汉宣帝并非西汉最负盛名的皇帝，但德效骞（Homer H.Dubs）誉之为“整个西汉时期最好的皇帝”，他说：
汉宣帝的统治（前74—前48）标志着西汉时期中国权力与文明的巅峰。在政府、经济、艺术及对异族的征战方面，宣帝的统治缔造了西汉时期的辉煌顶点。此前，政府从未如此统治得当、善待人民。
汉宣帝研究申不害的统治训诫，并付诸实践。他尤为喜好《申子》中的一篇，并命黄门郎张子乔校对文本。该篇名为《君臣》。
申不害的行政哲学多半着眼于君臣关系问题。事实上，每一位执政官都必须面对的主要问题确与其下属有关：如何用人得当，如何确保其工作效率，以及如何予以监督。如今的社会科学家们也对此认同。
不论是管理者还是君主，都需要得力助手。但这些助手也常常成为他们最大的威胁。就如我们所见，研究现代语境之管理者的李曼·布莱森（Lyman Bryson）曾说，一个获得权力的人将自己变为“众矢之的。且在某种程度上，报酬越是丰厚，地位越是尊崇，他便只能保持现状，越少能考虑相关事务”。 艾森斯塔得（S.N.Eisenstadt）对其所谓“历史官僚政体”加以概括：“除了其成员对个人利益和权势的追求之外 ，官僚的政治取向，主要集中于实现相对于统治者或最重要的社会阶层的某种自主性之上。”但他又说：“官僚的自主性经常遭到统治者的猜疑。他们总是企图对之加以限制，维持某种程度的政治控制，并尽量减小他们发展出相对独立的政治目标和政治活动的可能性。”
韩非子更为尖锐地刻画这种对立性，曰：“臣主之利与相异者也。”他们之间的关系取决于利益。若“劫杀之功，制万乘而享大利”，那么在所有的大臣中，还有谁是可以信赖的呢？
这并非危言耸听。在春秋时期，若没有专制集权，大多数诸侯国君的权力便会被大臣严重蚕食。战国时愈演愈烈，三家分晋的故事已足为例证。
在春秋时期，家族联系尤为重要。君主通常将主要官职授予宗亲，以期他们能对自己尽忠。他们大多也确实忠诚，但所授予的官职往往变为权势愈炽之家族的世袭之物。这些家族经常将实权集中在自己手中，如鲁国之季氏。君主为铲除这些根深蒂固的卿族势力殚精竭虑，有时甚至搭上性命。
公元前672年，陈国国君厉公之子陈完于本国内乱之际逃往齐国，受到齐桓公厚待并授予要职。他的后代在齐国也备受赏识。齐君兴许认为，作为外来势力，陈氏可能比齐君本族之人威胁较小。然而到公元前481年，陈完后代田成子弑齐简公，此后齐君便处于田氏控制之下。公元前386年，田和迁齐康公于海上，自立为诸侯。田氏一族在名义与事实上都取代了姜齐。
我们已经看到，申不害警告过不要使某一大臣独揽大权， 也反对容许任何一人控制接近君主的渠道或限制君主对信息的接触。 马克斯·韦伯说：“君主的影响只有通过与各级官僚首脑的不断沟通才能获得稳定性。” 这在早期中国一再被证实。宋景公（前516—前453）只通过官员大尹与大臣交流。但大尹“常不告，而以其欲称君命以令”。景公死后，大尹似乎将其死讯隐瞒数日。（虽然这看起来很让人生疑，但我们并不知道景公是如何死亡的。）随后，在嗣子得与启中，大尹立自己的学生启为国君。只是当时国人起义，大尹和启同奔于楚。
古往今来的君主都曾遇到这些与大臣有关的问题。人们应该记得，在最后一位宫相矮子丕平，即查理曼大帝之父篡取皇位前的一个世纪，墨洛温王朝的国王一直处于宫相的控制之下。 而中国的君主们还能察觉，有一个因素在限制甚至扼窒自身——一个将大臣们连为一体、蔚为大观的名誉体，这一点，其他所有可观的政治传统似乎都无法比拟。 白乐日（Etienne Balazs）说：
当鸟瞰中国源远流长的历史时，人们会对中国社会可被称作官僚主义（officialism）的固有特征之持久与稳定叹为观止，其最显著的表现是士大夫统治阶层不间断的连续性……中国文明 从基本的机构制度到其神话中遥远的世外之地，还有其文学和艺术，哪一领域都能立即感受到士大夫的影响。
白乐日称之为“中国独有而在其他社会中闻所未闻的社会统治集团”。
这些士大夫有时被泛称为“儒”。当然，孔子是这一传统中最重要的人物，而这种传统本身却早于孔子许多个世纪。它甚至可追溯到我们知之甚少的商代（前1766？—前1123）。商代的卜辞似乎表明，通常只向神灵及死去的王室成员供奉的祭品也会被君主用来供奉功勋显著的亡故大臣。在商朝之后的周朝早期文献中，我们发现某些商朝君主得到大臣“保乂”（protect and direct）之记载。
这些内容出自周朝创始人武王之弟周公。周公常被视为士大夫传统的开创者，这并非毫无理由。周公拥有踔绝之能，精力充沛，能谋善断。武王死后，其子成王（前1115—前1079）继位，被征服的商民与管叔、蔡叔发动反抗宗周的叛乱。当时周公是否被任命为摄政存疑，但他在实际上接管了王权，并且镇压了叛乱，使国家恢复秩序。在完成这些任务几年之后，他便将统治权归还侄子。
周公可能是中国历史上知名度仅次于孔子的人物。如此大名鼎鼎，以至于我们很难理解，在他所生活的西周时期（前1122—前771），其名声竟不甚煊赫。他也很少见于当时文献或青铜铭文中，且主要作为征服者和政治家的形象出现。
春秋时期，情况则大为不同。我们发现，周王室的伟大成就几乎全被归于周公。据称是周公创造各种制度，编写诸多书籍。孔子尊崇周公，视为典范。战国时期，周公更为传奇。思想家墨子说：“昔者周公旦朝读书百篇，夕见漆（七）十士。”孟子认为，周公缔造了孔子所秉承的思想传统。荀子以周公之行为“大儒之效”，说“（孔子）德与周公齐”。到汉朝及以后，许多儒家都断言孔子只是传承源自周公的思想和制度。
周公形象的转变，由军事家与政治家到文化创新者（几乎可称为“文化英雄”）与著述家、思想家、士人以及士人守护神，实为士大夫阶层弘扬发展的一个昭彰卓著的表征。
我们已经看到，周公因商王朝大臣的成就而给予他们极高的评价。他也说，早先的周天子从谋士（他自己便是其中之一）那里得到的指导，对于成功来说是至关重要的。 周公被视作弘扬士大夫阶层的始祖，也就顺理成章了。
然而，在西周时期的资料中，我们只能寻见这番弘扬的微弱痕迹。可以发现，周朝的建立者周武王乃恪守纪律之人，其言曰：“不率大戛，矧惟外庶子训人？惟厥正人，越小臣诸节。乃别播敷，造民大誉，弗念弗庸，瘝厥君，时乃引恶惟朕憝。已！汝乃其速由兹义率杀，亦惟君惟长。” 西周的周天子们，尤其是早期的几位，都对政府施加了大量而密切的个人监控。且周代政府高层似乎全都是兼任天子大臣的诸侯， 这无疑阻碍了士大夫培养作为一个独特阶层的稳固感。
尽管如此，除了对周公的叙述外，西周的资料偶尔也会提及大臣和君主助手贡献的重要性。在一些青铜铭文中，我们发现天子对诸侯说“乃圣祖考克左右先王，作厥肱股”云云，从而寻求帮助的话。 但是相较于日后的情形，这些对大臣作用重要性的承认仍属凤毛麟角。
春秋时期，这便常见得多。周公被塑造为英雄，并且人们反复强调，对杰出大臣的选任乃是君主最重要的职能之一。 那些担任君主官员的人开始怀有一种特殊的使命感和团队精神，这在《左传》中涉及史官的多个故事中皆有体现。公元前607年，晋灵公（一个荒淫残暴之君）被权臣赵盾的堂弟赵穿杀死。太史董狐书曰：“赵盾弑其君。”并在朝廷上展示其记录。赵盾辩称，事实并非如此。但太史对曰：“子为正卿，亡不越竟，反不讨贼，非子而谁？”于是这一记载被保留下来。
公元前548年，齐国大夫崔杼杀齐庄公，扶持景公为君，自己担任右相。太史写道：“崔杼弒其君。”崔杼杀之。太史之弟继任太史一职，写下同样的话，被杀。第二个弟弟秉笔直书，依旧被杀。但当第三个弟弟所载仍无二致时，崔杼终于放弃了。南史氏听闻太史尽被杀后，毅然执同样记载的书简前往北方。只是路上听闻此事已载入史书，这才返回。
申不害在成年之后可能终生为官，且在晚年时完全执掌政府。因此，他会从君主的角度看待问题也顺理成章。孔子年少时身份低贱，且未担任过任何要职，直到晚年；他为官时亦不掌实权，且旋即厌而辞官。 因此，孔子终生都是一个政府的批判者，他从百姓、大臣而非君主的角度看待政府的诸多问题，也就不足为奇了。
我们所见到的每一桩关于孔子的可靠记载，都闪耀着他身上的真诚品质。 这种真诚，无疑是他终不得志的原因（谁能任用一个对政府如此耿介直率、不胜其烦的人物），也是他身后垂名的缘由。孔子诊断当时政府的弊病首先源于君主和大臣缺乏适宜的品格，这无可厚非。
孔子主要强调对品德的教化。在这方面，孔子的论述在所有哲学中最为精妙。
子曰：“饭疏食饮水，曲肱而枕之，乐亦在其中矣。不义而富且贵，于我如浮云。”
不患莫己知，求为可知也。
子曰：“三军可夺帅也，匹夫不可夺志也。”
孔子为实现良政而开出的处方颇为简单，却难以实践。 君主只需保持自身行为的正确谨慎、善良、公正、不贪，不懈努力以施行良政。还须选贤能之人为大臣，且为众人表率。
看来孔子认为，只要君主正其身，统治就自能完善。“子曰：‘其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。’”
然而孔子很快发现，寄望于当时的君主或大多数大臣能有贤德，可谓徒劳枉然。于是，孔子转而投身于对年轻人的教导，这些人被称为孔门弟子。孔子虽然未曾公开批判过君位世袭的原则，但有理由相信他有所质疑。他确实也认为应当根据品德和能力，而非出身挑选大臣。于是有教无类，看重品德，致力让弟子成为贤臣，也确使一些弟子获得可观的职位。
孔子还毫不掩饰对当时公门中人的不满，也批判那些掌权之人，有时甚至当面斥责。 其时，大臣中逐渐发展出一种倾向，他们开始质疑忠诚于君主个人的封建观念，并宣称其职责是为百姓和国家谋福利。公元前548年，齐国名臣晏婴说：“君为社稷死，则死之；为社稷亡，则亡之。若为己死，而为己亡，非其私昵，谁敢任之？” 孔子宣称大臣应忠诚于道而非君主。其言曰：“所谓大臣者，以道事君，不可则止。” 子路问应当如何侍奉君主， 孔子对曰：“勿欺也，而犯之。”
许多孔门弟子和后世自称为儒家的人并不仕于公门。他们用各种方式坚守自己，最常见的就是像孔子一样投身教育。他们大多隐而无名，有时还穷困潦倒。但当其他人汲汲于功名利禄时，他们坚守住了自己的气节与尊严。士人们高风亮节，实为所处时代之楚璧隋珍。此外，他们还祖述伟人传统，比如（根据传说）十分敬重士人的伟大周公，从而与时君未能善待士人的现实形成鲜明对比。
据孟子所述，孔子之孙子思曾被鲁穆公（前409—前377）询以建议。孟子说：
缪公亟见于子思，曰：“古千乘之国以友士，何如？”子思不悦，曰：“古之人有言曰，事之云乎，岂曰友之云乎？”子思之不悦也，岂不曰：“以位，则子，君也；我，臣也；伺敢与君友也？以德，则子事我者也，奚可以与我友？”千乘之君求与之友而不可得也，而况可召与？”
此事并无佐证，而且毕竟孟子正是最为殚精竭虑弘扬士大夫阶层优越地位的学者，因此这件事的真实性存疑。但此等论述对后世历史的影响，则无可置疑。
孟子本人说：“说大人，则藐之，勿视其巍巍然。”又曰：“君子 有三乐，而王天下不与存焉。” [1] 荀子云，“君子者，天地之参也”，且“彼大儒者，虽隐于穷阎漏屋，无置锥之地，而王公不能与之争名”。
孔子殁后不久，对君主之批判甚嚣尘上。其时，人们已经不满足于主张君主应当贤德而已。据说在上古的黄金时代，王位并非世袭，而是现任君主在普天之下包括最卑贱之人在内的所有人中选出最贤者，禅让王位。这反而使得那些世袭得到王位的君主陷于一种被视作篡位者的不适境地。 孟子更为激进，其声称有重大过错的君主应当被大臣放伐。
《战国策》记载的一则关于齐宣王（前332—前314）的故事似乎是伪造的，但可能反映申不害所处时代许多士人的态度。这个故事中的士人是一个隐士。
齐宣王见颜斶，曰：“斶前！”斶亦曰：“王前！”宣王不悦。左右曰：“王，人君也；斶，人臣也。王曰‘斶前’，亦曰‘王前’，可乎？”斶对曰：“夫斶前为慕势，王前为趋士；与使斶为慕 势，不如使王为趋士。”王忿然作色曰：“王者贵乎？士贵乎？”对曰：“士贵耳，王者不贵。”
这些士人不仅认为自己比君主更高贵，更贤德，更能干，也认为他们更知道如何统治。 孟子说，君主不应自命能教大臣如何治理，这无异于“教玉人雕琢玉”。 同时，许多士人，尤其是那些自称为儒的人相当蔑视那些处理广阔而复杂的国家事务所越来越需要的技术。孔子反复强调，弟子没必要学习“鄙事”之技艺，并坚持“君子不器”。 孟子听说鲁国欲使其弟子乐正子为政后，“喜而不寐”。
公孙丑曰：“乐正子强乎？”
曰：“否。”
“有知虑乎？”
曰：“否。”
“多闻识乎？”
曰：“否。”
“然则奚喜而不寐？”
曰：“其为人也好善。”
“好善足乎？”
曰：“好善优于天下，而况鲁国乎？”
毫无疑问，申不害正是要与深受这些观念影响的同僚相处。他必须把众臣嵌入负载韩国复杂事务的行政系统中，从而解韩国于倒悬。怎么能把他们置于这一高效行政系统，使之能够且愿意执行君主的政策？商鞅和韩非子有一套简单的程序。它主要由赏刑的运用组成，并在很大程度上依赖于法律的适用。《韩非子》中说道：“所以治者，法也；所以乱者，私也。法立，则莫得为私矣。” 《商君书》告诉我们：“法平，则吏无奸。” [2] 然而却从未告知我们，这些法律是如何强制施行的。显然他们假定，仅是法律的存在就足以保证法律能被包括最高官员在内的所有人遵守。
这并非申不害的方式。据刘向云，申不害虽提倡君主应当严格督责臣下，但应“执术无刑，因循以督责臣下”。 卡尔·弗里德里希（Carl J. Friedrich）曾有评论：“每一个对得起其薪酬的管理者都知道，惩罚其下属永远不能有效代替自愿合作。”赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）说：“现代的管理学论者在强调必要约束的时候，建议不运用让人慑于淫威而默认的威权手段，而是尽可能运用让人心服口服的其他影响手段。……在本质上，领导者或者主管者，不过如同一名巴士司机，得将乘客们带往他们想去的方向，否则他们就不会搭车。”
尽管强制普遍被视为政治权力的基础， 但申不害相信，君主依赖强制是错误的。君主的权力和财富如此之大，对那些觊觎者如此吸引魅惑，以至于君主想要以强力保护自己是徒劳的。 他甚至不应表现出威胁力，反而应无为谦恭，同时又不可或缺。
申不害强调，君主最重要的功能仅仅是统领群官而已，而非事必躬亲。 这会让我们想起切斯特·巴纳德曾说：“我知道发布命令或判断的主要执行者很少解决重要问题，尽管他们一直都在履行职责。” 李曼·布莱森说：“在与执行助手及通过助手和他联系的所有职员打交道时，管理者必须做出表率，鼓舞士气，也要在建议的方案中做出最终选择。”但后一项功能必须小心行使。布莱森接着说：“有时候，他可能会因摇摆不定的表现或者与太多下属对立而动摇士气。” 申不害指出，君主应当谨记，只要顺其自然，许多问题就会自行解决。
然而，尽管申不害反复强调君主应当“无为”，我们仍有必要了解这一“无为”的本质。他把君主比作天平，“衡设平无为，而轻重自得”。 当然，实际上天平并非什么也不做。它要调整自身以适应施加其上的重量。但它的行动是彻底由环境决定的，不会因自己的某一意志而行动。申不害说，同样地，君主必须相当无私，仅从公共政策的视角做出自己的判断。 因此，君主不因任何私人动机而行动——即便是想积极主动。
申不害相信，君主必须紧紧保持对大臣的控制，这不成疑问。韩非子说，根据申不害的哲学，对大臣的控制，包括“操杀生之柄”，乃“人主之所执”。 申不害将大臣比作握有债务之契者， 表明大臣所承担的责任是委以官职的对价。 [3]
就同政府管理的其他方面一样，管理大臣时，君主也不能依赖自己的智力。君主不可能了解每一个大臣，也不可能先发制人。明君会坦白承认，就其大臣而言，“吾无从知之”。 这与圭恰迪尼之洞见不谋而合：
一方面，君主或主人看起来应该比其他人更了解其臣民或仆人们的个性，因为他不得不不断地去了解这些人想要什么、企图什么、在干什么。但是从另一方面看，事情反过来也有道理。因为臣民们也好，仆人们也好，在别人面前，他们是更放得开的；但一到他们主人面前，他们就会想尽办法极其小心地掩饰他们的性格与想法。
申不害提出，君主不要试图在每个问题出现之后即时解决问题，而是必须用一种精心计算过的、能够预见 并适时阻却问题的技术，以处理行政机构的复杂性。 大概可以确定，申不害的人事控制技术的诸多内容今日不存， 但流传至今的至少也足以窥见其旨。
很明显，根据申不害的程序，一个人并非简单被任命为臣，而是要担任他能胜任的具体职务。且当如此被任命后，他就被要求履行这一职务的职能。
《韩非子》中有一篇名为《主道》，其中包含了申不害的一些用词，明显反映出申子思想的影响，混杂于韩非子与道家之思想。关于人事控制，《主道》曰：“故群臣陈其言，君以其主授其事，事以责其功。功当其事，事当其言，则赏；功不当其事，事不当其言，则诛。” 赏罚之说与申不害之学殊为不同。然而在些许扭曲之余，其言反映申不害对大臣表现保持明确考核的技术，亦非不可能。
我们已经论述，申不害坚持认为，明君不能使某一大臣独揽大权。马基雅维里和马克斯·韦伯均表同意。 但这与儒家的原则产生了激烈的矛盾，根据儒家原则， 君主应当访寻天下最贤能之人，并授予其对政府的全权操控。
如果君主发现属下有能力承担某一任务，就很有可能委托这一下属承担其他工作。在西周天子的王室政府中，我们发现，同一人可能承担一系列不同的职责，有时兼任许多不同的官职。 在春秋时期，就我们所见，官员常常行使广泛的权力，而这些权力与他们碰巧所拥有的头衔官名无甚关联。 在某些情况下，这一制度可能运转自如。但在一个组织错综复杂、职责划分十分明确的政府中，这些越界行为就会带来混乱。它也可能危险地为精力充沛且野心勃勃的人提供扩张权力的机会。申不害直截了当地谴责这种实践，其言曰：“治不踰官，虽知不言。”
儒家有时也有相似的观点。孔子本人曾说：“不在其位，不谋其政。” 不过，韩非子批判申子的这一观点，曰：
治不踰官，谓之守职也可；知而弗言，是不谓过也。人主以一国目视，故视莫明焉；以一国耳听，故听莫聪焉。今知而弗言，则人主尚安假借矣？ [4]
在这种情况下，申不害似乎比韩非子更关注臣子篡位的可能性。我们已经看到，鉴于这种危险，申不害坚持君主不能使任何一人控制其接触信息的渠道。
韩非子说：“任人以事，存亡治乱之机也。无术以任人，无所任而不败。”马基雅维里也强调选任大臣的重要性。 其实，每个人似乎都同意其重要性，至于选择的基础和方法，则多有不同。
《商君书》说：“利禄官爵抟出于兵。” 这听起来类似于早期罗马人可能规定的准则，但见于中国文献则颇为奇怪。 甚至韩非子也批评这一观点：
商君之法曰……官爵之迁与斩首之功相称也。今有法曰：斩首者令为医匠，则屋不成而病不已。夫匠者，手巧也；而医者，齐药也；而以斩首之功为之，则不当其能。今治官者，智能也；今斩首者，勇力也。以勇力之所加，而治智能之官，是以斩首之功为医匠也。 [5]
孔子的弟子仲弓担任季氏宰，问政于孔子。孔子对曰：“举贤才。”仲弓问：“焉知贤才而举之？”孔子对曰：“举尔所知；尔所不知，人其舍诸？”
孔子在此提倡举贤才之实践，论者颇多。尽管有各种考察人的方式，仍无法提供品行与能力的可靠信息，只有聪明的友人长期观察行动从而逐渐了解方能做到。在中国的政府中，举荐有相当漫长且举足轻重的历史。早在汉初，由于要求举荐人“保证”其举荐，从而对被举荐者的未来行为负个人责任，这一制度得以强化。这有助于减少因其他主观理由做出举荐的可能性。
然而，根据举荐来任命大臣的弊病与优势一样明显。韩非子说：
无数 以度其臣者，必以其众人之口断之。众之所誉，从而悦之；众之所非，从而憎之。故为人臣者，破家残賥，内构党与，外接巷族以为誉，从阴约结以相固也，虚相与爵禄以相劝也。曰：“与我者将利之，不与我者将害之。”……众归而民留之，以誉盈于国，发闻于主，主不能理其情，因以为贤。
我们已经看到，申不害警告韩昭侯不要依赖举荐任命大臣。
最早的关于运用客观手段任命大臣的建议，并不如我们所预想的出自某位法家之手，而可能出自墨子。他说：
以德就列，以官服事，以劳殿赏，量功而分禄。故官无常贵，而民无终贱。有能则举之，无能则下之。
申不害有两段关于选任大臣准则的论述。其一是：“法者，见功而与赏，因能而受官。”另一处是韩昭侯对申不害说：“子尝教寡人循功劳，视次第。”
因此，申不害的标准就是能力、功绩和资历。 [6] 对能力的需求是显而易见的。但是，只有能力并不能保证结果，因此对功绩的考察也很中肯。然而，对资历的强调则颇有争议。
以资历作为拔擢官僚集团成员的标准在今日似乎受到了广泛批评。卡尔·弗里德里希说“必须特别提防那些规定晋升确定性的制度”， 他无疑是正确的，如果对当下美国公务员系统保护不称职的人并为之额外买单的方式有所了解，就不会怀疑于此。不过必须注意，申不害将资历作为考量功绩之后的参考因素。似乎只有当两个候选人其他条件难分伯仲时，他才会将机会给予那个更有资历的人。在这一条件下，一个对资历加以考虑的体制无疑是有不少优势的——一些经常被忽视的优势。赫尔曼·芬纳指出，在十九世纪中期英国的公务员系统中，“那些步入公务员以此为业的人，惯常地被有背景的候选人骗取晋升高位的机会。” 资历这一因素的存在，若被加以恰当运用，就可以有效激励表现和斗志。弗里德里希指出：“在美国……直到现今，因为没有晋升的明确途径， 让有雄心和有能力的年轻人加入政府公务都是一件很困难的事情，除了临时雇员。”
资历的原则并非申不害所发明。早在公元前七世纪，这一制度就运行于楚国，且不久之后就出现于晋国。 但是世袭的规定并非确定不移，且可能因庸碌无能而延缓，或因卓殊德行而推进。可以预见，以德为重的儒家会对资历颇有訾议，事实上，我们发现荀子曾说：“贤能不待次而举。” 即便如此，资历的因素在帝制中国的历史中仍然很重要，尽管它被许多可能推进或延缓个人官职升迁的行为和绩效检查显著修正。 毋庸置疑，这一因素在塑造中国政府卓绝的稳定性上扮演了重要角色。
申不害选任大臣的专门技术，我们还将在第九章论述。
切斯特·巴纳德在下述文章中的字句很容易让我们想起申不害的话：
行政决策的恰当艺术在于不要决定现在不相干的问题，不要过早决定，不要做不可能生效的决定，也不要做其他人应该做的决定……不要做其他人应该做的决定是为了保存士气，锻炼能力，确定责任和维护权威。
申不害说：
有道者不为五［泛指多种］官之事，而为治主。君知其道也，臣知其事也。 十言十当，百为百当者，人臣之事，非君人之道也。
官僚政治的核心问题（而且我们生在一个官僚政治时代，因而也是当代最重要的问题之一）在于这一困境：（1）一方面，大国（以及大型工业企业）是如此复杂，以至于最高领导层以下的人不可能完全知道发布命令所基于的原因。同时，及时且充分执行所有命令对效果而言相当重要。但是执行命令（如马克斯·韦伯所说，“甚至即使命令在他看来是错误的”） 的必要往往会趋于排除官僚集团中具有坚定信念和革新倾向的人，并从其余的人身上清除这些品质。（2）另一方面，大官僚系统的规模和复杂性使得最高决策层不可能对整个集团足够了解，以对每一环节的功能运转做出最明智的决定。因此每个层级都需要那些拥有智慧和创新知识的人——确切而言，就是那些最有可能被上述现实逻辑淘汰的人。
似乎所有研究官僚主义的学者都能察觉这一困境。路德维希·冯·米塞斯（Ludwig von Mises）说：“政府工作没有为个人提供展示才能和特长的机会。纪律意味着积极性的厄运。”还说：“欧洲官僚主义的失败当然不是因为官员的无能，而是所有公共事务管理都无法避免之弱点的结果。” 最近一项关于美国联邦政府执行者的研究表明：“总体来讲，那些能从自我奖励和促进中实现创新的人不适合这个角色。正因于此，相较于主动行动，联邦的执行者们……表现出的更多是被动反应。”
为解决这一困境，大多数杰出的官僚制研究者 （比如切斯特·巴纳德、彼得·布劳、塔尔科特·帕森斯、赫伯特·西蒙这些人）提倡在决策时进行某种程度的权威分散，并采用合作制度。巴纳德说：“合作而非领导，才是一个有创造力的进程；当然，领导是推动这一进程不可缺少的原动力。” 唯独在马克斯·韦伯的著作中，合作的要素才是缺乏的。比如他说：“无需特殊的证据亦可表明，军事纪律也像在古代种植园那样是现代资本主义工厂的理想模式。” 一位普鲁士政府的尖锐批评家在十八世纪末说：“自腓特烈威廉一世（Frederick William I）以来，没有国家比普鲁士管理得更像一个工厂。” 韦伯对官僚主义的看法也经常被斥为“普鲁士式的”。弗里德里希批判韦伯对“充分发展”的官僚主义的分析，他说：“这些话语与普鲁士对军事化组织类型的热情产生了共鸣，而且这种方式似乎绝缘于任何形式的协商，遑论合作的模式了。”
在商鞅和韩非子的思想中，合作至少都谈不上是一种重要因素。他们即便不将大臣看作君主的敌人，也将其看作君主的对手，但他们相信可以通过赏刑控制大臣。他们对人类心理的漠视倒与韦伯所见略同。 这种纯为算计与无情控制的态度一直被视作典型的法家思想， 而申不害也被归入其中，这绝对不妥。
很明显，尽管申不害坚持君主必须保持控制，但他并不提倡对大臣的心理压制，而是寻求他们的主动合作。他反复强调，君主政策的执行必须是大臣的职能，进而，所谓“明君使其臣，并进辐凑”。申不害还曾指出，只有通过“无为”的方式，君主才有希望控制大臣。
跨过两千多年的时光和一万多英里的距离，出现了与申不害观点的神奇呼应。李曼·布莱森在《政治科学季刊》的一篇文章中提到“一则中国政治管理格言，即好的管理者无为，是为了给其执行者以做到最好的机会。” 这一观点并未在申不害流传至今的任一句话中阐明。但在他死后的第一个世纪，有一篇无疑出自其学派之手的文章 写道：
人主以好为示能，以好唱自奋。人臣以不争持位，以听从取容。是君代有司为有司也，是臣得后随以进其业。
这与申不害的哲学完全相符，且可能正是基于他的某段论述。
申不害最隐晦的一句话告诉我们，他认为可以授予大臣主动权的方式。为理解这一点，我们必须知晓天与地这双重力量， 这常被视作君主和大臣的象征。
地道不作，是以常静。常静，是以正方。［臣］举事为之乃有恒常之静者，符信受令必行也。
用符信来检验命令是一种古老而常用的做法。 此处申不害是说，对大臣而言，主动举事为之是正确的，但只能在君主限定的范围内。
于汉朝奠定基础形式的帝制政府模式中，儒家思想深刻影响了大臣的角色和地位。但实际上，这些思想也非殊绝于申不害的设想。皇帝乃孤家寡人，少有人见闻过其理论上绝对且可怕的权力。在正常情况下，他的权力是至高无上的，但并不经常被行使。戴闻达（J.J.L.Duyvendak）说：“在皇位之上，‘无为’这两个字被写在一块美丽的匾额上，作为一种生动的政治理想宣言：不积极干预而统治。” 关于西汉时期，王毓铨说：“确实，皇帝时有行使绝对权威，但通常情况下，官僚机构是事实上的（de facto）权威。” 致力于帝制系统总体研究的柯睿格（Edward A.Kracke）说：
从概念上讲，政策并非由优势意见决定，而是由客观讨论达成的共识决定。政策建议和时事报告通常都是由最了解公共需求的当地官员制作的，并通过行政渠道进入朝堂。
皇帝是最终的裁决者，但大多数情况下只是为其大臣已经做好的决定盖上印玺而已。
同时，这些大臣的权力也是一系列控制手段的对象，在漫长的中国历史上，这些控制手段之五花八门、严格深刻，于其他官僚体系中付之阙如。 究其督责技术，已多能从申不害之思想体系中略见端倪。
[1] 《孟子·尽心上》［7（1）.20］、《孟子·尽心下》［7（2）.34］。
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[2] 《商君书·靳令》（3.9a）；戴闻达译：《商君书》，第252页。戴闻达（《商君书》，第148—149页）认为此部分是《商君书》最早文本。
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[3] 《申子》1（4）。契是誊录契约的一片木头或竹子。将它从中间劈开，一半由负有债务或义务的人持有，另一半由享有债权或权利的人持有。为了证明义务，有必要将两半合在一起。中国很早便开始使用这些契。从12世纪到1829年，英国的财政部也使用过类似的东西。参见顾立雅《中国治道之源》，第185—188页。
到战国时，这些契的使用已经十分普遍。《战国策》中的一则故事就讲到大量的债契（《战国策·齐策四》，11.1b；柯润璞译：《战国策》，第190页）。译者注：即“冯谖客孟尝君”一事，《战国策·齐策四》：“驱而之薛，使吏召诸民当偿者，悉来合券。券遍合，起，矫命，以责赐诸民，因烧其券。民称万岁。”
申不害的这段叙述很有趣，因为它是战国时期君臣关系被视为契约关系的一种证据。对此还有许多证据；参见许倬云《中国古代社会史论》，第151—154页。这是马克斯·韦伯对中国的诸多误解点之一。他写道（《组织理论》第335页）：“根据自由契约任命官员使得自由选择成为可能，这对现代官僚政治来说十分重要。如果有一种以客观能力范围划分的等级组织，却由像奴隶或家臣一样不自由的官员占据，并以正式官僚行为的方式行事，就可以称其为‘家产官僚制’。”韦伯反复将中国的官僚体制称为“家产官僚制”。参见韦伯《社会学文集》，第243页；《儒教和道教》，第47、56、61页。
[4] 陈启天：《韩非子校释》，第94页；廖文魁译：《韩非子》（二），第215页。《韩非子·定法》（17.6b）的这段文字非常混乱。我采纳了陈启天的大部分校正，但我不同意他将“谓”改为“谒”，我认为这既不正确也不必要。而廖文魁《韩非子》（二）第215页的翻译，在我看来也很不准确。
《韩非子·难三》（16.6b；廖文魁译：《韩非子》（二），第186页）中也引用了申不害的这段叙述，但予以赞同。我认为，批判申不害的《定法》篇可能出自韩非子之手，《难三》篇是否出自韩非子之手颇成疑问。
[5] 陈启天：《韩非子校释》，第94页；廖文魁译：《韩非子》（二），第215—216页。《韩非子·定法》（17.6b—7a）的文本多有错讹。
关于商君是否真的说过行政职官应按照军功授予的问题，是可以看到《商君书》［《商君书·赏刑》（4.5ab）、《商君书·境内》（5.1a—3b）、《商君书·君臣》（5.9a）；戴闻达译：《商君书》，第275、295—303、315—316页］中有多处关于军功授爵的功效陈述。但没有一处出现在戴闻达所认为的成书最早的部分（戴闻达译：《商君书》，第148—149页）。而在成书最早的部分中，我们发现有一段论述说，应当允许人们用粮食购买官爵。（译者注：即《商君书·靳令》：“农有余粮，使民以粟出官爵，官爵必以其力，则农不怠。”）此外，《韩非子·定法》中“商君之法曰”后面的内容未见于今本《商君书》中。综上，我们有理由怀疑这段论述并非出自商鞅。
但另一方面，韩非子生活年代距商鞅不远，想必深谙商鞅之原则。且《史记·商君列传》（68.8；戴闻达译：《商君书》，第15页）说商君之法规定：“有军功者，各以率受上爵。”
[6] 《申子》24所使用的汉字是“次”，其严格含义指“次序”。而我相信，我们将其翻译为“资历”是很恰当的。申不害似乎没有提倡过其他优先基础。在《国语·周语中》（2.14ab）中，有一段对晋国官员凭以任职的“次”的冗长讨论。在晋国，我们知道，资历并不是神圣的，对官员来说，从低级成功跃迁高级是很常见的情形。参见顾立雅《中国官僚制度的开始：县的起源》，第181页注125，或顾立雅：《何为道家？》，第157页注125。
《荀子·王制》涉及官职升迁的问题，其中使用了“次”，在这篇文章中，德效骞和梅贻宝均译为“资历”。参见《荀子·王制》（5.1a）；德效骞译：《荀子》，第121页；梅贻宝：《荀子的统治理论——译〈荀子·王制〉篇》，第61页。