虽然人大体上是由利益支配的，然而甚至利益本身以及所有人类事务又都完全受见解的左右。[1]
——大卫·休谟
1. 法律面前的平等导致的要求是一切人在法律的制度中均有同样的一份权利。这正是传统的自由主义与民主运动的共同之点。但两者的主要关切仍有差异。自由主义（采用该词在欧洲19世纪的意义，本章自始至终坚持该词的这种意义）主要关心的是限制一切政府的强制权力，而不论政府是民主的，还是非民主的。而教条的民主主义者只知道限制政府的一种方式——当下大多数人的舆论。如果我们指出这两种理想的对立面，那么两者之间的差异便清晰可见了：民主制的对立物是独裁政府；自由主义的对立物是极权主义。这两种体制都不必然排斥另一种体制的对立物：民主制可能运用极权主义的权力；而一个独裁政府按照自由原则行事也不是不可思议的。[2]
同我们讨论的领域中的大多数术语一样，“民主”被使用时的含义也比较广泛和模糊。但是，如果严格地用它来描述一种统治方式，即多数人的统治，那么显然它涉及的是同自由主义完全不同的问题。自由主义是一种关于法律应具备哪些内容的学说，而民主则是一种关于法律制定方式的学说。自由主义认为，只有多数人接受的事情应该在事实上成为法律是人们所期待的，但它不相信，这样形成的法律必定是好的法律。自由主义的目的是说服多数人在法律的制定中遵循某些原则。自由主义承认，多数人的统治是一种决策的方式，但不承认它是一种能确定决策应有内容的权力。对教条主义的民主主义者来说，多数人想要某种东西，便有充足理由认定它是好的；对于自由主义来说，多数人的意志不仅要决定什么是法律，而且决定什么是好的法律。
对于自由理想和民主理想的差别存在着广泛的认同。[3]然而，确有人在政治自由的意义上使用“自由”一词，并在这一观念的引导下把自由主义和民主等同起来。在他们看来，民主行为的目的应该是什么，对此自由的理想无法作任何说明：据定义而言，民主创造的每一种条件都是自由的条件。这似乎至少是一种用词上的混淆。
自由主义是关于民主要加以选择的政府权力之目的和范围的若干学说中的一种学说，而民主作为一个方法对政府的目的未作任何说明。虽然今天“民主的”一词经常被用于说明那些恰好受大众欢迎的，特别是平等主义的特定政策目标，但是民主同任何一种关于如何运用多数人之权力的见解都没有必然的联系。为了确知我们到底想让他人接受什么，我们需要与现行的多数人意见不同的其他标准，而这是一种与意见的形成过程不相干的因素。一个人应如何投票，或什么是值得期望的，对这些问题民主不会提供任何答案，除非我们像许多教条的民主主义者表面上做的那样，假定一个人的阶级地位始终会教导他去认识自己的真正利益，因此多数的表决总是会表达他们的最大利益。
2. 毫无差别地把“民主的”一词作为一般性的赞美术语使用很流行，却不无危险。这样使用它的人指出，因为民主是个好东西，所以它的扩展总会有益于人类。这听起来似乎是不言而喻的，其实却不然。
至少从以下两个方面扩大民主制几乎总是可能的：有资格的选民之范围以及通过民主程序所确定的问题之范围。但就这两方面而言，我们均不能郑重其事地断言，民主的每一步扩大都是一种收益，或者民主的原则要求民主应无限地扩大。然而，在讨论每个具体问题时，赞成民主通常被说成是好像尽可能地扩大民主毫无疑问是值得向往的。
就投票权而言，情况并非如此，这实际上已被所有人所默认。任何一种民主理论都很难将选举权的每一步扩大均视为一种进步。我们谈论成人的普选权，但选举权的限制实际上基本是由一些实用性的考虑确定的。选举权通常限于达到二十一岁的成年人；刑事犯、居留的外国人、非居留的本国公民以及特殊区域或领土上的居民被排除在选举权之外。这一般被认为是合理的。比例代表制由于似乎包含较多的民主性，因而更为优越，这一点也根本不是显而易见的。[4]人们几乎不能说，法律面前的平等必然要求所有的成年人应该均拥有投票权；并且也不能说，这个同样的、非人格化的规则适用所有人时，法律面前平等的原则才发挥作用。
如果只是年岁超过40岁者、或有收入者、或一家之主、或识字的人被赋予选举权，我们不能说，同那些已被普遍接受的限制相比，这些限制则更多地侵犯了法律面前平等的原则。某些有识之士完全可以认为，如果所有政府部门雇员，或所有公共慈善事业之救济的领取者被排除在选举权之外，会更有利于民主的理想。[5]如果说成人普选制在西方国家似乎是一种最好的安排的话，那么这并不证明某些基本原则非要求这么做不可。
我们还应该记住的是，多数的人权利通常只是在某个国家内部才被承认，并且恰好构成一国的也并非总是一个自然的或明显的单位整体。大国公民因其人数众多就应该去统治小的毗邻国家，我们当然不认为这是正确的。多数人为一定目标走到一起，或组成民族或组成超民族的组织，他们没有理由认为自己有资格随心所欲地去扩大自己的权力范围。现代民主理论通常是根据某些品类同一的社会发展出来的，但它们却被应用于那些现存国家构成的，很不完整又任意组成的单位。因此，现代民主理论深受其害。
以上论述意在让人们看到，甚至最教条的民主主义者也很难说，民主的每一步扩大都是好事。无论赞成民主的理由多么有力，民主本身不是一种终极的或绝对的价值，必须根据它所获得的成就来对其进行评价。民主可能是实现某些目的的最好方法，但却不是目的本身。[6]虽然我们有充足的理由在明显需要采取某种集体行动时，赞成使用民主方法进行决策，但要确定扩大集体控制是好是坏这个问题，就必须依据民主原则以外的其他理由。
3. 民主的传统和自由的传统都同意，凡是需要国家行为，特别是需要制定强制性的规则时，都应该由多数人做出决策。然而，两者对由民主决策控制的国家行为的范围却有着不同的理解。教条的民主主义者认为，尽可能多的问题由多数人投票决定是值得向往的；而自由主义者却相信，应该由多数人投票决定的问题之范围要有一定的界限。教条的民主主义者尤其认为，当下的多数人应有权利决定他们拥有什么权力以及怎样运用这些权力，相反自由主义者则认为下面这一点很重要，即一时的多数人之权力应受到长期性原则的限制。对于自由主义者来说，多数人的决定之所以获得权威，不是因为一时的多数表达其意志这个简单的行为，而是因为对某些共同原则存在更为广泛的赞同。
教条的民主主义者的中心概念是人民主权的概念。这个概念对他们来说意味着，多数人的统治是无限的，并且是不可限制的。其初衷在于防止任何武断权力的民主理想，却因此成了一种新的武断权力的理由。民主决定获得权威的依据为，此决定是由一个社会中的多数人作出的，而这个社会又是由其大多数成员所抱有的某些共同信念凝聚而成的；因此多数人必须服从这些共同的原则，不可以为自己的直接利益去侵犯它们。过去通常用“自然法”和“社会契约”这些术语来表达我们上面这个观点，但这些概念已失去了感召力，并且是否使用它们来表达也与问题的实质无关。问题的实质是：正是接受这样的共同原则才使一个群体变成为一个社会。这一共同的接受构成了一个自由社会之必要条件。一个人群变成一个社会，一般不是通过给自己制定法律，而是通过遵守同样的行为规则而实现的。[7]这就是说，多数人的权力受到这些共同持有的原则的限制；不存在任何超越这些原则的合法权力。显然，人们有必要就如何完成必要任务达成一致见解，这由多数人决定也是合情合理的。但是，并无明显理由说明，这个同样的多数人也必定有资格去决定什么为应做之事。人们也无法说明，为什么会有任何人都无权做的事情。对使用某些强制性权力的必要性缺乏足够的一致见解就应意味着无人能够合法地行使这样的权力。如果我们承认少数人的权利，那就是说，多数人的权利最终是由少数人也接受的原则中推导出来的，并且受到这些原则的限制。
政府的所作所为应得到多数人的同意，这项原则并不一定意味着，多数人从道德角度看有权利为所欲为。如果多数人通过制定歧视他人、有利于自己的规则而使自己的成员拥有特权，则没有任何理由说明这样做的正当性。民主政府并不一定是无限制的政府。一个民主的政府同其他类型的政府一样，需要将保护个人自由看作自己固有的任务。在现代民主发展史的一个较晚的阶段，确有某些善于蛊惑的大政客论证说，既然权力已掌握在人民手中，那么便不再有限制权力的必要。[8]有人认为，“在民主制下，权利即是多数人使之成为权利的一切”，[9]当人们如此主张之时，便是民主制蜕变为暴民政治之日。
4. 如果说民主只是一种手段，而非目的，那么我们则必须根据民主所服务的目标来确定对它的限制。有三个可以为民主辩护的主要论点，而其中每一个都可能是很确凿的。第一个论点认为，如果在几个相互冲突的意见之中必定要有一种意见占上风，并且在必要的条件下不得不用强力使一种意见占上风的话，那么通过计算人数比通过战斗来确定那种意见有更强大的支持者会更加减少浪费。民主是迄今发现的和平变革之惟一方法。[10]
第二个论点在历史上最为重要，虽然我们已不再能确信这个论点是否总会有效，但它目前还有着重要意义。这个论点认为，民主是个人自由的重要保障。一位17世纪的作家说过，“民主的好处是自由，自由又产生勇气和勤奋”。[11]当然，这种观点承认，民主还不是自由；它只是断言，民主政府比其他形式的政府更有可能创造自由。就防止被他人强制而言，这种观点很有根据：某些人依法有权任意地强制他人不可能符合多数人的利益。但是，面对多数人本身的集体行为去保护个人的自由则是另外一回事。人们甚至还可以论证说，强制权力事实上总是由几个人行使，如果赋予这几个人的权力可以随时被服从这个权力的人撤销，那么这种权力被滥用的可能性便很小。但是，假定个人自由的前途在民主制下比在其他政府形式下更好，然而这并不意味着这种前途是可靠的。在这种情况下，自由取决于多数人是否使自由成为有意识的目标。如果我们仅依赖于民主制的存在去确保自由，那么自由幸存的可能性极小。
第三个论点认为，民主制度的存在对提高理解公共事务的一般水平有作用。在我看来，这似乎是最强有力的论点。在任何条件下，一个由受过良好教育的精英人物执掌的政府比多数人投票选择的人执掌的政府往往效率更高，甚至更公平。这么说完全可能是正确的，至少有人曾经常这样断言。[12]然而，关键是在把民主政府同其他形式的政府比较时，我们任何时候都不能把人民对问题的理解当作一个论据。托克维尔的伟大著作《论美国的民主》中的基本论点是，民主是教育多数人的惟一有效方法。[13]这适用于他那个时代，也同样适用于今天。民主首先是一个形成意见的过程。民主的主要好处不在于它是选择谁进行统治的方法，而表现在由于人口的绝大多数积极地参与了意见的形成，因而也相应地有许多人供人们去挑选。我们承认，民主并未将权力交给那些最精明强干的人，并且在任何时候由精英人物作出的政府决策都可能更有益于全体人民。但这并不一定妨碍我们仍然会优先选择民主。民主正是通过其动的一面，而非静的一面来证明自己的价值。同自由一样，民主的好处只有经历过一定时间才会显现出来，而它的直接成果可能不如其他形式的政府。
5. 政府应受多数人意见支配这一观念只有当多数人的意见不依赖于政府时，才有意义。民主的理想基于这样一种信念，即支配政府的意见应产生于一个独立和自发的过程。因此，它要求有一个不受多数人控制的广大领域，每个人的意见在这个领域内得以形成。正是由于这个原因，民主和言论自由是密不可分的。对这一点存在着普遍的认同。
民主提供的不仅是一个解决就采取哪条行动路线而产生的意见分歧的方法，而且也为人们的意见应为何内容提供了一个标准。这种看法已经产生了广泛的影响。它尤其是严重地混淆了以下两个问题：一个是什么在实际中是正确的法律，另一个是什么应该为法律。如果民主要发挥作用，那么人们总是能搞清第一个问题，同总是能向第二个问题提出疑问具有同等的重要性。多数人的决定告诉我们眼下人们想要什么，但并没有说明如果他们获得更多的信息，他们会有什么愿望。除非存在多数人的决定经说服而改变的可能性，否则它们便没有任何价值。提倡民主的论证假定，任何少数人的意见都有可能变为多数人的意见。
之所以有必要强调这一点，是因为接受多数人的意见和价值有时被看作是民主主义者，尤其是民主主义知识分子的责任。从集体行动的角度看，多数人的意见应该取胜，这已经是一种习惯。但这绝不意味着人们不应该尽力去改变多数人的意见。一个人可能会对这种习惯怀有深深的敬意，但同时却又会对多数人的智慧不以为然。正是因为多数人的意见总是遭到少数人的反对，所以我们的知识和理解力才会进步。在意见形成的过程中，完全可能在某种意见成为多数人的意见的时刻，这种意见已不再是最佳的意见，因为某些人的认识已超过了多数人，走在了前头。[14]正是因为我们还不知道许多新见解中哪一个将会证明自己是最好的，因此我们在某个新见解获得足够支持以前只能等待。
有些人认为，所有人的努力都应该受多数人意见的引导，或者说一个社会越同多数人的标准保持一致，就越好。这种观念实际上是对文明生长所依赖之原则的一种倒退。如果这种观念被普遍地接受，这可能就意味着文明的停滞（如果还说不上是文明衰亡的话）。少数人能说服多数人，这蕴含着进步。新观点在成为多数人的观点之前，必定会首先在某处出现。一个社会的经验首先总是若干个人的经验。形成多数人观点的过程也完全不是，或主要不是讨论的过程，而那些过度理智化的人士却希望是这样。民主是依靠讨论的政府，这个论断中包含着某些真理成分。但这涉及的只是检验各种不同观点和愿望之优点这一过程的最后一个阶段。虽然讨论是必不可少的，但它并不是人们进行学习的主要过程。人们的观点和愿望是通过那些按照自己的计划去行动的个人而形成的。人们总是从他人在自己个人的经历中所学到的东西中获益。除非有某些人比其他人拥有更多的知识，除非他们更有能力去使其他人信服，否则便不会有观点方面的进步。正是因为我们一般并不知道谁最英明，所以才让一个我们无法控制的过程来进行抉择。然而，多数人最终总是从不按其规定行事的少数人那里学会怎样把事情做得更好。
6. 我们没有理由认为，多数人的抉择具有较高的、超个人的智慧，在一定意义上讲，这种智慧可能包含在自发的社会成长的结果之中。在多数人的决议中我们找不到高超的智慧。多数人的决策必定比该群体中最精明的那些人在听取了各方面的意见之后所做的决策要低劣，因为多数人的决策只经过不太认真的思索，并且它们一般是未使任何人完全满意的一种妥协。成员和组合都在变化的多数人作出的一系列决策，其结果尤为如此：这种结果表达的不是一种连贯一致的观念，而是各种不同的并且经常是相互冲突的动机和目的。
这种多数人的决策过程不应该与那种自发性的决策过程相提并论，自由社会已经懂得，后者可以使人类获得个人智慧无法企及的、更佳的结果。逐渐的进化过程可以产生比有意设计更好的方案，如果我们用“社会过程”意指这种逐渐的进化，那么将多数人的意志强加于人则不属于这种进化。它与习惯和制度的自由生长完全不同，因为它的强制性、垄断性和排他性会摧毁那种进行自我修正的力量，这种力量在自由社会中将起到这样的作用：错误的尝试被人们放弃，成功的尝试取得胜利。它还根本不同于根据先例形成法律的积累性过程，因为多数人不可能像法官那样通过有意识地遵循一般原则而使自己的决策成为一种连贯的整体。
此外，如果没有公认的普遍原则的指导，多数人的决定特别容易导致一种无人希望的总结果。多数人经常在自己的决定的强迫下，进一步去做那些既不打算也不希望做的事情。认为集体行动可以省却原则，是一种幻想。因多数人的抉择而放弃原则的结果常常是，以前的决定所造成的未料之后果迫使多数人不得不按一定路线走下去。个别的决定当初可能是为处理一个特定情况而作。然而，它却造成了这样一种希望，即只要相似的情况出现时，政府将采取相似的行动。因此，从未打算普遍应用的原则，或者如果普遍应用可能会产生有害或愚蠢结果的原则，会引起最初几乎没有人希望的下一步行动。一个声称不遵循任何原则，仅根据其具体价值判断每件事的政府，常常会发现自己不得不去遵守并非是自己选择的原则，并被迫采取自己从未打算采取的行动。我们很熟悉的一种现象是：某些政府起初自豪地宣称，他们有意识有计划地安排一切事务，但他们很快就会发现，他们每一步都不得不按照前一步骤的结果所要求的去做。自从政府感到自己权力无限以来，我们恰恰听到许多关于政府明知某事并不明智又不得不去做的说法。
7. 如果某个政治家除了采取某条行动路线而别无选择的话（或者如果他的行动被历史学家看作是必然的话），那并不是因为他的或者他人的观点（并非客观的事实）不允许他有其他选择，只因为对那些持有某种观点的人来说，某人对特定事件的反应似乎专门是由环境决定的。就关心实际问题的政治家而言，这些观点对所有意图和目的确实都是无可改变的事实。政治家几乎必定是没有独创精神的，他根据许多人所持的观点来制定计划。成功的政治家之所以拥有权力，是因为他在已被认可的思想范围内进行选择，是因为他是按照惯例进行思维和讲话的。说政治家是一个思想领域中的领袖，在用词上几乎是完全矛盾的。在民主制下，一个政治家的任务是发现大多数人所持的观点是什么，而不是使在较远的将来可能成为多数人观点的新思想传播开来。
支配政治决策的观点总是缓慢进化的结果，这种进化历时很久，并且是在多种不同的水平进行的。新思想最初产生于少数人中，而后逐步传播，直至被对其起源所知甚少的多数人所接受。在现代社会中，这一过程的一个内容是在两种不同的人之间进行功能划分：一种人主要关心具体问题，另一种人主要从事一般思想的研究，主要负责阐述和协调从过去的经验中产生的各种不同的行动原则。我们行动的结果将是什么？我们的目标应该是什么？我们对这两个问题的观点主要是我们作为社会遗产的一部分所获得的那些生活准则。同科学思想一样，我们的政治和道德观点也是从那些把抽象思维的研究当作职业的人那里得来的。正是从这些人那里普通人和政治领袖获得了构成其思想轮廓并指导其行为的基本观念。
从长远观点看，正是思想以及使新思想传播开来的人决定着进化过程；进化过程的每个具体步骤均应受一整套具有连贯性之观念的指导，这两点认识长期以来已构成了自由主义纲领的重要组成部分。人们不可能研究历史而不了解“每个时代所给予人类的，并经常被人忽视的教训：表面上似乎同人们的实际生活和表面利益相去甚远的思辨哲学，实际上是世界上最能影响人们的东西。从长远看，除了它自己也必须接受的影响以外，它可以克服一切影响”。[15]虽然也许今天了解这一事实的人比穆勒那个时代更少，但是毋庸置疑的是，不论人们是否承认它，它适用于所有时代。它之所以很少被人理解，是因为抽象思想家对民众的影响只是间接地发挥作用的。人们很少知道或很少注意到，他们生活的那个时代的一般思想来自亚里士多德或洛克、卢梭或马克思，或者来自20年前其观点在知识界很流行的某些教授。大多数人从未读过他们的著作，甚至连这人的名字都不曾耳闻，而这些人的观念和理想已经成为其思想的一部分。
就对当今事务的直接影响而言，一个政治哲学家的影响可能是微乎其微的。然而，当他的思想通过历史学家、政论家、教师、作家以及一般知识分子的著作成为社会的共同财富时，这些思想就会有效地影响社会发展。这不仅是说，在新思想被提出之后，一般要经过一代或几代人才开始对政治行为产生影响，[16]这还意味着抽象思想家的新观念在产生这种影响之前，要经历一个长时间的选择与修正的过程。
政治信仰和社会信仰的变化任何时候都必定是在许多不同水平上进行的。我们一定不能认为这种变化过程是在同一层面展开的，而是从金字塔顶端逐渐向下蔓延的。这个变化过程的金字塔的较高层次代表着较高的普遍性和抽象性，但并不必然代表着较高的智慧。在思想从上至下传播的过程中，它们也在改变着自己的性质。那些在任何时候仍保持着高度普遍性的思想将只同那些具有相似性质的思想形成竞争，目标只在于争取那些对普遍性观念感兴趣的人士之支持。只有这些一般性观念被应用于解决具体和特殊问题时，它们才能被绝大多数人所了解。这些思想中的哪些思想为人们所了解，并得到他们的支持，并不是由某几个人决定的，而是由在另一个水平上所展开的讨论决定的，这种讨论总是在那些更注重一般思想而不是特殊问题，并因此主要是根据一般原则看待特殊问题的人士之间进行的。
除了像宪法惯例这样的少数例外，讨论和多数人决策这种民主程序必定只限于整个政府和法律体系的一部分。只有在关于社会制度和世界秩序的一般观念和整体构想的指导下，由此带来的局部变革才能导致令人满意的、切实可行的结果。形成这样一种整体构想并不简单，即使那些专家学者也只能做到力争比其先驱者略有明见。搞实际工作的人注重当下的直接问题，既无兴趣也无时间去考察复杂的社会体系各个不同部分之间的相互关系。他们只能在提供给他们的几个可能的方案之间作选择，并最终接受由他人提出并阐述的一种政治学说或一套原则。
如果人们并非经常受到某种一般性思想体系指导，那么无论连贯一致的政策，还是关于特殊问题的实际讨论都是不可能的。如果绝大多数人对何为我们向往的社会都未共同拥有一般的观念，那么从长远看民主制能否继续运行就很值得怀疑了。然而，这样的观念即使存在，也不一定在每一次多数人决策中都能体现出来。同个人一样，人类群体也不总是根据其最佳知识的指导去行动，或者也不总是遵守那些他们在理论上承认的道德规则。然而，只有依靠这样的一般原则，我们才有希望通过讨论形成共识，通过思考和论证而不是蛮横的强力来协调利益冲突。
8. 如果观点要进步，对其提供指导的理论家就一定不能认为自己应受多数人意见的约束。政治哲学家的任务与专家型的政府官员的任务不同，后者是贯彻多数人的意志。虽然一个政治哲学家绝不能以“领袖人物”自居，但揭示共同行动的各种可能性和结果，提供多数人未曾想到的整体政策的所有目标，却是他的责任。正是在这种展示不同政策的所有可能结果的整体画面呈现出来以后，民主制方能决定需要哪种选择。如果说政治是可能性的艺术，那么政治哲学就是使似乎不可能之事在政治上成为可能的艺术。[17]
如果一个政治哲学家使自己局限于研究事实性问题，并不敢在各种相互冲突的价值之间作出抉择的话，那么他便无法履行自己的职责。他不能让自己受科学家的实证主义局限，因为实证主义认为，自己的功能只在于揭示是什么，禁止讨论应该是什么这个问题。如果一个政治哲学家按照实证主义的要求去做，那么他在完成自己最重要的工作之前，就不得不远远止步了。他在努力构筑那个完整连贯的图案的过程中将会发现，有许多价值是彼此冲突的（这是一个大多数人没有意识到的事实），并且他必须就接受哪种价值，拒绝哪种价值做出抉择。除非一个政治哲学家准备捍卫在他看来似乎具有正确性的价值，否则将无法获得只能对其进行整体评价的综合纲领。
在这项工作中，一个政治哲学家反对大多数人的意见，常常会最有益于民主制。有人认为一个政治哲学家在观点的领域内应服从多数人的见解，只是对观点进步过程的彻底误解便会导致这种认识。把现存的多数人意见当作评判多数人意见应该是什么的标准，便会使整个过程原地循环，处于停滞状态。事实上，当一个政治哲学家发现自己的观点极为流行时，他有足够的理由怀疑，他是否尽职尽责了。[18]恰恰是通过坚持多数人不想考虑的观点，倡导他们认为不实用并令人厌烦的原则，他才能证明自己的价值。只是因为多数人持有某种信念而屈从于这种信念，对于知识分子来说，这不仅意味着对其特殊使命的背叛，而且也意味着对民主自身价值的背叛。
那些主张多数人之权力要自我约束的原则没有因为民主忽视它们而被证明是错误的，同样，民主制也不会因为自由主义者认为它经常做出错误的决策而被证明是不受人欢迎的。一个自由主义者只相信，他拥有一个理由，如果他的理由得到正确的理解的话，那么这种理由将促使多数人有限制地运用自己的权力，并且他希望能够说服多数人接受他的理由，并把它当作决定具体问题时的指南。
9. 从长远看，忽视对多数人权力的限制不仅会破坏社会的繁荣与和平，还会摧毁民主制本身，这种看法是自由主义观点中的一个重要部分。自由主义者还认为，要求民主制对自身施加的限制也是民主制自身有效运行的限度，正是在此限度内，多数人方可以真正地控制政府行为。民主制只通过自己所制定的一般规则来约束单个人的同时，也控制着强制性的权力。如果民主制试图对政府行为进行更具体的指导，它很快就会发现自己只说明了要达到的目标，而将如何达到这些目标的问题留给了政府官员中的专家去做决定。多数人决定仅指出目标，实现目标则由行政当局负责，一旦这种说法被普遍接受，人们将很快会认为，为了实现这些目标，几乎任何手段都是合法的。
单个人几乎没有理由害怕任何多数人通过的一般法律，但他完全有理由害怕那些多数人为使自己的指示得到执行而授权去领导单个人的统治者。今天，对个人自由形成威胁的不是民主议会可以有效运用的权力，而是民主议会移交给负责实现具体目标的行政当局的权力。由于我们已经同意，应该由多数人规定我们在追求我们的个人目标时要服从的规则，所以我们越来越受到其代理人的指令和武断意志的支配。极为重要的是，我们不仅发现，大多数无制约民主制的拥护者会很快沦为任意专断的辩护士，他们主张我们应该让专家去决定什么对于社会是有益的，而且我们还发现，多数人有无限权力的狂热鼓吹者们往往大都是那些行政官员，因为他们知道的最清楚，这种无限的权力一旦被人们接受，实际上运用它们的不是多数人，而将是他们自己。在这方面，现代的经验已经表明，一旦为特定目标赋予政府机构以广泛的强制权力，这种权力就不可能受民主议会有效控制。如果民主议会不自己决定使用何种手段去实现目标，那么其代理人的抉择将或多或少带有专断性。
一般性的思考和近期的经验都表明，只有当政府将其强制性行动只限于那些能够用民主方式加以执行的任务时，民主制才会继续有效。[19]如果说民主是保持自由的一种手段，那么个人自由同样是民主制运行的必要条件。虽然民主制可能是有限政府的最好形式，但如果它滑向无限政府，民主制便会变得荒诞不经。那些认为民主制的权能无限，民主制要在任何时候都支持多数人的一切要求的人，正在为民主制掘筑坟墓。事实上，同一个教条的民主主义者相比，一个老的自由主义者是民主的更好的朋友，因为他致力于保存那些使民主切实可行的条件。多数人对他们自己的行为要有所限制，超越这些限制便会产生有害的结果，另外多数人应该遵守那些并非由自己有意制定的原则，力图说服多数人相信这两点并不是“反民主的”。民主并不是正义的源泉，民主有必要承认一种并不一定要在多数人关于每个具体问题的观点中体现出来的正义概念，若民主制要继续存在下去，就必须认清这一点。错把确保正义的手段当作正义本身是很危险的。因此，那些努力说服多数人要对他们的合法权利适当加以限制的人，同那些不断地为民主行动指出新目标的人对民主过程一样重要。
在本书的第二部分，我们将进一步考察对政府的那些限制。这些限制是民主制得以正常运行的必要条件，西方国家创造出它们，并将其称为法治。我们只想在这里补充一点，除非人们首先已经熟悉了法治政府的传统，否则他们不大可能成功地保持民主的政府机器，或使其运行。
* * *
[1] 章首语录引自休谟的《论文集》（D. Hume，Eassy，I，125.）。这个思想显然起源于上个世纪的那场大辩论。哈勒在重印其《1638—1647年清教革命中论自由的小册子》（William Haller，Tracts on Liberty in the Puritan Revolution，1638—1647[New York：Columbia University Press，1934]）时，将一份带有霍拉（Wenceslas Hollar）所作的版画的传单加印在该书第1卷的扉页上，标明的日期为1641年，题词为“世界是由见解统治和支配的”。
[2] 关于“极权”国家概念的起源以及极权主义与自由主义的对立，而不是与民主的对立，见齐格勒在《独裁的或极权的国家》（H.O.Ziegler，Autoritärer oder totaler Staat[Tübingen，1932]）一书中的讨论，特别是第6—14页；另参见诺伊曼的《民主国家和独裁国家》（F.Neumann，The Democratic and the Authoritarian State[Glencoe，Ⅲ.，1957]）。我们在此章中称之为“教条的民主主义者”的观点可以在下面的著作中清楚地看到：米姆斯的《多数人》（E.Mims，Jr.，The Majority of the People[New York，1943]）和康马杰的《多数人的统治和少数人的权利》（H. S. Commager，Majority Rule and Minority Rights [New York，1943]）。
[3] 比如参见奥特加·伽塞特的《软弱无能的西班牙》（J.Ortega Gasset，Invertebrate Spain [New Yoak，1937]）第125页：“自由主义和民主恰好是开始时毫无关联的两件事，而到头来形成了具有相互对抗性意义的倾向。民主和自由主义是对两个完全不同问题的两种答案。
“民主回答的问题是：‘谁应该去行使公共权力？’它所得出的答案是：公共权力的行使属于作为一个团体的公民。
“但是这个问题并没有涉及公共权力的管辖范围是什么这个问题。它关心的只是要确定这种权力属于谁。民主建议我们都去统治，也就是说我们是所有社会行为的统治者。
“而自由主义回答的是另外一个问题，即‘公共权力的界限应该是什么，而不管谁去行使它’。自由主义给出的答案是：‘公共权力不可以是绝对的——个人享有某些权利，这些权利不受任何国家的干涉。’”
另见伽塞特的《群众的反抗》（The Revolt of the Masses[London，1932]）第83页。勒纳在“少数人的统治和宪政传统”（Max Lerner，“Minority Rule and the Constitutional Tradition”，in The Constitutuin Reconsidered，ed.Conyers Read[New York：Columbia University Press，1938]）一文从教条的民主主义者立场出发同样强调说：“当我在这里谈论‘民主’时，我想严格地把它和自由主义区分开。今天非专业的一般人思想中对二者的混淆并不比将两者等同起来的倾向更严重。”还见凯尔森的《民主的基础》（H.Kelsen，“Foundations of Democracy”，Ethics，LXVI[1955]，3）：“意识到民主原则和自由主义原则不是同一的，甚至二者之间存在着一定对立，是有着重要意义的。”
在施纳贝尔的《从19世纪的德意志史（第2卷）》（F.Schnabel，Deutsche Geschichte im neunzehnten Jahrhundert，II[Freiburg，1933]）第98页，可以找到从历史角度说明这种关系的一段论述，它是这方面最好的论述之一：“自由主义和民主不是互相排斥的对立物，而它们论涉的是两种不同的问题：自由主义说的是国家有效性的范围，民主说的是国家主权之掌握者的问题。”另参见以下著作：洛厄尔的“民主和自由”（A. L. Lowell，“Democracy and Liberty”，in Essays on Government [Boston，1889]）；施密特的《当今议会主义的思想史基础》（C. Schmitt，Die geistesgeschichtlichen Grundlagen des heutigen Parlamentarismus [Munich，1923]）；拉德布鲁赫的《法哲学》（G.Radbrach，Rechtsphilosophie [4th ed.，Stuttgard，1950]）第137页以后，特别是第160页；克罗齐的“作为一种生活观念的自由主义”（B.Croce，“Liberalism as a Concept of Life”，Politics and Morals[New York，1945]）；维泽的“自由主义和民主主义的联系和对立”（L.Von Wiese，“Liberalismus und Demokratismus in ihren Zusammenhängen und Gegensätzen”，Zeitschrift für Politik，Vol.IX[1916]）。蒂尔在其《民主和自由主义的相互关系》（J.Thür，Demokratie und Liberalismus in ihrem gegenseitigen Verhältnis[Dissertation，Zurich，1944]）一文中对其中某些文献作了有益的评述。
[4] 参见赫门斯的《民主还是无政府？》（F. A. Hermens，Democracy or Anarchy？[Notre Dame，Ind.，1941]）。
[5] 在瑞士这个欧洲最古老、最成功的民主国家中，妇女显然是在多数人的赞同下仍被排除在选举权之外。记住这一点是很有意义的。另外似乎完全可能在原始条件下只限于土地所有者的选举权会缔造出一个独立于政府、能够对政府进行有效控制的立法机构。
[6] 参见梅特兰的《论文集》（F.W.Maitland，Collected Papers[Cambridge：Cambridge University Press，1911]）第2卷，第84页：“那些把通向民主之路当作通向自由之路的人，错把临时性的手段当成了最终的目的。”另见熊彼得的《资本主义、社会主义和民主》（J.Schumpeter，Capitalism，Socialism，and Democracy[New York，1942]）第242页：“民主是一种政治手段，也就是说，民主是某种以实现政治的、立法的和行政的决策为目标的制度安排。因此，无论在一定历史条件下民主将产生什么决策，它绝不是目的本身。”
[7] 参见霍贝尔的《原始人的法律》（E. A. Hoebel，The Law of Primitive Man [Cambridge：Harvard University Press，1954]）第100页和弗莱纳的《瑞士民主制的建设性力量：传统、信条和发展》（F.Fleiner，Tradition，Dogma，Entwicklung als aufbauende Kräfte der schweizerischen Demokratie[Zurich，1933]），此书后收入作者的文集（Ausgewählte Schriften und Reden[Zurich，1941]）。还可参见门格尔的《研究论文集》（Menger，Untersuchung）第277页。
[8] 参见约瑟夫·张伯伦1885年4月28日在“八十”俱乐部的讲演，载1885年4月29日《泰晤士报》（Times[London]）。他在讲演中指出：“当政府中体现的只是王室的权威和某个特定阶级的见解时，我能够理解，珍视自由的人们的首要任务是限制政府的权威和政府权力的使用。但这一切都已改变。现在，政府已成为人民意志和愿望之有组织的表达机构。在这样的条件下让我们不要再带着怀疑看待政府。怀疑是旧时代的产物。是那些久已消失的条件的产物。现在我们的任务是扩大政府的功能，并注意用何种方法能够使政府的作用得到有益的扩大。”但是穆勒早在1848年就已经反对这一观点，见其《论原则》（Principles）第5卷第11章第3节，第944页，还见其《论自由》（On Liberty，ed R. B. McCallum[Oxford，1946]）第3页。
[9] 芬纳：《通向反动之路》（H. Finer，Road to Reaction[Boston，1945]）第60页。
[10] 见斯蒂芬的《自由、平等和友爱》（J. F. Stephen，Liberty，Equality，Fraternity[London，1873]）第27页：“我们同意用数人头的方法而不是打破人头的方法，来检验力量。……获胜的并不是最有智慧的一方，而是获取最大数量积极同情者的支持而暂时表现出较大力量的一方（在此过程中智慧当然也是一个因素）。少数人退让，并不是因为人们使他们确信，他们错了，而是因为使他们确信，他们是少数。”另见米瑟斯的《人类行为》（L. von Mises，Human Action[New Haven：Yale University Press，1949]）第150页：“为了国内和平，自由主义赞成把民主政府作为目标。因此，民主不是一个革命的制度。相反，它恰恰是防止革命和内战的手段。它提供了一种使政府和平地去适应多数人意志的手段。”波普尔在“预测、预言和它们对社会理论的意义”（K. R. Popper，“Prediction and Prophecy and Their Significance for Social Theory”，Proceedings of the 10th International Congress of Philosophy，I[Amsterdam，1948]）一文中，特别是第90页同样指出：“我个人将那种不用暴力便可推翻的政府叫做‘民主制’，否则便是‘暴君制’。”
[11] 卡尔佩珀著《抗议书及其他精录》（Sir John Culpepper，An Exact Collection of All the Remonstrances，etc.[London，1643]）第266页。
[12] 穆勒在其早期著作“民主与政府”（J. S. Mill，“Democracy and Gevernment”，London Review，1835，reprinted in Early Essays[London，1897]，第384页）一文中很好地说明了理性主义的自由主义者多么向往某种政府观念。在这种政府观念下，决定政治问题不是“或直接或间接地依据未受过教育的群众（无论是绅士还是乡下佬）的意志或判断，而是根据受过专门教育的较少数人的深思熟虑形成的意见”。穆勒继续指出：“在所有古代或现代的政府中，具有这一优点达到显著程度的政府是普鲁士政府，在这个王国中受过最良好教育的人组成了最强大最熟练的贵族统治。”还可见其《论自由》（On Liberty，ed. R. B. McCallum[Oxford，1946]）第9页的那个段落，就能否将自由和民主应用于文化程度较低之人这个问题而言，某些老辉格党人显然比后来的激进的自由主义者更具有自由的倾向。比如，麦考利（T. B. Macaulay）曾说过：“在人们适合于行使他们的自由之前，不应该让他们自由，我们时代的许多政客都习惯于把这确定为不言而喻的准则。这个准则适合于古老传说中的那个蠢人，他决心在学会游泳之前不去下水。如果人们在奴隶制下变得聪明和善良之前，一直要等待自由的话，那他们确实可能永远地等下去。”
[13] 这似乎说明了托克维尔身上存在的令人迷惑的矛盾：他一方面不断地在一切特殊之点上挑民主制的毛病，另一方面又极力强调要接受民主原则。这是他这部著作的一个重要特征。
[14] 参见本章后面注释中所引的戴雪的话。
[15] 见穆勒的“边沁”（J. S. Mill，“Bentham”，London and Westminister Review，1838）。该文收入该作者的《论文集和讨论集》（Dissertations and Discussions，I[3d ed，；London，1875]），正文中的引文见第330页。穆勒接下去指出：“我们所谈论的两位作者（即边沁和柯尔律治）从未拥有大批读者；除了他们著作中的较小部分，他们的著作几乎没有读者，然而他曾是老师的老师；在英国几乎所有思想界的重要人物，最初都从这两位作者中的一位那里学到过某些思想（不论他们后来可能会接受什么观点）。虽然他们的影响已开始通过中介渠道波及整个社会，但几乎还没一个给有文化阶层看的出版物。然而，如果没有这两个人的存在，这些有文化阶层的思想会是另一个样子。”凯恩斯（J. M. Keynes）就是这种影响在我们这代人中最突出的例子，他在其《就业、利息和货币通论》（The General Theory of Employment，Interest，and Money[London，1936]）的结尾有一段经常被人引用的话，他在该书第383页指出：“经济学家和政治哲学家的思想，不论是对是错，其影响力要比人们通常所认为的大得多。事实上，除这些思想外，世界几乎不受别的什么东西支配。从事实际工作的人都相信自己不受任何思想的影响，但他们通常是某些已过世的经济学家的奴隶。大权在握的狂人，捕风捉影，用学者们数年前写的书来充实自己荒诞不经的思想。我确信，与逐渐渗透的思想相比，既得利益的力量被大大夸张了。思想当然不是立即，而是经过一段时间后才发挥作用的。在经济和政治哲学领域，很少有人在25岁或30岁以后还受到新理论的影响，因此，公务员、政治家，甚至政治煽动者用于说明当今事件的思想，不大可能是最新的思想。但是，思想而非既得利益迟早是会有危险性的，受到威胁的不是祸就是福。”
[16] 戴雪在其《法律与意见》（A. V. Dicey，Law and Opinion）一书中也对思想在一段时间后会影响政策的方式作过经典的论述。他在该书第28页以后，特别是第33页指出：“一方面，使法律发生改变的观点是法律被实际上加以改变之时的观点；另一方面，这种观点在英国常常是在法律变更之前20或30年时就已流行的观点。它实际上往往不是今天的观点，而是昨天的观点。
“立法观点必定是今天的观点，因为变更法律必然要由相信变更是一种改进的立法者来实施，但是这种缔造法律的观点也是过去的观点，因为立法机关最终持有要变更法律的信念，通常也是由在法律变更之前已久有影响的思想家或作家造成的。因此，一项革新完全可能在为支持它提供论据的人长眠之后，甚至（这也许不值得一提）当思想界已开始反对那些对人们行动和立法的影响正如日中天的思想时，才得到贯彻。”
[17] 参见肖克的“‘政治上的不可能’指的是什么？”（H. Schoeck，“What Is Meant by‘Politically Impossible'？”Pall Mall Quarterly，Vol.I[1958]）；另见菲尔布鲁克的“政策拥护中的‘现实主义，”（C.Philbrook，“‘Realism’in Policy Espousal”，A. E. R.，Vol.XLIII[1953]）。
[18] 参见马歇尔（Alfred Marshall）的一段评论，载《艾尔弗雷德·马歇尔年表》（Memorials of Alfred Marshall，ed.A. C. Pigou[London，1925]）一书第89页：“社会科学研究者必然惧怕民众的赞同：当所有人都说他们好话时，祸便降临他们头上了。如果有一套观点，通过倡导它们可以增加一家报纸的发行量，那么一个希望因自己的存在使这个世界，特别是使自己的国家变得更好的社会科学研究者，就一定要注重研究这套观点的局限性、缺点和错误（如果有的话），甚至在一次特别的讨论中，他也绝不能无条件地倡导这套观点。一个学者几乎不可能在他生活的年代做一个真正的爱国者，并享有一个爱国者的声誉。”
[19] 关于这些问题的详尽讨论，见拙著《通往奴役之路》（The Road to Serfdom[London and Chicago，1944]）一书的第5章以及李普曼的《对健康社会原则的探索》（Walter Lippmann，An Inquiry into the Principles of the Good Society[Boston，1937]）。他在该书第267页指出：“只有当人们懂得民主制怎样才能统治自己时，他们方能够掌握统治权。他们必须懂得，民主制进行统治的惟一方式是指定制定、实施和修改法律的代表，以通过这些法律规定自然人、团体、集体以及政府官员自身相互之间的权利、义务、特权和豁免权。”
“一个民主国家的宪法就是如此。由于没有清楚地认识到，代议制政府必然要求某种特定统治形式，因此19世纪具有民主思想的哲学家们为法律与自由、社会控制与个人自由之间的冲突所困惑而茫然不知所措。其实，在通过法律秩序实现了社会控制的国家中，这种冲突并不存在，因为在这种法律秩序下人们之间相互权利得到实施和调整。因此，在一个自由社会中，国家并不管理人们自己的事务，它只负责在各行其事的人们之间维护正义。”