史称周公（旦）相成王（诵）致太平，他的功效便在制礼作乐。其实周朝的制作是上监于夏、殷[1]二代的遗法，把它因时制宜地改造的，固非一人之力所能及。［周朝的制作是集上古之大成］然而他能集上古之大成，开后世之规模，关于中国文化的展开，至有伟大的力量，于是这“制礼作乐”便传为千古美谈了。这制作的精神，主要的还在封建和礼法，已略如前讲所述；而一般的制度为一般史家所称引的，当然有另述的必要。今请分头概述一下：
（一）官制 夏、殷二代的，如今已很难详考。至周朝，则内外的官制具备了。当时立太师、太傅、太保，叫做“三公”；少师、少傅、少保，叫做“三孤”：这三公三孤都是天子的顾问之官，不预问实际上的政治的[2]。［六官与九州］其真正为中央政府行政长官的，却是“六官”。六官各有长，官阶是“卿”，其下各有大夫、士等属官凡六十，故周朝总官，号称三百六十。兹表揭六官的首长和职掌如下：
天官 大冢宰 总理一切庶政
地官 大司徒 掌教育
春官 大宗伯 掌祭祀和礼乐
夏官 大司马 掌兵马
秋官 大司寇 掌刑辟
冬官 大司空 掌百工
这六官之政，实为后世所取则，不过因时增损而已。
周礼的六官，实为后世中央政府的模范。虽历朝都有斟酌损益的变动，而自唐初确定尚书省分六部理政之后，一直沿至清末，还袭用着；便是现行的各部虽已不限于六数，但其精神所在尚有相通之迹可寻呢。试为比拟一下，则天官的冢宰“掌邦治，统百官，均四海”（即吏部），略如现在的国府主席兼行政院长；地官的司徒“掌邦教，敷五典，扰兆民”（即户部），略如现在的内政部长兼教育部长（财政部也属此）；春官的宗伯“掌邦礼，治神人，和上下”（即礼部），略如现在内政部里的礼俗司，因为当时重视宗教，故特设一大臣来管理它；夏官的司马“掌邦政，统六师，平邦国”（即兵部），略如现在的军政部长、参谋部长；秋官的司寇“掌邦禁，诘奸慝，刑暴乱”（即刑部），略如现在的司法院长兼最高法院长；冬官的司空“掌邦土，居四民，时地利”（即工部），略如现在的实业部长兼建设委员会委员长（交通部也属此）。
至于王畿[3]以外的地方官制，则除开封建的诸侯外，也别有组织。其组织：五国为“属”，属有长；十国为“连”，连有帅；三十国为“卒”，卒有正；二百十国为“州”，州有伯。当时共有九州，自王畿之外有八伯，八伯各率其所属的诸侯，以分隶于周、召二公[4]。
九州是中国最初的地方区域，为后世地方制度的沿革所从出。相传唐尧以前已有九州，便是冀州、兖州、青州、徐州、荆州、扬州、豫州、梁州、雍州。虞舜摄政时，分冀州的北部为并州，东北部为幽州；分青州的东北部为营州：于是有十二州。及夏禹即位，复合为九州。《禹贡》上九州的分划，大抵因山川自然的形势：如三面距河的是冀州，济、河之间的是兖州，海、岱之间的是青州，海、岱以南抵于淮滨的是徐州，淮、海之间的是扬州，荆山、衡阳之间的是荆州，荆、河之间的是豫州，华阳、黑水之间的是梁州，黑水、西河一带是雍州。殷因于夏，无所变更。但入周以后，便有改革，据《周礼》夏官职方氏所掌的九州看，则不同之处显然可见：当时有幽、并，无徐、梁，盖已并梁于雍，并徐于青，又把冀州东北分置幽、并了。这是与《禹贡》大不同处。又荆州、青州都侵入豫州之境，幽州也犬牙相错于青州之境，兖州竟错出于徐州的旧壤。这是与《禹贡》小不同处。
这原是那时控驭诸侯的办法。但后来周室渐衰，此制恐未能久行呢。
（二）田制和税法 夏以前的田制和税法，今不详。相传自禹治洪水之后，始界划天下土地，规定田制。［井田之制与“贡”“助”“彻”法］每家授田地五十亩，使各家抽其中五亩所得的，纳于朝廷，叫做“贡法”。殷代行“井田”，法以六百三十亩为一井，分做九分，把八分授给八家，许他们私有；其中央一分为“公田”，使八家共耕，以其所得纳于朝廷，叫做“助法”。至周则分别推行，其近于京城人烟稠密的所在，用夏贡法，其远于京城人烟稀少的所在，用殷助法。因为二者通用，所以叫做“彻法”[5]。但周时一家受田为百亩，年二十而受，到六十而还。受田的亩数虽因时代而各异，其实实际的广狭是一样的。
夏时以田五十亩为一间，十间为一组，十人受田一组，殷、周的井田，划田野如井字，外为私田，中为公田，八家合受田一井，而共耕公田。殷时一井作六百三十亩，家受七十亩；周时一井作九百亩，家受百亩。照亩数看，似乎易代即不同，其实是广狭相等，并无差异的。今图示三代的“贡”助”“彻”法的想像如下：
这便是所谓“粟米之征”，与当时推行的“布缕之征”和“力役之征”合起来，便是所谓“赋役”。
此外还有一事足述的，便是周时推行的“布缕之征”[6]和“力役之征”[7]。
（三）兵制 夏、殷兵制不详。［军队的征集和编制］至周则军队的征集、编制和服役期限等都略可考征。其征集之法：以六十四井为一甸[8]，每甸出戎马四匹，牛十二头，兵车一乘，甲士三人，步卒七十二人，杂兵二十五人，总计百人。天子畿内方千里，其间除去山川宅地不计外，约有六十四万井，当出兵车万乘。所以天子有“万乘”之称，大国有“千乘”之称。以此类推，便可约知兵额的全数了。其编制之法：以五人为“伍”，伍有长；五伍为“两”，两有司马；四两为“卒”，卒有长；五卒为“旅”，旅有帅；五旅为“师”，师也有帅；五师为“军”，军有将。一军凡一万二千五百人。天子置六军，大国三军，次国二军，小国一军。这便是常备兵额了。其服役期限：由二十岁至六十岁为止。王畿之民，半岁一更替，一生只就役一次；诸侯之民，一岁一更替，一人自少至老，也只就役两三次。
（四）司法制 太古的司法，当然偏重刑事，关于民事的较少；刑罪之制自也免不了苛虐。［诉讼与刑罚］
太古的刑罚，有墨、劓、剕、宫、大辟五等[9]，此外又有流刑、扑刑[10]等。自夏、殷以沿及周，更有刖、髡、桎梏、焚炙等刑和徒刑、赎刑[11]之类，似乎已经够残酷了。降至周末战国之世，更有诛夷三族、枭首、车裂、支解、凿颠、抽胁、烹醢和鬼薪、城旦[12]等刑，不更言之股栗么！但也有宥恕和减轻等例：如幼弱老耄蠢愚等，虽犯罪不罚；又无识而犯罪，以过失而犯罪和遗亡而犯罪的，都得宥恕或减刑。且诉讼的时效也很认真，不论民事刑事。虽因地方各异而俱有一定之法，凡过期限的，概不受理。
至周则大为进步，颇有诉讼法规和依法判断的事例可指了。今请约述大略。民事分数种：关于人事的，以邻人为证；关于土地的，以邦国之图为证；关于借贷的，以契券为证；关于卖买的，以约剂为证。听讼时，有史官记录原被两造问答之词。刑事则先讯后断，须得大夫国人的同意。若判决死刑时，当由士师[13]接受宣告书，然后择期施刑。凡到官诉讼的，刑事有使先入券书与钧金之例，民事有使先入束矢之例。券书即状证，钧金即现行的保证金，束矢则表示往而不返，有不能翻悔的意思。这等事，都是宫中用来禁约民间刁讼的。每值岁终，则将一年间所断定的讼狱之词汇集成编，送登天府[14]，留备他日参考之用，叫做“法例”。这更是现行的“判决例”了。
其他学校制和选举制也颇有足述。［学校和选举］
学校之制，相传自上古已立基础。夏代的大学叫“东序”，小学叫“西序”，殷代的大学叫“右学”，小学叫“左学”，是习射、养老和学习文艺之所。周代的大学叫“辟雍”，或叫“成均”，是王世子、诸侯世子、卿大夫元士的適子（嫡子）和国内俊选之士学习之所。小学则州（一万二千五百家）有“序”，党（五百家）有“庠”，是寻常人民学习之所；又闾（二十五家）有“塾”，叫做“闾塾”，使闾中的有德之人或曾为士官之人充教习，以教闾民。诸侯之国也设大学（叫做“泮宫”，体制比辟雍略损）、小学。又，入学年龄：小学由八岁至十四岁，大学由十五岁至二十岁。学校教课：小学教长幼之序和洒扫应对之节，大学教《礼》《乐》《诗》《书》之类。至于贡举，夏、殷已无考。周世则凡乡大夫举乡之俊秀于司徒，叫做“选士”。司徒又举选士的俊秀于学，叫做“俊士”。选士、俊士都可免役[15]。俊士既被举于学，便叫“造士”。大乐正又举造士之俊秀于司马，叫做“进士”，司马论其才，授以官，然后赐爵与禄给他。但由乡进者，乡大夫掌之，大司徒用之，自选士以至造士都充乡遂之吏；由国学进者，大乐正掌之，大司马用之，自俊士以至进士，得为大夫、士[16]。
但各国分建，未必从同，而且世族专政，虽有此制，恐也不过具文罢了！
选举与学校实相辅而行，周初定制，或曾施行。然当时为封建之世，以此取士的一定不多。后来到了战国，门阀世袭之风虽没有公然打破，而匹夫崛起为公卿将相的尽有，由选举进身的却很少，可见周代对于此等制度的措施，实在并未盛行过。
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[1]殷即商，自盘庚迁殷后，称殷。后世对此，商、殷并用，或竟直唤做殷商。
[2]公、孤皆坐而论道，为天子所尊礼，故不处实际政治之衔。
[3]京城四周方千里之地叫做“王畿”，由天子直辖。
[4]当周初极盛之时，周公与召公（奭）分陕（今河南陕县）而治：自陕而东，周公主之；自陕而西，召公主之。见《春秋公羊传》。
[5]彻就是通，古意本来相同的。
[6]使每家年纳绢布若干。
[7]使百姓在一年中就公役三日。
[8]方里（八家）为井，四井（三十二家）为邑，四邑（百二十八家）为邱。每邱出戎马一匹，牛三头。四邱为甸。恰为六十四井。
[9]墨是黥面，劓是去鼻，剕是残肢，宫是去势，大辟是死刑，大概就是斩首。
[10]流是放逐于远方。扑是责打。
[11]刖是截脚，髡是去发，桎梏是关锁手足，徒是罚劳作，赎是罚赎金，焚炙直解可耳。
[12]凿颠是打穿头顶，鬼薪是罚作樵采，城旦本称城旦舂，是罚作筑城，暇则舂米。余则如交义直解。
[13]士师，秋官之属，主察刑狱之事。很像现在的检察官。
[14]天府，春官之属，掌祖庙之守藏，凡民数之册，邦国之盟书，狱讼之籍，皆登于天府。所以后世称朝廷的府藏便叫“天府”。
[15]选士可不给社事供田赋，俊士可不赴军旅。
[16]这便可与第五讲所述的待遇不平互参取证。