第一章 中央政府组织概况
《明史》卷七二《职官志序》：“自洪武十三年罢丞相不设，析中书省之政归六部，以尚书任天下事，侍郎贰之，而殿阁大学士只备顾问。帝方自操威柄，学士鲜所参决。其纠劾则责之都察院，章奏则达之通政司，平反则参之大理寺，是亦汉九卿之遗意也。分大都督府为五，而征调隶于兵部。外设都、布、按三司，分隶兵、刑、钱谷，其考核则听于府、部。”
第二章 辅政制度——内阁
阁本古藏之所，其后广之为楼观之通名，如石渠、天一、麒麟之类，或以藏书，或以绘像，或以为登临之地。东汉官曹始有称台阁者（《日知录》卷二四阁下条）。宋代始以殿阁之名付予近侍。明初因之。成祖即位，始见有内阁之名。
一、内阁制度形成之背景
太祖为吴王时本如元制置中书省，以左右相国为之长，先尚右，后尚左。洪武元年改为左右丞相，或居内辅政，或统军征伐。其居内负行政责任者先后有李善长、汪广洋、胡惟庸三人，权利甚大。十三年正月诛胡惟庸后，“革去中书省，陞六部”，仿古六卿之制，俾各司所事。更置五军都督府，以分领军卫，使“权不专于一司”。并创为祖训云：
以后子孙做皇帝时，并不许立相。臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时劾奏，将犯人淩迟，全家处死。
太祖废宰相的目的无非欲防止大臣专权，而自理万机，以期政治安定，但事实殊不可能。因为天下事太多，无法皆躬亲处理，《春秋梦余录》卷二五云：
洪武十七年九月，给事中张文辅言，自十四日至二一日，八日之间，内外诸司奏札，凡一千一百六十件，计三千二百九十一事。
如此繁多之事务，皇帝一人势必无法处理，必得有人帮助，有如后世之秘书。内阁犹如皇帝之秘书处，内阁学士就是皇帝的秘书。
二、内阁学士之名称与兼官
（1）名称。
内阁者，内庭殿阁之谓。洪武十五年，始仿宋制置殿阁大学士，有中极殿（旧名华盖殿）、建极殿（旧名谨身殿）、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁诸名，置学士或大学士，以其皆内庭，故总称为内阁大学士、大学士。
（2）学士兼官。
大学士仅五品之职，地位甚卑，因为协助皇帝办事而职权渐重，遂加六部尚书、侍郎，高至三师。加侍郎为第三品，加尚书为第二品，加三师则为第一品，地位遂尊。朝会时，位在其他尚书之上。官衔既高，又常以经筵讲官为之，是帝师或太子师也。内阁之位乃既尊且亲。
三、内阁之选任
《明史·职官志序》：“天顺二年（英宗世）后，纂修专选进士。由是非进士不入翰林，非翰林不入内阁。……明代宰辅一百七十余人，由翰林者十九。”
是内阁有一定的资格，而其迁升亦稍有轨迹可寻。大抵明代中叶例以尚书侍郎升尚书入阁，但已任尚书之官，则少得入阁。正德初刘瑾用事，遂破例以尚书入阁，自后尚书入阁占明代大学士一百七十余人中之过半数。
至于任用之方式，明初多出特简，即由皇帝直接任命。成祖及宣、仁诸朝皆如此。中叶以后多由会推（一谓廷推），甚少例外，此为一好的制度。惟后来内阁中产生首辅掌握朝政大权，会推大学士徒具虚名，实由首辅以操纵，盖“主持者止一二人，余皆不敢言，言即取祸”。好的制度遂被破坏，熹宗天启以后魏忠贤窃权，会推之权又落入寺宦之手，其事更坏。崇祯帝又操“枚卜”方式，乃由大臣推荐内外候选人数员，皇帝向苍天焚香叩拜后，卜点得中者即任之，晚年又用考选之法，然不能持之以公，非有成见，即为人所利用。
四、内阁的职权与首辅
（1）职权。
内阁学士本备顾问而已，有时皇帝口授旨意命学士代笔起草文书。后来皇帝或年幼或无能，依赖日殷，其权渐重，尤要者为“票拟批答”权。凡大政事，皇帝在诸殿阁与大学士商议。而一般公文（奏章）则由大学士用纸条拟具意见，附贴在公文上，谓之票拟。公文连票拟送入宫中，由皇帝亲自审定。如同意票拟中之办法，即将纸条（朱批）撕去，亲用红笔照票拟意见批下，名为批红（亦称朱批）。批红发出即为谕旨。就票拟而言，异同于宋代宰相，但宋代皇帝不亲批，明代皇帝要亲批，就不一定与票拟意见完全相同。（票拟即为批答而设，沈任远《明清政治制度》分为两事，谓“票拟是草拟诏敕旨，批答是批答奏章”，显误。）
廖道南《殿阁词林记》：洪武中，革去中书省，分任“九卿衙门，中外章奏皆上彻御览。每断大事决大疑，臣下惟面奏取旨。……故洪武中批答，皆御前传旨当笔。……永乐、洪熙（仁宗）二朝，每召内阁造膝密议，人不得与闻，虽倚毗之意甚专，然批答出自御笔，未尝委之他人也。至宣德（宣宗）时，始令内阁杨士奇辈……于凡中外奏章，许用小票墨书贴各疏面而进，谓之条旨。中易红书批出，御笔亲书。及遇大事，犹命大臣面议。议既定，传旨处分，不待批答。自后始专命内阁条旨。然中每依违或径由中出。……及天顺（英宗）复辟，每事与内阁面议，然后批行。弘治（孝宗）末年总揽乾纲，内阁条旨，多孝庙御书。事涉重大者，厪宣问，几复国初之旧。……今之建议者徒知批答当依内阁所条，而不知有面议传旨故事”。
《春明梦余录》卷二三：
祖宗旧规，视朝回宫之后，即奏事一次；至申时，又奏一次。内侍官先设御案，请上文书，即退出门外。待御览毕，发内阁拟票，此其常也。……票后再行呈览，果系停当，然后发行。
大抵内阁权力与日俱增，成祖时，内阁不专制诸司，不侵犯六部职权，诸部司奏章，亦不相关白。“世宗中叶以后，夏言、严嵩迭相用事，遂赫然为真宰相，压制六卿”（《百官志》），“六卿皆禀受内阁风旨而后行”（《双溪杂记》）。张居正为首辅，更视六部为曹郎矣。
（2）首辅。
内阁学士甚多，职权无明确划分，亦无重轻之别。自宣德到正统初年三杨（杨士奇、杨荣、杨溥）同时执政，无所谓首辅。或称士奇为元辅，亦仅因其资历较深、地位较高而已，职权并无差别。明代首辅大抵始于天顺间之李贤，贤以吏部侍郎领吏部尚书，其后遂为首辅故事。吏部尚书于明称为冢宰，为六部之首，掌用人之权，地位又较其他阁臣为尊，遂为首辅专权之始。赵翼云：“大事皆首辅主持，此揆以下，不敢与较。”故权势迥然不侔，如夏言为首辅，严嵩至不敢与分席。迨嵩为首辅，徐阶所以事之者，亦如嵩之事言。至张居正为首辅，次辅吕调阳恂恂如属吏。居正以母丧，吏封章奏就第票拟。于是首辅俨然如古代之宰相。内阁研商政务，美其名曰取之公议，实则取决于首辅一人，余人唯唯，无敢可否。票拟之权唯首辅有之。
五、内阁之性质与缺点，及其与宦官擅权之关系
（1）内阁之性质。
就现代行政学言，所谓行政官署者，在一定之行政事务范围内，有其权限。在其权限内有决定之权，并有表示于外部之权（如今日之部长有此权，而次长则无此权）。明代内阁大学士不但地位不崇，不是当宰相之位，且其本职只是侍从备顾问而已。后来获取“票拟”之权，亦只是在幕后协助皇帝处理国政，本身不能有所决定，亦不能向外发布公文。故内阁不是行政官署，大学士亦非行政官，为百分之百的秘书之职，非宰相之职。赵尔巽云：“明内阁主拟旨，承旨撰敕，其在唐、宋，特‘知制诰’之职。以王命所出入，密勿献替，遂号为宰相。”（《清史稿·列传》卷八九传论）是也。
（2）缺点。
内阁既仅为真正之秘书机关，无宰相之名，亦无宰相之位，亦无宰相之责，但皇帝信任时，又确有宰相之权力。杨继盛疏曰：“（严）嵩无丞相之名，而有丞相之权；有丞相之权，而无丞相之责。”（《明史纪事本末》卷五四）可谓极为中肯。有宰相之权而无宰相之责，故事坏则诿过他人；无宰相之名位而有宰相之权，故朝臣不能信服，自己亦不能自安而须交结宦官以自固。
（3）内阁与宦官擅权之关系——内阁所窃夺之大权，又为内宦所窃夺。
前条已云内阁无宰相之名位，故必须结纳内宦以自固。不仅如此，内阁事实上亦无权决定政事，事事皆须皇帝负责批红。皇帝太忙，或太懒，有时也可能根本不想见大臣，常常多年不见群臣。
“帝（神宗）不见群臣二十有五年矣。”（《明史》卷二四四《王之寀传》）
大学士沈一贯奏云：“七载于兹，不睹天颜。”（《神宗实录》卷三五四）
所以内阁票拟也都经宦官传递，皇帝也常委宦官批红，能批红就无异于真皇帝，以故宦势大张，卒致政治黑暗为历代之最。万斯同曰：“明废中书而后无善政。”是也。
《明史·职官志序》：
内阁之拟票，不得不决于内监之批红，而相权转归之寺人。于是朝廷之纪纲，贤士大夫之进退，悉颠倒于其手，伴食者承意指之不暇，间有贤辅，卒蒿目而不能救。
《明史》卷一八一《李东阳传》，东阳为首辅，刘瑾诛，东阳上疏自列曰：“臣备员禁近，与瑾职掌相关。凡调旨撰敕，或被驳再三，或径自改窜，或持回私室，假手他人，或递出誊黄，逼令落橐，真假混淆，无从别白。臣虽委曲匡持，期于少济，而因循隐忍，所损亦多。”
同卷《刘健传》，武宗时健为首辅，时中官用事，健疏云：“迩者旨从中下，略不与闻，有所拟议，竟从改易。”
六、本章结论
（1）内阁一词，顾名思义，即为内庭之职。盖太祖猜忌，不欲行政大权操于宰相，故废去丞相，自以皇帝身份直接统领政府各政务分行机关（如六部、都察院、大理寺、通政司等），是集自古以来皇权、相权于一身，其日常政务之繁可以想见。此则非超人之才能与非常之体力不能肩负。皇帝世袭，才能、体力大抵每况愈下，其势不能不毗倚近侍之臣为之代劳，于是而有内阁之擅专，更进而演为宦官之窃权。
（2）内阁者指内庭之殿阁学士而言，本为皇帝侍从，备顾问而已，其位本为五品小官。太祖、成祖等有为之君，于奏章有所制定后，口授学士笔书之，故职甚轻，略如唐代知制诰之职。其后毗倚之意渐浓。宣宗宣德间，始令内阁杨士奇等于中外奏章，用小纸墨书，贴于奏章，进呈皇帝，谓之条旨，一曰票拟。皇帝以朱笔批出，谓之朱批（批红），即为上谕。自此内阁有先草拟意见之权。皇帝既无能，又事繁，势必即多遵循票拟之意见，于是内阁之权始重。乃加兼侍郎、尚书等衔，以尊其位；又以皇室老师之经筵讲官为之，以亲其任。既尊且亲，又有票拟之权，遂俨然如前代宰相之位。及有首辅，内阁此项最重要之职权即为首辅所专有，次辅以下不能与，于是内阁之权又集中到首辅一人，权势极隆。
（3）真正宰相机关系行政官署，于政务有一定之决定权，并可发布之于外（对外行文）。而明代内阁，始终只是在幕后代皇帝私人出主意，一切公文都以皇帝名义发布出来，与内阁无关，故内阁只是政务之辅助机关。更具体地说，有如近代的秘书机关，不是主体的行政官署。内阁大学士绝对的只是皇帝秘书，不是行政首长的宰相。
（4）内阁只是秘书之职，无宰相之名与位，而窃宰相之权，故朝臣不能信服，内阁大学士为自固其权势，不能不内结宦官应其意旨。且内阁票拟，不必面见皇帝，皇帝偷懒，率性不朝百官，不见大臣，于是宦官居间，得上下其手，有时皇帝更叫他们代为批红。因为宦官不但控制内阁之票拟权，而且窃夺皇帝之权，宰制朝政。于是政治遂走上不可收拾之黑暗境地。
（5）黄宗羲《明夷待访录·置相篇》云：“有明之无善治，自高皇帝罢丞相始也。”此谓明代政治之败坏导源于太祖废宰相。万斯同亦有同样意见，是也。太祖废丞相，同时亦铸铁碑垂训，内臣不得读书，不得干政。后代遵训不置宰相，是过遵弊政不知改之失，而又不遵训抑制宦官，更加重此一弊政之恶劣影响，是注定要演为一大悲剧，造成中国史上最可怖之黑暗时代。
第三章 中央政务分职机关
就中央政务之分职而言，明代制度为又一型式。其特点有四：其一，六部兼具政务官、事务官两种性质，即拟定政策而执行之，略如汉之九卿，但仍有寺卿，承望于六部如唐制。惟此种情形，亦承南宋及元代演变而成熟。其二，司法审判独立，其大理寺为最高审判机关，不属于六部之刑部。其三，宋元丰改制，御史台察院，监察御史六人，分察六曹及百司之事，然其职不重，其效似未显。明置六科给事中，分察六部。虽承宋制遗意，然绩效大显，实前代所无。其四，宋置通进司、通进银台司，以司公文出纳，但地位不崇。明特置通政司，地位与六部、大理寺、都察院相等，专受章奏，此亦为前朝所无。兹就六部、大理寺、通政司、都察院及六科给事中，分述其制如次。
一、六部
（1）吏部。
尚书一人，正二品；左右侍郎各一人，正三品。掌天下官吏选授、封勋、考课之政令。其属有司务厅及文选、验封、稽勋、考功四清吏司，厅置司务二人，司各置郎中、员外郎、主事各一人。
吏部为六部之长，官升至吏部尚书已到顶点，顾宪成谓之：“内阁者，翰林之结局；冢宰者，各衙门之结局。”故“表率百僚，进退庶官”，“其礼数殊异，无与并者”。因而所选特慎。
（2）户部。
尚书、侍郎同吏部。掌天下户口、田赋之政令。其属有司务厅、照磨所及十三司（省）清吏司，每司置郎中、员外郎各一人，主事二人。其“十三司各掌其分省（司）之事，兼领所分两直隶贡赋及诸司卫所禄俸，边镇粮饷，并各仓场、盐课、钞关”。所辖有：宝钞提举司、抄纸局、印钞局、宝钞广会库、广积库、赃罚库、甲乙丙丁戊字五库、广盈库、承运库、外承运库等库仓。司置提举，库仓各置大使，品皆甚低。
按：各司清吏司，《志》云“条为四科，一曰民科，一曰度支，一曰金科，一曰仓科……”盖各清吏司皆分四科，则今日之“部”、“司”、“科”之组织系统已开始于明。
（3）礼部。
尚书、侍郎如吏部。掌天下礼仪、祭祀、宴飨、贡举之政令。其属有司务厅及仪制、祠祭、主客、精膳四清吏司，各司亦置郎中、员外郎、主事等员。所辖有铸印局大使。
按：太常寺，卿一人，“掌祭祀礼仪之事，……以听于礼部”。光禄寺，“掌祭享、宴劳、酒醴、膳羞之事，……以听于礼部”。鸿胪寺，“掌朝会宾客吉凶仪礼之事”，盖要听于礼部也。
（4）兵部。
尚书、侍郎如吏部。掌天下武卫官军选授、简练之政令。其属有司务厅及武选、职方、车驾、武库四清吏司，各置郎中、员外郎及主事。所辖有：会同馆（邮传）、大通关大使。
按：太仆寺卿“掌牧马之政令，以听于兵部”。
（5）刑部。
尚书、侍郎如吏部。掌天下刑名及徒隶、勾覆、关禁之政令。其属有司务厅、照磨所、司狱司及十三司（省）清吏司。十三司各置郎中、员外郎，“各掌其分省（司）及兼领所分京府直隶之刑名”。
（6）工部。
尚书、侍郎同吏部。掌天下百官（工）、山泽之政令。其属有司务厅及营膳、虞衡、都水、屯田四清吏司，各置郎中、员外郎、主事等员。所辖有：营膳所、文思院、皮作局、鞍辔局、宝源局、颜料局、军器局、节慎库、织染所、杂造局及卢沟桥、通州、白河各抽分竹木局、柴炭局，局各置大使。
二、大理寺
卿一人（正三品），左右少卿各一人，左右寺丞各一人，其属有司务厅等。“卿掌审谳、平反、刑狱之政令”，“左右寺分理京畿及十三布政司刑名之事”。“凡刑部、都察院、五军断事官所推问狱讼，皆移案牍，引囚徒诣寺详谳”。“犹不惬，则请下九卿会讯，曰圆审。已评允而招由未明，移再讯，曰追驳。屡驳不合，则请旨发落，曰制决。凡狱既具，未经本寺评允，诸司毋得发遣”。
三、通政司
通政使一人（正三品），左右通政各一人。《明史》卷七三《职官志二》云：
通政司，掌受内外章疏敷奏、封驳之事。凡四方陈情建言，申诉冤滞，或告不法等事，于底簿内誊写诉告缘由，赍状奏闻。凡天下臣民实封入递，即于公厅启视，节写副本，然后奏闻。即五军、六部、都察院等衙门，有事关机密重大者，其入奏仍用本司印信。……凡在外之题本、奏本，在京之奏本，并受之，于早朝汇而进之。有径自封进者，则参驳。午朝则引奏臣民之言事者，有机密则不时入奏。有违误则籍而汇请。
按：通政使司，以洪武十年置，其谕曰：“壅蔽于言者，祸乱之萌。专恣于事者，权奸之渐。故必有喉舌之司，以通上下之情，以达天下之政……今以是职命卿等，官以通政为名，政犹水也，欲其常通无壅遏之患。卿其审命令以正百司，达幽隐以通庶务。当执奏者勿忌避，当驳正者勿阿随，当敷陈者勿隐蔽，当引见者勿留难。无巧言以取容，无苛察以邀功，无谗间以欺罔。”洪武十四年，又令：“本司职专出纳，与内外诸司俱无文移，有径行本司者以违制论。”二十六年又令：“凡有帝命，必当详审，覆奏允当，然后施行。”
《图书集成》卷三六五云：
洪武、永乐间，实封自御前开拆，故奸臣有事即露，无幸免者。自天顺间有投匿名书言朝廷事者，于是始有关防。然其时但拘留进本人，在官候旨，旨出即纵之，未尝窥见其所奏事也。后不知始于何年，乃有拆封类进及副本备照之说。一有讦奏左右内臣及勋戚大臣者，本未进而机已泄，被奏者往往经营幸免，原奏者多以虚言受祸。祖宗关防奸党、通达下情之意，至是无复存矣，可胜叹哉！
是明初所有臣民奏章皆由通政司转呈，初步拆封，后乃于公厅启视，命写副本，然后奏闻。此一转变影响明代政治者极大。（参看陶希圣、沈任远《明清政治制度》P104引《清文献通考》卷八二）
四、都察院
置左右都御史各一人（正二品），左右副都御史各一人（正三品），左右佥都御史各一人（正四品）。后不全设，多以其名衔加于外出之御史。下设十三道监察御史一百一十人（正七品）。御史威权甚重，百官畏伏，其巡按各司，称为代天子巡狩。任用甚慎，犯罪加三等，有赃从重论。
五、五军都督府
大都督府本前代枢密院，初置大都督一人，吴元年，罢大都督，以左右都督为长官。洪武十三年改都督府为五军都督府，分领在京各卫所及在外各都司、卫所。五府者即左、右、中、前、后五军都督府，每府置左右都督各一人，正一品；都督同知、都督佥事各二人，从一品。《春明梦余录》云：
明以兵部掌兵政，而统军旅、专征伐，则归之五军都督府。兵部有出兵之令，而无统兵之权；五军有统兵之权，而无出兵之令。主将属于五府，而兵又总于兵营。合之则呼吸相通，分之则犬牙相制。
六、六科给事中
吏、户、礼、兵、刑、工六科各置都给事中一人（正七品），左右给事中各一人（从七品）。给事中各科员额不同（四人至十人不等），“六科掌侍从规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之；有失，封还执奏”。其各科都给事中掌本科之印，故有掌科之称。
吏科：会吏部引选官员，参与内外官考绩。
户科：监光禄寺岁入金谷、甲字等十库钱钞杂物，纠田土隐占、侵夺诸事。
礼科：监订礼部仪制，核赠谥之典。
兵科：引选武官，如吏科之制。
刑科：查报罪囚数目，定期奏御。
工科：阅试军器局，与御史巡视节慎库，与各科稽查宝源局。
“凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六掌科皆预焉”。凡“内官传旨，必覆奏，复得旨而后行”。“主德阙违，朝政失得，百官贤佞，各科或单疏专达，或公疏联署奏闻”。
《日知录》九“封驳”条：
明代虽罢门下省长官，而独存六科给事中，以掌封驳之任。旨必下科，其有不便，给事中驳正到部，谓之科参，（原注：若曰抄出驳之，抄出寝之，是也。）六部之官无敢抗科参而自行者，故给事中之品卑，而权特重。
按：六科略如中古时代之谏官，而兼有稽察之权，故其职掌与都察院御史颇相近似。沈任远曰：“给事中与御史均以谏诤监察为职。前者为科官、言官，后者为道官、察官，二者职务相类似，故常科道并称。御史偏重察事，以一般行政为对象；给事中以拾遗补阙、封驳奏章为主，偏重言事。”
第四章 地方行政制度
明代就元之行省稍有划分，京师（今河北、热河、察哈尔）与南京（今江苏、安徽）直隶于中央之六部成为北直隶、南直隶。两京之外，分为十三布政使司，通常亦称为省，曰山东、山西、河南、陕西（兼有今甘肃）、四川、江西、湖广（今两湖）、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州，今之省区大略定于此时。以省（司）辖府，或兼辖少数直隶州；府辖县及属州。凡州皆无倚郭县，故亦为最低级之行政区划，惟或别领县或不领耳。而县又以府辖者为多，州辖者较少。故为省（司）、府（或直隶州）、县（或属州）三级制，虽参有二级、四级，而比例甚少。兹作简表如下：
明又于各府、州、县置卫及所，以统军；边疆或不置府、州、县，仅置卫、所，兼治民事，是亦变相之行政区划也。又西南各省有蛮夷处，置宣慰、安抚长官等司，统隶情形略与府、州、县为比。
明制以六部、五军都督府及都察院分掌政治、军事与监察，为中央政府最重要机关，京师、南京直隶属于中央，即由此三者管辖。其十三省（司）各置承宣布政使、都指挥使及提刑按察使，各为一司，合称三司，以承望于中央之部、府、院。盖鉴于元代行省之权太大，故仿宋制，不置元首性之地方长官，而置三司并立，以分其任。但大事则三司会议以听于部（六部）、府（五军都督府）、院（都察院），故虽分职，而实相关通。
布政司，一称藩司。统府、州、县民、财二政，尤以财政为主。其官有左右布政使各一员，从二品；左右参政、参议，无定员。其属有经历司，收发文移；照磨所，磨勘（检核）卷宗；又有理问所、司狱司及仓库等职。此司始置，与六部均重，布政使入为尚书；侍郎、副都御史每出为布政使。宣德、正统年间犹然，自后无之。盖布政使司本为改行中书省而设，故初期司使地位甚隆也。
都指挥司，简称都司。统卫、所，掌军事，以隶于五府，而听于兵部。其官有都指挥使一员，正二品；同知二员，佥事四员。其属有经历司、断事司、司狱司及仓库、草场等职。十三省外，又置辽东、大宁、万全三都司；而陕西、山西、福建、湖广、四川又各置行都司，以分都司之职。
按察司，一称臬司。掌司法、驿所，兼监察之任。其官有按察使一员，正三品；副使、佥事无定员。其属有经历司、照磨所、司狱司。
布政司之参政、参议与按察司之副使、佥事，皆分司诸道。道有三类：一为掌全省（司）某一事项之道。如督粮道各一员，以参政或参议领之；如提督学道、清军道、驿传道皆各一员（或清军兼驿传），以副使或签事领之；又有屯田、水利、盐法、管河等道，或置或否。二为分区佐理之道。其由参政、参议领之，属布政司者，谓之守道；其由副使、签事领之，属按察司者，谓之巡道。每省（司）守道、巡道各若干。（守道、巡道区域或同或否。）代表本司长官监临本道区内之府州。此实为布、按两司之分司，亦为司与府州间之承转机关。三为分区而专掌一事之道。此以整饬兵备道为最多，少如湖南仅辰沅一道，多如陕西十二道；或专立，或以守道、巡道兼充，无定制。京师、南京两直隶区，置道如十三省之制，然无布、按两司，故系卫于旁近诸省（司）之两司。
明代前期，两直隶 十三省（司）之行政机构大抵如上所述。按察司虽兼监察之任，然究以刑狱为重。中央对于地方之监察，则有都察院遣派于各省之巡抚御史，官位甚微，而职权极大，考察地方大臣及府、州、县官，而举劾之，大事奏裁，小事主断，时称其职位“代天子巡狩”。其制盖犹西汉中叶刺史，而权又过之。
中叶以后，又有督（总督）抚（巡抚）之制。总督之职偏于军事，且终明世未形成定制，今不论。巡抚先亦因事而设，且多以御史任之，故奉使之性质居多。其后渐地方官化，诸省（司）各置一员，（十三省外尚有十余员，辖区不及一省。）以御史衔兼提督（或赞理）军务，掌全省军民财刑诸政，三司行政皆报抚（巡抚）、按（巡按御史），于是巡抚俨然为都、布、按三司之长官。此与宋代制度演变之趋势略同。盖权分无力，突有事变不能应付，终不能不有一人总其成也。
府置知府一员（顺天、应天两京府之长官曰尹），掌统全府之政事。同知（两京府置府丞、治中）、通判无定员，分掌粮储、农田、水利、清军、巡捕、牧马诸事。推官一人掌司法。其属有经历司、照磨所、司狱司等职。
州置知州一员，掌统全州之政事。同知、判官无定员。其属有吏目一人。
县置知县一员，掌统全县之政事。县丞、主簿各一人（京县丞、簿名额稍多），分掌粮、马、巡捕事。其属有典史一人，典文移出纳，如无丞、簿则兼理之。
诸府、州、县又于关津要害处置巡检司，诘奸捕盗；置驿丞，掌邮传；又有税课、司局、仓库、医学等职。其儒学，则府有教授，州有学正，县有教谕，皆置训导以佐之。
第五章 仕途
一、三途并用
明人及《明史》皆称仕进三途并用。《明史》卷六九《选举志一》云：
选举之法，大略有四：曰学校，曰科目，曰荐举，曰铨选。学校以教育之，科目以登进之，荐举以旁招之，铨选以布列之，天下人才尽于是矣。明制，科目为盛，卿相皆由此出，学校则储才以应科目者也。其径由学校通籍者，亦科目之亚也，外此则杂流矣。然进士、举贡、杂流三途并用，虽有畸重，无偏废也。荐举盛于国初，后因专用科目而罢。铨选则入官之始，舍此蔑由焉。
是谓进士、举贡、杂流三途，而国初又有荐举一途也。同书卷七一《选举志三》云：
选人自进士、举人、贡生外，有官生、恩生、功生、监生、儒士，又有吏员、承差、知印、书算、篆书、译字、通事诸杂流。进士为一途，举贡等为一途，吏员等为一途，所谓三途并用也。
此所谓三途，与前条同，惟不叙国初荐举之制。
按：进士乃科举会试登第者；举人谓各省乡试录取送会试。落第而留学国子监者，亦称举监；贡生乃府州选府州学生送国子监习业者，亦称贡监；官生乃高级官员荫任子弟为国子生；恩生因特恩为国子生。贡生以下大抵皆为国子监生，惟来源各异。吏员以下皆小吏杂流。据此而言，进士独为一途；举贡等乃兼括一切国子监生而言，即监生为一途；吏员兼括一切流杂而言，为一途。而荐举乃在三途之外。而《日知录》卷一五云：
国初之制谓之三途并用，荐举一途也，进士、监生一途也，吏员一途也。或以科（进士）与贡（贡生等，即指国子监生）为二途，非也。（此据沈任远《明清政治制度》所引，检顾书，未得此条。）
是谓明初之制，进士与国监生为一途，荐举、吏员各为一途。按：明初人才，以荐举入仕为盛。且尝罢科举，专用荐举。洪武十七年，“复行科举，而荐举之法并行不废”。“由布衣而登大僚者，不可胜数”。自当视为仕进之一途。吏员杂流亦颇能迁任高级官吏，其为一途亦自无疑。明初，国子监生出任高级官吏者极众：“洪武二十年，尽擢监生刘政、龙镡等六十四人为行省布政、按察两使及参政、参议、副使、佥事等官，其为四方大吏者盖无算也。”史称“其时，布列中外者，太学生最盛”。故此途之重要性决不在进士科目之下。且举、贡监生亦由考试而得，而进士亦多由学校出身，性质相近，故得合视为一途也。是以论明代初年，自当以顾说为正。其后进士科目日益重，举监、贡监日益轻，官生、恩生等更等而下之，吏员流杂亦然，而荐举一途更就废绝，故《选举志》以进士、监生、吏员为三途也。途虽有三，而进士科目几成独占之局。此种情形愈后而愈甚。《选举志一》云：
太祖虽间行科举（指进士），而监生与荐举人才参用者居多，故其时布列中外者，太学生最盛。一再传之后，进士日益重，荐举遂废，而举贡日益轻。……众情所趋向专在甲科（进士），宦途升沉，定于谒选之日。监生不获上第，即奋自镞砺，不能有成，积重之势然也。
此已见前后仕途盛衰之大略。兹续录数条如次：
叶向高曰：
国家取士之途，盖三变云。往在洪永间，天造草昧，士各以所长奋，毋问所从来。时盖有其人而无其格。宣、正、成、弘之世，文教大兴，士品乃定。诸服大僚备肺腑者，彬彬然多制科（进士）之选矣。而负奇蕴珍之失，亦间缘他途以起，上之人不为厄也。时盖有其格而未尝限其人。嘉、隆以来制科益盛，缙绅大夫十九其人。其以科贡外者，即有长材异能，多束于资，不得表现。时盖格愈严而人始病。（沈任远《明清政治制度》引）
《日知录》卷一六“科目”条注：
赵氏曰：有明一代最重进士，凡京朝官清要之职，举人皆不得与。即同一外选也，繁要之缺，必待甲科（进士），而乙科（举人）仅得遥远简小之缺。其升调之法，亦各不同。甲科为县令者，抚按之卓荐，部院之行取，必首及焉，不数年即得御史、部曹等职。而乙科沉沦外僚，但就常调而已。积习相沿，牢不可破……《明史》邱橓疏云：“今荐则先进士，而举监非有凭藉者不与焉。劾则先举监，而进士纵有訾议者罕及焉。于是同一官也，不敢接席而坐，比肩而立。”贾三近疏言：“抚按诸臣遇州县长吏，率重甲科而轻乡举。同一宽也，在进士则为抚字，在举人则为姑息。同一严也，在进士则为精明，在举人则为苛戾。是以为举人者，非头童齿豁不就选。”此可以见当时风尚矣。
二、进士科第
（1）考试阶次：
A. 乡试：各省考试，子、卯、午、酉年八月举行，中者曰举人，第一名为解元。
B. 会试：明年，即丑、辰、未、戌年二月会集京师试之，第一名为会元。
C. 殿试：会试及格，三月由皇帝亲策于廷，及格者曰进士，分为三甲。
（2）进士三甲：
A. 一甲三人：状元、榜眼、探花，赐“进士及第”。
B. 二甲若干人：赐“进士出身”，第一名曰传胪。
C. 三甲若干人：赐“同进士出身”，第一名亦曰传胪。
（3）试题内容：专取朱注“四书”及《易》、《诗》、《书》、《春秋》、《礼记》“五经”命题。永乐间颁四书五经大全，废注疏不用。
答题者须代古人语气为之，体用排偶，谓之八股，通谓之制义。
（4）严格监试：此自宋以来，日见严格。弥封、誊录（墨卷即原考卷，书手誊录者曰朱卷）、搜检、监门、考官入院、锁门。每生有军吏一人守之，谓之号军。每场以一日为度，晚未纳卷，给烛三枚。
（5）录取名额：
A. 乡试所取举人名额，各省有定限，看《续文献通考》卷三五。
B. 廷试录取进士名额，初无定数，少者三十二人，多至四百七十二人。
宪宗成化后率取三百名，得因特恩，增五十人或百人。
C. 南北名额人分配。《选举志二》：
洪熙元年，仁宗命杨士奇等定取士之额，南人十六，北人十四。宣德、正统间，分为南北中卷。以百人为率，则南取五十五名，北取三十五名，中取十名。南卷，应天及苏松诸府，浙江、江西、福建、湖广、广东；北卷，顺天、山东、山西、河南、陕西；中卷，四川、广西、云南、贵州及凤阳、庐州二府，滁、徐、和三州也。
（6）进士叙官：洪武十八年选进士入翰林院。在院曰庶吉士，在六部、都察院、通政司等衙门者曰观政进士。后来非进士不入翰林，非翰林不入内阁。
（7）科举之弊：
A. 考试内容限制太狭，使人囿于所习，多取腐儒，难得通才。且因太狭而易拟题传习，他书一切不观。（看《日知录》卷一六“拟题”条、“十八房”条。）
B. 八股文体用排偶，重形式无内容，如同文字游戏。首曰破题，次曰承题，次起讲、次领题，次提比，次中比，次束比，终落下或大结。
三、任用
（1）任用方式。
“任官之事，文归吏部，武归兵部，而吏部职掌尤重。吏部凡四司，而文选（司）掌铨选，考功（司）掌考察，其职尤要。”（《明史·选举志三》）
文选清吏司“掌官吏班秩迁升、改调之事。……凡文官之品九，品有正从，为级一十八，不及九品曰未入流。凡选，每岁有大选，有急选，有远方选，有岁贡就教选，间有拣选，有举人乞恩选。选人咸登资簿，厘其流品，平其铨注，而序迁之”。（《明史·职官志一》）
任用方式甚多，最要者有“特旨”“推升”“常选”。皇帝“特旨”多为高级大官；“推升”亦然；“常选”为中下级官吏。
A. 推升。
“内阁大学士、吏部尚书，由廷推，或奉特旨。侍郎以下及祭酒，吏部会同三品以上廷推。太常卿以下，部推。通参以下，吏部于弘政门会选。……在外官，惟督抚廷推，九卿共之，吏部主之。布按员缺，三品以上官会举，监司则序迁。”（《明史·选举志三》）
B. 常选。
“在外府、州、县正佐，在内大小九卿之属员，皆常选官。选授迁除，一由吏部。其初用拈阄法，至万历间变为掣签。”（同上）
（2）任用限制。
A. 前述进士、举贡前途，判若天渊，即资格限制显著。其后限格日严，只论资格，不论人才，流弊极大。
B. 籍贯限制：
甲，浙江、江西两省人，苏州、松江两府人，不得任户部官。
乙，同一籍贯往往不得在同一机关任职，此当指同机关之要缺而言。
丙，地方官自巡抚布按以下，乃至甚卑末之职，皆不用本籍人，惟学官例外。
沈任远《明清政治制度》：“万历时，高拱上疏：‘国家用人不得官于本省。惟有民社之任者则然耳，若夫学、仓、驿递、闸坝等官，其官甚卑，其家甚贫，一授远地，或弃官不赴，或去任而不能归，零丁万状，其情可矜。宜照教官例，酌量近地铨补。’《日知录》卷八载：‘今定令，教授等官不选本郡（府州），典史以上不选同省。’”