关于公元前1122年殷周鼎革之前的中国政府运转，我们只能隔帘望月。殷周鼎革之际，周师首先以军事征服一大片区域，进而逐步控制其他地方，这当然是一个国家板荡的过程。
克商之周武王乃一代雄主，征服者盖多如此。流传至今的一份重要文本中，武王曰：
不率大戛，矧惟外庶子训人？惟厥正人，越小臣诸节。乃别播敷，造民大誉，弗念弗庸，瘝厥君，时乃引恶惟朕憝。已！汝乃其速由兹义率杀，亦惟君惟长。
诸多史料显露出武王趋于独擅政治大权的景象，细致入微地指示普天之下广袤王土之统治模式。当然，这不意味着他已对此了然于心。官僚政治的理念仍有待后世逐渐酝酿，与之相应，维系政治运转的技术亦尚未发明。
周朝统治的国土面积大于今天法国、比利时、荷兰之和。 按照当时可供信息交流与行政控制的技术条件，很难采取中央集权的模式进行统治。于是，周天子自当以分封方式，授予各诸侯统治其他大部分区域的权力，从而构成一个封建系统。 [1] 尽管如此，凭借超凡的统治力及一系列精巧设计，周天子牢牢掌控偌大版图，卓有成效而延绵日久，并发展出一些有效技术，诸如派遣官员巡察诸侯。然而，由于发号施令方面的问题颇为微妙复杂，西周于公元前771年走向终结。
以迄春秋时代（前770—前464），周王畿对整个华夏的统治日渐式微。中国实际上分裂为很多国家，大体上仍是封建政府。但我们可以看到，控制行政官员的技术已经应运而生。
这是一个世家及贵胄家族纽带极其重要的时代。因此，官员分配一般完全按照血缘基础。当时往往以世卿世禄为原则 ，职官之所作所为也并不总是呈现与其官名相应的职能。
若依照家族纽带甚至继承方式授予官职，君主对官员的控制程度自然较低。而到春秋时期，应当依照个人才能选拔官员的主张呼之欲出，有时还提倡完全不论出身。 公元前509年，小国之君巩简公弃其子弟，而好用远人，惜乎超前于时代，次年即遭群子弟杀害。
虽不乏举贤才为官之论，但孔子倾向于强调“德”。 孔子及儒家并不太关注国家统制，而全无巩固君权之说。他们认为，君主应以德才选任大臣，之后就任由大臣权宜而治。 唯有生于春秋末期的思想家墨子（约前480—约前390）提出一套等级权威的系统学说。他称之为“尚同”：“上之所是，亦必是之；上之所非，亦必非之。” 然而，就其所欲实现之图景而言，墨子在君主控制官员之专业技术方面推进不多。
战国时代（前463—前222）之殊死竞争氛围中，基本上不再强调出身，也完全不强调道德。一切都聚焦于政治、经济及军事之事功。无事功的官员即被罢黜，有功者则不论出身而升迁。为迎合这种时代需求，考核官员称职与否的各种技术得以发展。但这种进展并非无源之水，而是经历长期演化，甚至始于封建时期。
一般认为，财政资源与有效技术对集权政府之统治最为重要。 而内含于统计的数学，则可提供反映官员表现的指标，其如此便利（即便有时存在造假）而不可忽略。在现代组织中，有权掌控财政的官员常被称为“控制者”（controller） ，这并非纯为巧合。在古代中国， 自周代以迄西汉，财政权掌于政府首要官员。
关于中国早期税收历史只有零星史料，但有大量证据显示公元前800年左右，财政系统取得显著发展。当时的青铜铭文表明，有一名高官被召回王畿再行核定账目（显然为交纳岁贡问题），这反映那时就已经有审计。 至于战国时代，主管地方政务的官员向朝廷君主呈送每年计簿，已成为一种常态。朝廷则审核计簿，相应地赏罚官员。 从何时起中国有财政预算无法确证，但到公元前一世纪已成为例行程序，并要求丞相保持各个政府机构合乎预算分配。 这比西方出现财政预算早得多。
郝若贝（Robert M.Hartwell）写道：“西汉末年（公元8年），中国在经济理念方面逐渐发展出一系列紧密关联的论点，这构成了从事实际经济事务之官员的基本知识储备，为进一步的改良奠定基础，并提供了讨论经济政策的框架。”郝若贝将申不害之学视为促进这种经济政策发展的传统学说渊源之一。
高度集权的政府不可能不广泛运用文字记录，这对现代官僚政府而言也不可或缺。 [2] 中国对广泛运用书写的依赖程度颇为显著。自古代以来便保存档案，经常查询。早在公元前1100年，就提到政府成文号令的颁布。 有著述记载，公元前506年一部典籍丢失，便让楚国政府无以为治。 卡尔·宾格尔（Karl Bünger）说，调整政府行政的法律在罗马帝国几无发展，甚至在整个欧洲也很晚才出现，而中国却很早就具备这样一个“令人叹为观止的完整”法律体系。
官僚政治不可或缺的数据采集，在中国也源远流长。公元前548年，楚国曾在全国开展一场详尽的普查，根据征赋之生产力划分区域。 人口普查可能还更早，在战国时代已为常态。 以迄汉代，已有数千官员从事于人口、农业、畜牧、职制、财政、犯罪等方面的记录。 魏特夫（Karl A.Wittfogel）写道：“载于朝代正史的两套汉代统计数据，相比包括罗马帝国等同时代文明而言，是流传至今最全面的人口数据。” 毕汉思（Hans Bielenstein）说，在中国“保存的统计材料比任何其他国家更早”。 而且，统计工作及其对集权政府不可或缺的观念早在战国时代就已完全展露。
所有这些技术都取决于君主能够对百官保持监督。这在战国时代显著发展，申不害即与之深有关联。前文已述，早期西周天子已派遣官员监察诸侯。战国时代，在韩国甚至其他国家，君主已经任命御史常驻于地方监察主管官员行为。 荀子于公元前三世纪写道，一国之相应考核百官，“度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君”。
虽然秦朝史料有限，但显然已经出现监察官员行为、考绩以及年度报告。 从公元前一世纪以后，汉代已具备一套蔚为大观的吏治系统。郡官考课县官，丞相则考课郡官。御史掌握重要官员计簿，从而可与丞相逐一“课殿最以闻”。此外，其他监察官则直接奏报皇帝。
公元一世纪以降，中国已然形成一个高度组织的官僚政府，世界其他地方几百年甚至上千年后都不具备这些特征。 这是一套完全专业化的官僚系统，公元 前124年设立的太学，更是明确以培养学生走向仕途为目的。职官考试不晚于公元前165年出现，并且在选拔高级官员方面扮演愈发重要之角色。 结果是，很大一部分高级官员原本出身卑贱。 而在西方，任何类型的考试似乎一直付之阙如，直到12世纪凭借中国影响而引入。 而职官考试直到18世纪才首见于欧洲，显然也是受中国影响。
从公元前一千年伊始的封建系统，一直到公元前夕粲然大备的官僚政治，在这一漫长的演化过程中，申不害的角色与地位如何？这很难一言以蔽之。这一进程在申不害时代之前很久便已开启，就算他不曾在世，也势必会持续发展。
不过，若如此，这种持续发展就不可能如出一辙了。有点类似于民间医学的发展，行政技术发明出来，时而改良，时而废除，具有偶然性。孔子与其他学者不乏管理哲学，却与行政实践鲜有关联。
当时政府仍在很大程度上立足于封建系统。如同中世纪欧洲，在古代中国，官僚政治技术孕育于封建政府。迁延日久，人们就开始意识到某种错位：尽管从未明确阐述，政事决断却是出于不同理念预设而做出的。
申不害最早明确意识到，需要的不是一个仅改良或改革的政府，而是基于另行设计方案的政府。
申不害所设想的政府，本质上就是今日所谓“官僚政治”。官僚政治的定义歧见颇多。阿诺德·布莱希特（Arnold Brecht）似乎简单定义为“以官员统治”，且说“单一职员也能形成政府的官僚”。 另一极端，马克斯·韦伯给出官僚政治的纷繁描述，极其复杂。 折衷平衡较为合适，官僚政治可定义为，由或多或少明确规定职能的专业公职人员运转的行政系统。
封建与官僚政府的基本区别在于对责任的看法。封建制度的君主必须分封能干而忠诚的诸侯，一旦完成分封，封地政府的细枝末节就可以由诸侯权宜处理。然而，在官僚政治中，行政的全盘工作必须由最高统治者设想。这可能只视为官僚政治统治的创设，但是，至少统治者或直接执政者必须做出明确选择，让每一个体胜任于组织中的各式角色。
官僚政治常被喻作机器，在某些方面这一比喻颇为贴切。一台机器由零件装配设计而成，以实现其预设功能。一个官僚政治组织则由圈定之人员聚合而成，以实现其预设职能。诚然，申不害并不生活于“机器时代”，却非常频繁地运用机器之喻，描绘君主控制政府的模式。其言曰：“明君使其臣，并进辐凑。”“君必有明法正义，若悬权衡以称轻重，所以一群臣也。” 他认为，君主如“镜”：“镜设精无为，而美恶自备；衡设平无为，而轻重自得。”还说，明君应如三寸之机控制门轴的模式，发挥其核心与统治地位，“三寸之机运而天下定”。
当然，申不害并不持有韦伯意义上的机器类比，毕竟韦伯被恰如其分地奉为“官僚政治系统研究的开创者”。 韦伯写道，官僚政治中的官员往往“不过是一部无休止运转的机器上的一个小齿轮，这部机器为他规定了一条实质上是固定的行进路线”，从而官僚“机器将会很容易为任何懂得控制它的人效劳——这与建立在个人忠诚基础上的封建秩序形成了鲜明对照”。 然而，在申不害看来，君主的下属仍然是人，具有人的所有复杂性与不可预测性，申不害箴诫君主，不可能确保自身能窥见臣属之意。 而晚近已有不少社会学家反驳韦伯的机器类比，米歇尔·克罗泽（Michel Crozier）强调组织中成员反应情态纷纭的本质，“人的阻力问题对组织目标而言很重要”。
然而，在描绘大臣角色方面，申不害仍迥异于儒家。儒家的态度是，君主务必寻求统治下最有德之人，从而委以政府，依其权宜而治。 这与委以权力、授予个人信任的原则相适应，具有封建主义特征。 申不害强烈反对这一模式，理由有二。一方面，如果君主将所有信任委以单一大臣，必将严重削弱其他所有人 的热忱与自信。另一方面，这很危险。就算历史上曾经有某位君主可以安全地将所有权力委以单一臣下的时代（这一命题可再仔细考虑），那么战国时代的例子无不透露出这种危险。而申不害已警示，君主如此做，很可能不仅失去君位，还将付出生命。
申不害并未忽视人的个体及心理状态。但这种主要聚焦于政府的学说原则，并不属意于良善之人，而是关注理性的组织与技术。虽然相关证据如凤毛麟角，但他对政府组织的叙述，与一篇刊载于《管理科学季刊》的论文很类似：
人们认为，组织的问题应当以合适秩序（right order）进行操作。只要有需要，就应做出个人调适。然而，如果组织者首先做出一项计划或一番设计，并已具备理想人选使之运转，那么之后这种调适要求越少，就越不至违背逻辑性与纯粹性。
可是，如果组织者一开始面对一组既定人选，“且试图将他们一一安排……他只能得到一群乌合之众，而非一个组织”。
这可能就与申不害“刑名”的技术密切关联。 其目的不是为了举任良善之人，而是寻求特定位置上的合适之人。这预示着君主务必对整一政治组织了然于心，从而能判断特定官员候选人的合适性。
申子曰：“君设其本，臣操其末。”整个国家应处于君主的掌控中。“君治其要，臣行其详”，“君知其道也，臣知其事也”。君主知其道，“所以一群臣也”。 而大臣的行为则严格限定于符合所指派的官职，正所谓“治不踰官，虽知不言”。
申不害的理想政府所配置的官员自当为专业人士。为谋求薪俸，专业官僚基于契约而工作，这在中国战国时期已无足怪。 而且，还能发现申不害曾言：“为人臣者操契以责其名”，即君主授予之官名所象征的职责。
雅各布·布克哈特（Jacob Burckhardt）在其闻名的《意大利文艺复兴时期的文化》一书中，以“作为一种艺术工作的国家”为第一部分标题。他说，在意大利“历史上就出现了一个新的事实——出现了经过深思熟虑、老谋深算的国家，作为一种艺术工作的国家”。他所举第一个例子是，“经过弗里德利希二世改革之后的南意大利和西西里的诺曼帝国”。他说：“弗里德里希的措施（特别是在1231年以后），目的在于彻底地摧毁封建国家……他以西方国家未之前闻的方式，以规定由他并未加以废除的封建法庭向帝国法官起诉的权利，来实行整个司法和行政的中央集权。” 弗里德里希于1231年颁布的梅尔菲（Melfi）法令，恩斯特·康特洛维茨（Ernst Kantorowicz）称之具有“现代官僚政治出生证”的特征。 其实，弗里德里希的政府很大程度上是其祖父西西里罗杰二世（Roger II of Sicily，1093—1154）精心设计的产物。 而罗杰政府受中国理念影响不少，于是便可谓不无申不害之余教。
无独有偶，犹如弗里德里希二世，在申不害看来，不言而喻，国家在理念上确为“老谋深算、深思熟悉之产物……是一种艺术工作”。
[1] 似乎无法确定周代的封建制度在多大程度上为商朝之延续。我所定义的封建，即君主个人授予诸侯封地及其有限权力的政府系统。参见顾立雅《中国治道之源》（一），第317—324页。
[2] 参见韦伯《经济与社会》，第125—126页。