机处本内阁之分局，国初如前明旧制，机务出纳悉关内阁。其军事付议政王大臣议奏。康熙中，谕旨或有令南书房翰林撰拟，是时南书房最为亲切地，如唐翰林学士掌内制也。雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，儤直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入直缮写。后名军机处。地近宫廷，便于宣召。为军机大臣者，皆亲信重臣，于是承旨出政皆于此矣。（《清朝续文献通考》卷一一八）
按：太和门为紫禁城内首重正门，门外非内庭深岩邃密之地。隆宗门位保和殿之后侧，乃城中禁门，非奏事人待旨及皇帝宣召，虽王公大臣不许私入。（傅宗懋书引《啸亭杂录》卷四）
《清史·列传》卷七五：雍正八年，大学士张廷玉直军机。“廷玉定规制，诸臣陈奏，常事用疏，自通政司上，下内阁拟旨。要事用折，自奏事处上，下军机处拟旨，亲御朱笔批发。自是内阁权移于军机处，大学士必充军机大臣始得预政事，日必召见，入对承旨平章政事，参与机密”。（沈任远《明清政治制度》P47引）
《清朝续文献通考》卷一一八：
世祖章皇帝视政之初，即日至票本房，大学士在御前票拟。康熙中，虽有南书房拟旨之例，乃机事仍属内阁。雍正以来，本章归内阁，机务及用兵，皆军机大臣承旨，天子无日不与大臣相见。
王昶《军机处题名记》：
其职掌在恭拟上谕，及内外臣工所奏有旨敕议者，审其可否以闻；又外臣章奏，书为副以藏之。盖本朝谕旨、诰命，其别有四：凡批内外臣工题本常事谓之旨；颁将军、总督、巡抚、学政、提督、总兵官、榷税使，谓之敕，皆由内阁拟撰以进。凡南、北郊时享、祝版，及祭告山川予大臣死事者祭葬之文，与夫后妃、宗室、王公封册，皆由翰林院撰拟以进。然惟军机处恭拟上谕为至要。上谕亦有二：巡幸、上陵、经筵、蠲赈，及内臣自侍郎以上，外臣自总兵、知府以上，黜陟、调补暨晓谕中外，谓之明发上谕（廷寄）。诰诫臣工，指授兵略，查核政事，责问刑罚之不当者，谓之寄信上谕（廷寄）。明发交内阁，以次交于部科。寄信密封交兵部用马递。其内外臣工所奏事经军机大臣定议取旨，密封递送亦如之。然内而六部各卿寺暨九门提督、内务府太监之敬事房，外而十五省……迄于四裔诸属国，有事无不综汇。且内阁翰林院撰拟有弗当，又下军机处审定。故所任最为严密繁钜。（《清朝续文献通考》卷一一八）
按：“明发上谕”、“寄信上谕”（又称“廷寄”），皆由军机处起草。后者事涉机密，未便公开，不但由军机处撰拟，且由军机处寄发。又参看同书同卷引赵翼《军机处述》“廷寄谕旨”事甚详。
清代各衙门皆有章则，惟军机处则无，盖皇帝之机要秘书处，一切奉命行事，无固定职掌也。军机处组织极简单，仅军机大臣及军机章京。军机大臣于满汉大学士、尚书、侍郎、京堂内特简，无定员，但要在三人至十人间，以四至七人为最经常。其用人，满汉虽有差别，但满多于汉的情形并不严重，但实权则多在满人。章京为大臣之部属，亦满汉各半。下级各职员亦多由内阁调充。
第四章
（本章因原稿本无，寻觅无着，暂付阙如。倘日后觅得，再行补入。见谅。）
第五章 地方行政制度
清初的地方行政制度全承明制，其后稍有变革，然大体不失明代后期之体系。兹略述如次。
清初入关，省制皆因明旧，惟以直隶为省，又改南直隶为江南省。康熙初，割陕西置甘肃，分江南为江苏、安徽，分湖广为湖北、湖南，是为本部十八省。光绪间置新疆省，而东北三省亦改制如本部，凡二十二省。其他内外蒙古、西藏、青海皆为特别区。以省辖府及直隶州、直隶厅，府辖县及州、厅，直隶厅领县、州，直隶州亦领县。统隶情形亦与明略同，惟府属之州不别领县（末年府又无倚郭县），又有厅之名目耳。
省之设官，以巡抚统布、按两司，官员如明制。康熙帝损布政使一员，以一事权。布司之参政、参议与按司之副使、佥事本亦分领守道、巡道及粮盐、督学、驿传、兵备各道如明制，雍正间省督学道，置提督学政直属中央，以重学官。乾隆十八年省参政参议、副使佥事等衔，定诸道员为正四品，使专其任。巡抚在明末已地方官化，至清益成定制（非省区之巡抚并废不置），为行省之真正长官。然总督之制亦逐渐形成，其辖区多为两省，如闽浙、湖广、两广、云贵、陕甘（末叶兼辖新疆）五总督是也；有辖一省者，如直隶、四川两总督是也；有辖三省者，如两江、东三省两总督是也。辖一省者例兼巡抚，辖两省、三省者或兼所治省之巡抚，或不兼。总督本掌军事，而有节制巡抚之权；巡抚本掌吏治，而亦常兼提督军务，职权几不能分，结果总督所驻省之巡抚仅守虚名而无实权，即分省者，军民诸政亦听总督主裁。客观形势虽如此，然巡抚亦多不甘徒拥虚名，故中叶以后督、抚争权不和更时有之，郭嵩焘、薛福成论其弊详矣。同治元年，始谕与总督分省之巡抚主裁军民诸政，而同省之督、抚仍权职不分，争端时起。自明初各省置布政司统府、州、县，其后置巡抚，而布司失权，除财政外几等于巡抚与府、州间之承转机关。清又以总督专制地方，巡抚亦失其权，徒使公文又多一层承转耳。
清代地方行政组织系统图
府置知府一员，从四品。其佐官有同知（正五品）、通判（正六品），或一两人、或三四人，亦有不置者，分掌粮运、捕盗、屯田、水利、江防、海防、清军、理事、治农、牧马诸事，因事立名，分驻佐理，亦有与知府同治者，推其性质略如布政司之有参政、参议分守各道以佐布政使也。知府属官略同明制，惟无推官。
县有知县一员，正七品。其佐官有县丞（正八品）、主簿（正九品）各若干人，分驻各地，分掌粮马、征税、户籍、巡捕、河防诸事，比府之同知、通判。其属官有典史一人（未入流），掌稽检狱囚，如无丞簿，则兼领其事。有巡检，诘奸捕盗，凡关津要害皆置之。有驿丞，掌邮传迎送。有闸官掌潴泄，税课司典商税，河泊所收鱼税。知县、典史为常员，余视事之繁简而省置。
府之同知、通判有以抚民、理事为名专管一地区者称为厅（据《地志》多在边疆或有蛮夷之地），厅之地位与州、县同，然亦有直隶于省者，制同直隶州，称为直隶厅。凡厅亦量置经历、照磨、司狱、巡检一两员，亦有不置者。
直隶州知州一员，正五品，职与知府同，惟无倚郭县，故知州兼具知府、知县两重身份。其佐官有州同（从六品）、州判（从七品），其性质职掌如府之同知、通判。其属有吏目掌司奸盗、察狱囚、典簿录，又有巡检、驿丞等官。普通之州（属州）不领县，此大别于明制者。知州从五品，职与知县全同。佐官亦有州同、州判，职如县丞、主簿。属官亦有吏目，职如典史，巡检、驿丞以下并与县同。知州、吏目为常员，余亦省置如县。
凡府、州、县皆置儒学之官，并如明制，厅亦比府置教授、训导。其职盖亦隶府、州、县而听于提督学政。
清代地方行政组织为中国旧式制度之最后形式，兹亦作组织系统图如上。
光绪末至宣统年间，大改地方行政组织。清自中叶以后，布、按两司就法制言，虽仍直隶于中央，然事实上渐演变为督、抚之僚属，而督、抚又以事权冲突，争衡不睦。故此次改革即针对此种情形而加以调整：凡巡抚之与总督同省者裁之，俾总督专主省政；凡巡抚之与总督分省者仍主裁省政，所谓总督隶辖不过行文关白而已。于是主省政者非总督即巡抚，专权统一，免督、抚不和贻误政事之弊。又以法制承认督、抚为全省元首性之长官，诸司诸道皆其僚属。其时各省总督或巡抚最重要之直属机关为三司二道：曰布政使司，或称度支使司，掌财政；曰提学使司，改提督学政置之，掌教育；曰提法使司，改按察使司置之，掌司法行政，并监督各级审判厅、检察厅及监狱等。曰劝业道，掌农工商矿及驿传交通；曰巡警道，掌巡警保安。又或置民政使司、交涉使司，非通制也。司、道皆置公所，分若干科，置科长、科员分理众务。现在省制之规模实始于此。诸县知县以下置警务长及视学、劝业、典狱、主计等员各一人。府、州、厅之制其分职大略同于省、县。
附 中国地方行政制度 第九节 约论
中国历代地方行政区划与组织粗述如上。今略加议论，兼及秩禄与人才选用。
（一）行政区及行政权
综观上述历代地方行政区划有三点值得注意：
第一，历代多为三级制，或参以二级，或参以四级，有同时参以二级、四级者；惟秦汉为郡、县二级制，且无参差，区划等级最简明，上下行政易于贯彻，少承转之弊。
第二，无论等级与名称如何变动，但恒以县为最低级行政区，二千余年迄今不变，惟宋以后间参以军、监、州、厅之名而已。县之数额通常在一千至一千五六百之间，幅员大小亦少变动。
第三，县之幅员虽少变动，而上层区划则变动极大。少而大者如汉末之州、魏晋南北朝之都督区、宋之路、元明清之省，皆仅十余单位；多而小者如隋之州（郡）约近二百，唐前期之州（郡）数逾三百，惟汉代郡国通常在一百上下，最为得中，秦郡四十余亦未为太大。政区过小，则财薄力弱，不能保安兴业。政区过大，弊端尤显，若分其权任如宋制，则专权不一，政事留滞；若总其事权于一人，则易启跋扈之端，如汉之州牧、魏晋南北朝之都督、元之省平章事、清之督抚，皆其显例。故合而观之，当以秦汉郡制最为得中。盖其时郡守之行政权最为完整，至有“州郡记如霹雳，得诏书但挂壁”之谚。事权统一，贤者能展其长才，无所牵制，故能有高度之行政效率；然亦惟郡区不太小，民力财力足供郡守运用以保安兴业，边郡遇有外忤且可独当一面。亦惟郡县不太大，故虽事权极专而不足为乱；迨州牧之制形成，而割据之患起矣。
（二）组织
历代各级地方政府大抵采取“元首性之长官制”，惟最高层地方政府偶有例外，如宋之路分漕、宪、仓、帅四司，明之省分都、布、按三司，是也。此非佳制，不足法式。至于佐官组织，汉代分职最细，唐代分职甚简，但皆属于分曹分职一类型，与现代行政组织为近。自唐中叶节度观察之制兴，其佐官有副使、支使、判官、推官等名目。两宋承之，以京朝官权知地方长官事，其属官亦为使职，权宜分判众务，而此等使职之名号与分判之职务无相当之联系性。其后因循，遂为定制，虽分职厘务，而组织机构则不分科曹，使人观其官名不能略知其职掌，此又一类型也（清代幕宾颇亦分科，然非正式组织）。此种无明确分科之组织，实为中国地方行政制度史上之一退化现象，清末改革，始稍事废革。
（三）秩禄
秦汉时代各级地方政府，上自首长下迄属佐小吏，皆有一定而正式之俸禄。其后制度日坏，至清代，除首长与有品级之主要佐官外，概无正式俸禄。以县为例，知县七品，每年奉银四十五两；主簿、巡检九品，每年奉银三十三两余；典史未入流，每年奉银三十一两余；此外一切役吏皆无正式俸禄，幕宾由知县私聘，更不待言。知县每年奉银四十五两，每两约合抗战前十二元，即每月四十五元，以付幕宾尚且不敷，家用何以维持，且办公诸费、役使开支都无正式银款。在此种情形下，各县自辟财源，搜括民脂，成为公开之秘密。贤者不以为耻，贪者剥削无度，役吏更以敲诈为应有之权利，官吏均成豪富，平民不堪其苦。此为极大之弊政，亦中国地方行政制度史上之一退化现象也。
（四）人才运用
历代地方吏治当以两汉最为优良，此千古定论，无人否认者。余尝推求其故，除行政权完整、行政区得中及组织完备、俸禄有定等优点外，尤要者当为人才运用制度之优良。汉代人才运用制度之优良，可由官吏升迁之途径与地方官吏籍贯之限制两方面观察之。
先言升迁途径：汉代最重地方官，除少数特殊关系外，不经地方官吏，不能官至公卿。大抵士人必先仕于本郡、县为掾史小吏，获乡誉后，由郡国守相举为孝廉，或由州刺史举为茂才，皆至中央任郎吏，习律令，观国光，然后复出为县令、长、丞、尉。县令可直迁刺史守相，或再入为大夫、议郎、侍郎等职，再出为郡国守相，擢高第为九卿，亦有由守相直迁三公者。此种迁升制度有足称者：官吏任职，出入内外，外试庶政，熟察民情；内观国光，谙习制程。可使政令与民情之隔膜大为减少。又下吏与宰辅虽地位悬绝，而阶品不繁。庸才溺职无显著之成绩者不易幸进，而高才异等有显著之成绩者，迁升至速。多有郡县小吏举孝廉为郎吏，十余年间四五迁而至公卿执国政者，故贤者能尽其才，无下滞之弊。且下吏既为达官之初阶，是以乡亭小吏，倘能奋发，即有公卿之望，故有远志者必自近始，人才布于四方。群以绩效自见，品操自励。汉世啬夫亭长有治绩卓然远近称美，名显吏册者，不知凡几，其故在此。汉世地方吏治之优良亦以此为最大原因，非偶然也。后世达官与小吏为截然之两途，一为小吏，便为士大夫所不齿，且永沦下僚，罕有能升进者，故意志消沉，贪婪自弃；不仅小吏也，即州县长官亦几无宦达柄政之希望。而达官皆自高级科第出身，对于政事民情毫无所知。且达官既必由科举出身，故贤士目光群聚中央，鄙夷乡里，地方根本无人才可用。在此种上暗下奸而地方又无人才之情形下，欲求吏治优良岂可得耶？
至于籍贯限制，考其法规可得四条：
（1）中央任命之各级长官、监察官不用本籍人（州刺史不用本州人；郡守国相等不用本郡国人；县令、长、丞、尉不但不用本县人，且不用本郡国人）。惟西汉之司隶校尉、京兆尹、长安令丞尉不在此限。
（2）后汉中叶以后，又有“不得相对监临法”及“三互法”。
（3）监官、长官自辟用之属吏必用本籍人。惟京畿郡县可例外。
（4）郡（国）督邮分部督察属县，用本郡（国）人，但不用所督诸县之人；州之部郡从事，用本州人，但不用所部之郡人。观此四条，一言以蔽之曰：长官、监察官必避本籍，属吏必用本籍，其他则由此推申耳，惟京畿不在此限。自武帝以后，此项法规执行极为严格，绝不通融，对于吏治之影响亦极大。盖人情比周，乡党尤然，当官择吏，每先乡里，此古今之同病也。今严制以来，使长官、监察官单车莅任，不能任用私人。然此犹消极者。常情自私好利，其次好名，既不能任用私人，则择吏较能有客观标准，乐选贤能，与共图治。而长官对于属吏有绝对任免权，故能绝对控制，决不因吏非亲信而有所掣肘。且郡县制度本为中央集权下之产物，长官由中央任命他郡之人，尤见中央集权之形式；然一府之吏数百人乃至千人皆本籍人，而能与长官合作无间，故长官得谙习物情，因地敷治，责绩下吏，垂拱总成，以中央集权之形式，宏地方自治之实效。凡此种种足以促成吏治之优良。南北朝以后，此种良法美意完全破除，或由长官任用私人，或由中央一概任用他籍之人，对于本地政情毫不了解，此对于地方吏治势必有不良之影响，自不待言。凡此种种，皆足说明汉代地方吏治之优美所以卓绝千古，非偶然也。
（严耕望《中国地方行政制度》，
《中国政治思想与制度史论集》，一九五三）