如果政府废止住房补贴，同时又削减对工人的税收，而且减税额度恰恰等同于住房补贴额，那么工人阶级在经济上不会变得更糟；但是，他们然后毫无疑问会更愿意不把钱花在住房上面，而是以另一种方式花钱，而且会住在拥挤不堪和设施简陋的住房里，有一些人是因为不认识住得更好所带来的好处，另有一些人则是因为他们通过对比各种花钱方式，过少地估计了改善居住条件的价值。这就是理由，也是赞成住房补贴的惟一理由，在这里我们一定最为简略地叙述一遍，因为左派作品中已经这么经常地讨论过这件事，而从不面对现实。[1]
——W.A.刘易斯
1.据我们所知，文明是与城市生活密不可分的。文明社会区别于初民社会的几乎所有的东西都是与我们称之为“城市”的大型人口集居中心紧密相关，而且如果我们谈及“教养”、“文明”或“礼貌”，我们指的是城市生活方式。即便当今农村人口的生活与初民生活之间的大多数差别也应归功于那些城市所提供的东西。在发达的文明里，也正是在乡村能够享受城市产品的可能性才往往使得悠闲的乡村生活呈现为一种文明生活的理想。
但是，城市生活的好处，尤其是由工业带来的极大地提高生产率的可能性，它装备了一小部分留居乡村的人口，以便他们可以养活所有其他人口，这些好处是付出巨大代价才买到的。城市生活不仅是比乡村生活更具生产性；它也是更为昂贵的。只有那些通过城市生活大大提高了生产率的人，才能获取超过这一生活方式所带来的附加开支的净好处。无论是随城市生活而来的各种开支还是便利，两者造成的结果是，维护一个体面的城市生活所需的最低收入要比在农村高得多。一种在农村尚可忍耐的贫困生活，在城市里不仅几乎不可容忍，而且还会制造令人震惊的、邋遢的外部标志。因此，城市几乎是所有这些赋予我们的文明以价值的东西的根源，它提供了从事科学和艺术的手段，也提供了物质舒适的手段，同时要对我们的文明的最大污点负责。
此外，大量人口集居所带来的费用不仅非常高，而且它们也在很大程度上是集体的事情，也就是说，它们不一定或自动落在那些带来它们的人身上，也许得由所有人共同承担。从许多角度上看，城市生活的紧密近邻关系使得任何作为简单的产权划分基础的假设失效。在这些情况下，认为无论所有者如何使用自己的财产，都只是他自己的事，不关他人的事——这种看法只是在有限程度内适用。经济学家们所称的“近邻效应”，也就是说，一个人使用自己的财产对他人财产的效应，具有了越来越大的重要意义。事实上，在一个城市里，几乎任何一件财产的可用性部分取决于财产所有人的直接近邻如何使用自身的财产，部分取决于市政部门的公共服务，没有这些服务，各单个所有者就几乎不可能有效地利用土地。
因此，私人财产权或缔约自由的一般准则没有为解决城市生活所引起的任何复杂问题提供直接的答案。即使没有拥有强制权力的当局，大单位的较大优势有可能推进新的法律制度的发展——即导致了在决定应开发大区的特征的一级权利持有者和使用较小单位的、在前者所确定的框架内有权决定特定问题的二级权利所有者之间的控制权划分。从许多角度来看，有组织的市政当局正在学习行使的职能相当于一级权利所有者的职能。
必须承认，直到不久前为止，经济学家还令人遗憾地很少注意到所有不同方面的城市发展的协调问题。[2]尽管他们中有些人是城市住房建设弊端的主要批评者（大约50年以前，德国一家讽刺周刊建议说，可以这样定义经济学家：他是一个人，四处走动，丈量工人的住房，并说它们太小啦！），但只要事关重要的城市生活问题，他们都已长期仿效亚当·斯密的榜样，后者在讲座中解释道，清洁和安全问题，“就是有关从路面上搬走垃圾，以及主持公道的适当方法问题，只要它事关防止犯罪的规定或者维持城市治安的方法，它们虽然也许有用，但由于太不重要，不应在这样一篇论文中加以考虑”。[3]
考虑到亚当·斯密出于对高度重要的课题研究的职业需要而疏忽了这一论题，一位经济学家也许不应当抱怨说，事情还非常不令人满意。事实上，在这一领域里的观点几乎完全是由那些关注消除某些特定弊端的人引导的，而且，人们也大大疏忽了应该如何相互协调各自为政的努力这一中心问题。但在这里，各所有人如何有效地利用知识及技能、把自己的行动保持在不以他人为代价获取好处这一界限内——这一问题也有特殊重要意义。我们不应忽视一个事实：市场在总体上成功地引导了城市的发展，这一成功即使不是十全十美，其程度却比人们普遍认识到的要高，而大多数改进建议不是让市场运作得更好，而是要在市场之上强加集中管理，这表明人们很少意识到，这样一种制度能做到什么，以在有效性方面要与市场平起平坐。
确实，如果人们看到政府似乎对决定城市发展的力量心中无数，看到它们在一般处理这些棘手问题时的随意方式，人们就会奇怪，怎么没有造成更大的弊端。许多应该对付某些弊端的措施，事实上只是加重了这些弊端。而且一些较新近的发展已经为当局直接控制个人的私生活创造了要比我们在任何其他政策领域所见到的更大的可能性。
2.我们必须首先考虑一项措施，它虽然总是作为一种对付暂时的紧急情况的手段而引入的，并且从未作为一个永久的制度安排得到辩护，但事实上它通常有着一种持久的特性，并且在大部分西欧国家，在限制自由和繁荣方面大概已经要比任何其他措施做得更多，只是通货膨胀更甚于它。这项措施就是租金限制或者设置房租上限。在第一次世界大战期间最初引入它时，人们是出于防止租金上涨的考虑，但是，后来由于较大的通货膨胀，许多国家把它保留了40多年之久，其结果是租金被压低，只是在自由市场条件下可达租金的一小部分。这样实际上等同于把房产充公。从长远看，这一措施大概比任何其他同类措施都要更加重它本欲医治的弊端，而且造成行政当局攫取左右人员流动的高度任意的权力的后果。它也大大助长了人们弱化对财产的尊重和个人责任感。对于那些没有很长时间亲身体验这些效应的人，这些评述可能显得过分尖锐。但是，谁亲眼目睹住房条件的日益毁损以及它对巴黎、维也纳或伦敦居民的一般生活方式的影响，他就会估量单单这一措施就可以对经济的整体特征，乃至人民的整体特征产生致命的影响。
首先，把租金限定在市场价格以下的任何措施必然把住房短缺现象永久化。需求持续大于供给，而且如果要有效实行租金上限（也就是说防止了“溢价”的出现），就必须设立一种由当局调配住房的机制。流动性被大大降低，而且随着时间的流逝，人员在各街区和各住房类型之间的分布不再合乎需要或者愿望。一个家长年富力强、收入较好的家庭本来要比一对非常年轻的夫妇或者已退休夫妇居住更的住房，但是这种正常循环也停止运作。既然不能安排人们迁移，人们就干脆赖在他们所占据的地方，而且租房成为一种不可剥夺的、世代流传的家产，而不管需要与否。那些继承了租房的人，往往要比没有继承租房的情况过得好，但是，比例越来越大的一部分人口要么根本就得不到各自的住房，要么通过官方的恩惠，或者通过牺牲自己本来就难以负担的资本，或者通过某种非法的或不光彩的手段才能得到住房。[4]
与此同时，房东投资修缮住房的兴趣，仅限于法律规定他能为这一专门目的从房客手里回收这笔钱的数目内。像巴黎这样的、通货膨胀使得实际租金贬值到过去价值的二十分之一乃至更低的城市，房屋的破损到了前所未有的程度，以至于在今后几十年内都无法完成房屋更新的工作。
但是，物质损失并不是最重要的。由于租金限制，西方国家的大部分人口在日常事务中受制于当局的任意决策，习惯于在主要的生活决策中寻求当局的许可和指示。他们现在把以下事情看作为理所当然：应当由他人无偿提供用于他们的房屋的资金，个人的经济境遇的改善应仰仗掌权政党的恩惠，而这些政党又往往利用住房控制权来扶助它们的支持者。
人们不断求助当局对其住房需要的相对是非作出决定，分配重要的服务，根据它对各种个别需要的轻重缓急的判断而处理名义上仍然私有的财产，这损害了财产、法律和法庭尊严。比如，“一个房东带着一个患病的妻子和三个小孩子，他希望住到他的屋子里，而一个房客带着一个孩子和一个卧病在床的岳母，那么当局拒绝房东的申请给他带来的难处要比接受房东的申请给房客带来的难处来得大”，[5]是否真的如此，这是一个不能通过引证公认的公正原则来处理的问题，它只能通过当局的任意干预来解决。作为上诉法院的德国行政法院的一例新近判决清楚说明了这种对个人私生活的重要决定权的控制赋予了当局多么大的权力。该法院认为，有必要宣布下述做法为不合法：地方政府的一家职业介绍所拒绝为一名居住在另一地区的人介绍工作，除非他首先从住房主管部门获准迁移和得到提供住房的承诺。这不是因为这两个部门都没有资格拒绝他的申请，而是因为它们的拒绝意味着一种“相互独立的行政利益的不可允许的结合。”[6]事实上，计划者是如此钟爱不同主管当局活动之间的协调，这容易把在其他情况下仅仅是对个别决策的任意权力转化为对整个个人生活的专制权力。
3.一方面，甚至在那些多数人已经无法记起它到底在什么时候开始生效的地方，租金限制仍然被看作为一种由于政治原因不能予以废止的应急措施，[7]另一方面，通过提供公共住房或建筑补贴来降低较贫困人口的住房开支的努力，已被承认为福利国家的一个永久组成部分。人们很少理解，如果不十分小心谨慎地限制范围和方法，这类努力很可能会造成类似于租金限制所带来的结果。
首先必须注意，对于政府试图通过提供公共住房给予帮助的任何一个群体，只有当政府提供了该群体将得到的所有新居时，它才能真正受益。如果当局所提供的住房只占住房总供给的一部分，这实际上不是在私人建筑活动之外增加供给，而只是替代了私人建筑活动本应带来的住房供给。其次，政府必须严格限定只对那些它本来就打算帮助的人口阶层提供便宜住房，而且必须只以收取较低租金的方式满足需求，政府还将不得不向这一阶层提供比他们本来需要的明显得多的住房。再次，一般地，只有当政府不试图对这些最贫困家庭提供比他们以前的住房既更便宜、又要好得多的住房时，这样一种公共住房供给范围的限制才是可行的；否则那些接受如此帮助的人，会比那些在经济阶梯上直接位于他们上方的人住得还要好；而且后者要求同样加入这一待遇安排的压力会变得不可阻挡，这是一个循环往复、卷入越来越多人的过程。
正如住房制度改革派一再强调的那样，这样带来的一个后果是，实际上只有把整个城市住房事业看作为公共服务业并由公共财政负担，才能通过公共措施普遍改进居住条件。但是，这不仅意味着居民在总体上被迫为其居住花费比他们所意愿的更多的钱，而且也意味着他们的个人自由受到了严重的威胁。除非当局成功地供应了与人们在它所收取的租金水平上的需求量一样多的更好和更便宜的住房，否则就有必要存在一个永久性制度，由当局来配给可供应住房——就是说，在这种制度下，是由当局决定人们应该为住房花费多少钱，决定每一户家庭或每一个人应得到哪类住房。可想而知，如果一套住房或一座房屋的获得一般必须取决于当局的决策，当局会对个人生活拥有什么样的权力。
也应当认识到，在许多情况下，通过打击那些带动建筑成本逐步降低的力量，把住房建设事业转变成公共服务业的试图，已经成为普遍改善住房条件的主要障碍。所有垄断者都是不经济的，这是人所共知的，而政府的官僚机器则是有过之无不及；而且，废除竞争机制和抱定任何集中指导的发展趋势必定阻碍我们实现可取的、技术上并非不可行的目标——即实现实质性地、逐步地把成本降低到可以满足所有居住需要的成本水平的目标。
因此，公共住房（如补贴住房）最多是一个救济穷人的工具，但它有着必然的后果，即它会使得那些受益者依赖于当局，如果他们占了人口一大部分，这一依赖就在政治上到达了非常严重的地步。就像对一个不幸的少数群体所提供的救济措施，这种措施与一般的自由制度不是不可调和的。但是，它带来许多严重的问题，如果不想让它带来危险的后果，人们就应当正视它。
4.城市生活所提供的更大的收入可能性和其他好处，很大部分被它的更高的费用所抵消，这些费用一般随着城市规模的增大而提高。那些由于在城里工作而大大地提高了自身生产率的人，会从中净得好处，即使他们得为有限的住房面积甚或为每日长距离的上下班交通花费多得多的钱。对于其他人，只有当他们不必把钱花费在交通或昂贵的街区方面，或者只有当他们因为要为其他东西花费更多的钱而不介意住在拥挤的居住环境里，他们才能净得好处。在城市发展的多数阶段里，那些旧房会存在于市中心，由于人们出于其他目的，对这一地段的需求如此巨大，在其上建造新的住房已经不再有利可图，而且较富裕者不再想要这一地段，这往往为那些生产率低的人提供了以拥挤不堪的居住条件为代价从城市所提供的可能性中获益的机会。只要这些人愿意在里面居住，那么把这些房屋留下来往往是利用这一地段的最有益方式。这样就出现了自相矛盾的现象，城市里最贫困的居民往往生活在地价非常高的街区，而房东们也从很可能是最破落的城区获得非常高的收入。在这种情况下，这类房产继续用于居住，只是因为这些旧房的居住密度大，房东很少花钱对它们进行修缮和维护。如果不能以这种方式提供或使用这些住房，那么对于在那里生活的大多数人来说，使得收入的提高幅度高于城市生活的附加费用的机会就不复存在。
在多数城市的发展过程中，都以或多或少严重的形式出现在这些贫民窟，它们的存在带来了两类问题，我们应对这两类问题加以区分，但它们通常易于混淆。这类不卫生的街区一般是肮脏不堪的，而且经常秩序混乱，它们存在可以对城市的其他部分产生有害的影响，而且会迫使市政管理机构或者其他居民代为承担那些搬入贫民窟的人所未加估计的费用，这是毫无疑问的。这些贫民窟居民之所以认为居住在市中心是有利的，只是因为他们不需要为所有由他们的决定所引起的费用付钱，只要情况如此，就有理由说明应当通过对这些贫民窟房产征收所有这些费用来改变这一局面——其可能的结果是贫民窟会消失，并取而代之以商业和工业建筑。这显然不能帮助这些贫民窟居民。在这里采取行动的理由并不符合他们的利益；这些问题是由“近邻效应”引起的，属于我们必须在后文讨论的城市规划问题。
与此相当不同的是主张出空贫民窟的论点，它们基于对人们所推测的贫民窟居民的利益或者需要的考虑。这些论点带来一种真正的两难问题。人们往往只是因为居住在拥挤的旧房里才能从城市里的附加收入机会中获得好处。如果我们要让贫民窟消失，我们必须在两项方案中任选其一：我们必须从这些存在着这些人的收入可能性的街区拆除便宜的、肮脏不堪的房屋，阻止他们利用作为其部分机会的东西，而且坚持某种适用于所有城市住房的最低居住标准，这实际上是行之有效地把他们从城市中驱逐出去；[8]或者，我们必须以一种不足以抵偿成本的价格向他们提供更好的住房，由此不仅对他们留居城市、而且对更多的同类人员迁居城市提供了补贴。这等同于刺激城市朝着超越其经济合理性的规模发展，有意制造一个阶级，该阶级有赖于社会向它提供据认为它所需要的东西。我们几乎不能指望当局会不要求有权决定应当允许谁或不允许谁迁入一个给定城市而长期提供这些服务。
正如在许多领域内所发生的那样，这里所奉行的政策旨在为一个给定量的人口供应住房，而未加考虑作为其结果，当局也必须为一个额外数量的人口供应住房。虽然在大多数城市里，一部分贫民窟人口由旧有的居民组成，他们只熟悉城市生活，换在农村环境里，他们甚至没有足够的能力谋取一个适当的生计。但是，一个更严重的问题是，大量人口从更贫困的地区、从仍以农村为主的地区涌入，对于他们，那些在破损的旧楼里的便宜住房就成为一级稳固的台阶，也许可以由此通往更富足的境地。他们觉得迁居城市对他们有利，尽管他们不得不居住在拥挤和不卫生的条件下。向他们以同样低的成本提供好得多的住区会吸引还要多得多的人。问题的解决办法要么是让经济威慑力量发挥作用，要么是直接控制人口的涌入。那些坚信自由的人会把前者看作为一种较小的弊端。
住房问题不是一个可以孤立解决的独立问题；它是贫困这一普遍问题的组成部分，只能通过普遍提高收入才能解决问题。但是，这一解决过程会被推迟，如果我们通过补贴刺激人们从他们的生产率还大于生活成本的地方迁入他们的生产率低于生活成本的其他地方，或者如果我们阻止那些认为通过迁居城市能够改善他们的前途，哪怕居住在对我们来说似乎是糟糕透顶的条件下。
我们没有篇幅在这里考虑所有其他旨在缓解给定人口的需要，但实际上倾向于为发展超出它们的经济合理规模的巨大城市提供了补贴支持的市政管理措施。多数公用事业费率政策旨在直接通过以低于成本的价格提供服务来缓解人口拥挤和进一步扩大郊区，这从长远看只能把事情搞得更糟。我们针对英国当前的住房政策所说的一番话也同样适用于其他大多数国家：“我们已不知不觉地陷入这样一种做法当中：从全国征取税收，在财政上鼓励维持过分庞大和集中的城市结构，鼓励仍在进一步扩大规模的大城市继续进行根本不经济的规模扩张。”[9]
5.在城市生活的紧密近邻关系中，价格机制只能不完全地反映一位房产所有人的行动可能对其他人带来的利益或损害，这一事实带来了一系列不同的问题。就动产而言，使用动产的利弊通常只限于与支配者有关。与一般存在于动产中的情况不同，一块地皮的使用经常不可避免地影响到相邻地皮的可用程度。在城市生活条件下，这既适用于私人土地所有者的土地使用，还更适用于对城市公共用地的使用，比如对街道和公共设施用地的使用，它们对城市生活至关重要。为了市场能够有效地协调各种个人努力，无论是私人土地所有者还是支配着城市公共用地的当局，都应该使得他们自己至少考虑到自己的土地使用行为对他人土地有着较为重要的影响。只有当个人及市政当局的土地价值反映了使用它们所造成的所有影响时，价格机制才会发挥它应有的作用。如果没有特别的制度安排，这一条件只能得到有限程度的满足。任何地产的价值会受到邻居对自己土地的使用方式的影响，而且更受到当局所提供服务和所实施条例的影响；除非各种决策考虑到这些影响，总收益大于总成本的可能性就很小。[10]
如果让私人的积极行动来推动城市发展，如果利用分散在许多人当中的所有知识和预见力，那么，虽然价格机制为城市土地的使用提供了不完善的引导，但它却提供了不可或缺的引导。我们有着有力的理由采取任何可以找到的实用措施，使得地产所有人考虑他们的决策所带来的所有影响，从而使得价格机制更为有效地运作。因此，在这一情况下，一个使得私人房产所有者的决策易于和公共利益保持一致的规则体系应当比针对其他类财产的规则体系更为具体，更符合特定的地方条件。这种“城市规划”的运作方式主要是影响市场和建立一些一般的框架条件，一个区或一个地段的所有发展都应符合这些框架条件，但在这些框架条件之内，决策是留由各私人房产所有者作出，这种“城市规划”是使得市场机制更有效发挥作用的部分努力。
但是，还有一种完全不同的控制，它也动用“城市规划”的名义。与其他城市规划不同，这一控制受到了摒弃价格机制并通过集中管理取而代之的欲念的驱使。许多正在实际执行的、特别是由根本不懂价格在个人活动中的协调作用的建筑师和工程师执行的城市规划，[11]就是这类东西。甚至在这种城市规划并非有意把未来的发展与一个规定了每一块土地的用途的预定计划维系在一起的地方，它也倾向于通过使得市场机制越来越失效而造成这种结果。
因此，问题不在于人们是否应当赞成或反对城市规划，而是在于所用措施是应当用来补充和支持市场，还是排挤市场并以集中管理取代市场。政策在这里制造的实际问题是非常复杂的，而且我们不能指望一种完美的解决办法。任何措施的有利特征会通过推动一种其具体细节大多不可预见的、可取的发展而显示出来。
实际主要的困难来自于大多数城市规划措施会提高一些房地产的价值，又降低另一些房地产的价值这一事实。如果这些措施会发挥有益的作用，那么收益之和必须大于损失之和。如果应当实现有效的损益平衡，那么因一项措施引起的所有损益均有必要归口规划当局管理，它必须有能力承担责任，收缴房地产所有人的房地产增值（即使实施那些引起增值的措施违背了某些所有人的意愿），而对那些房地产价值受损的人提供补偿。这是可实现的，不需要授予当局任意处置权和不可控的权力，只需赋予它仅以公平市场价充公不动产的权利。这一般足以使得当局不仅有能力收缴因它的措施带来的所有的房地产增值，而且有能力买空那些因为该措施减少了他们的房地产价值而反对这项措施的人的房地产。在实际操作中，当局一般不必收购，而是凭借它的强买权力，有能力与所有者议定一笔双方同意的收费或补偿金。只要当局的惟一强制权力是按市场价值充公房地产，所有合法权益都可获得保护。它当然会是一种美中不足的工具，因为在这类情况下，“市场价值”不是一个清晰的度，而且有关什么是公平市场价的看法也可能大相径庭。但是，重要的是，这些争议可以最终由独立的法庭作出裁决，而不需留待规划当局的斟酌处置。
许多城市规划者不愿对他们的方案的所有成本作必要的计算，危险大多来自于此。他们往往辩解，如果以市场价值提供补偿，实施某些城市改进措施的成本会高得令人望而却步。但是，在情况确实如此的地方，它就意味着应当不实施所建议的计划。没有东西可比城市规划者所用以主张以低于公平市场价的价格充公房地产的理由更应值得怀疑。这些理由通常依据他们由此可以减少方案的社会成本的错误论点。但是，这种方案无非意味着，某些成本不在考虑之列：一些规划者干脆通过把许多成本加到私人的头上，然后无视这些成本，从而这种方案就显得有利。
事实上，在拥护城市规划的论点中言之成理的东西，多数是一种主张出于某些目的把规划单位搞得比私人所有的房地产的通常规模要大的论点。一些规划目标能够通过细分所有权来实现，即以这样一种方式：给予一级权力的持有人以某些决策权，也就是说，给予某个市政当局这些权力，它应代表整个区或地区，有权评估对各二级所有权持有人的收益和负担。在房地产开发方面，开发者对使用个别地块掌握着某种永久控制权，这种房地产开发至少对由政治当局行使这类控制提供了替代性的选择。另外的好处是，一个较大的规划单位仍然是许多规划单位之一，在行使它的权限时，由于有必要与其他类似单位竞争，它受到了制约。
在某种程度上，甚至在市政管理机构之间或其他下属行政部门之间的竞争也会产生类似的制约作用。但是，城市规划者通常要求制订一项在本地区或者甚至全国范围内的城市规划。在规划中总会存在几个只能由较大的规划单位考虑的因素，这当然有道理。但是，随着统一规划区的扩大，人们对有关地方情况的具体知识的利用必然更为低效，这更有道理。全国范围内的规划意味着，竞争性单位不是变大了，而是一概排除竞争。这肯定不是一个可取的解决办法。但是，只有一种方法才能得到满意的结果，它主要通过诱导和向私人土地所有者提供数据而运作，允许他自由使用某一特定地皮，因为其他方法都不能像市场那样充分利用有关开发前景和可能性的分散的知识。
仍然存在一些有组织的团体，它们声称，所有这些困难都可以通过引入“单一税”计划被一笔勾销，就是说，通过把所有土地的所有权让渡给集体，然后仅仅以由市场决定的租金租让给私人开发者。在社会主义者的所有方案中，这一土地社会化方案从其逻辑上看可能最具诱惑力，似乎最有道理。如果它所依据的事实假设是正确的，也就是说，如果有可能清楚地区分“永久性的和不可破坏的地力”的价值和那些由于市政当局和私人所有者的努力所带来的两种不同的土地改造所创造的价值，那么采用这一计划就有了强有力的理由。但是，几乎所有上述困难都源自任何这类区分都不保险这一事实。为了给予私人的土地开发以必要的行动余地，不得不以固定租金提供的租地期限必须足够长（这些租地也必须能够自由让渡），直到它们几乎与私有土地无异，这样所有私有土地的问题就会重新出现。尽管我们往往希望，事情能简单到与单一税计划所设想的那样，但我们不会从中找到对我们所关注的任何问题的解决办法。
6.1947年英国市乡规划法案的严厉规定很好地说明了城市规划者如何倾向于使得整个经济屈服于行政专制主义。[12]尽管英国在几年后就不得不又废止了这些规定，它们在其他国家不乏赏识者，而且在美国还被当作值得仿效的榜样。[13]它们无非规定了市政当局有权完全没收因城市房地产所有人较大程度地改变了其土地的用途而得到的所有收益——而且该收益的定义是，任何土地增值超过在完全禁止改变土地用途的情况下的土地增值——它当然也许就是零——的那部分差值。[14]而对这一没收全部开发权的补偿只占一笔为此目的设立的一次总付基金的一部分。
这一方案所依据的设想是，人们可以按一种价格自由买卖土地，该价格建立在特定地皮的当前用途永久不变这一假设的基础上：任何来自更改该地皮用途的收益都应作为允许这一更改的代价上缴规划当局，而任何保持当前用途的土地的贬值损失只影响到土地所有者本人。如果保持当前用途的一块地皮不再带来任何回报，那么名为“开发费”的缴款金额由此会等于转入任何新用途后的全额土地价值。
由于为管理这些法规而成立的当局由此得到了对改变除农地外的所有土地的用途的完全控制权，它事实上被赋予一种为了新的工业或商业用途决定所有英国土地用途的垄断权力，它还被赋予全权行使这一权力，以便有效地控制所有这些发展。从其本质来看，这是一种不受规则制约的权力，而且，被授予这项权力的中央土地委员会从一开始便表白，它并不打算自加任何必须自始至终遵守的规则来作茧自缚。它在活动之初公布的“操作说明”，以一种很少能够比拟的坦率程度道明了这一点。这些工作说明明确保留了只要“出于特殊原因无法应用一般规则”就可规避它所颁布的工作规则的权利，规定有权“间或改变（它的）政策”并认定“一般工作规则是可变的，如果它不适合某一个案”。[15]
毫不令人吃惊，人们发现在这一法案里的这些条款是行不通的，而且在七年之后，又在支付对所有土地“开发价值的国有化”的补偿费之前，英国又不得不废止它们。留下来的是这样一个情形：任何土地开发必须得到规划当局的批准，据信如果这一开发与一个业已公布的总体规划不相抵触，人们就可以获得这一批准。这样，各位土地所有者又开始有兴趣把土地用于更好的用途。如果说整个试验实际上不是人们广泛持有的设想的合乎逻辑的结果的话，我们也许可以把它看作为一则耐人寻味的插曲和一种对考虑不周的愚蠢立法的形象描述。在土地方面排除市场机制并以集中管理来取而代之的所有企图，必定导致某种同类的、赋予当局全权控制任何土地开发的制度。这一中途夭折的英国试验之所以没有引起较为广泛的注意，只是因为在那时候，法案虽则开始生效，执行法案所必需的机制却从未开始完全运作。执行这项法案所必需的法律和机构过于复杂，以至于除了少数几位不幸者被复杂的工作所缠身之外，没有人懂得这项法案到底是干什么用的。
7.从许多角度来看，与一般的城市规划类似的问题是那些建筑条例问题。尽管它们未构成重要的原则性问题，但我们应该对它们作简要的分析。有两个原因说明为什么有关某些允许在城市中建造的建筑法规毫无疑问是可取的。第一个原因是目前常见的、对营造会构成火灾或健康隐患的建筑可能殃及他人的考虑；在现代条件下，必须附带考虑到的人包括邻居，所有不是一座建筑的居住者，而是居住者的顾客或委托人的使用者——这些使用者需要某种有关他们所进入的建筑安全可靠的保证（或者至少需要有某种查实手段）。第二个原因是，在建筑方面，实施某些标准可能是惟一防范建筑商欺诈和诓骗的有效方法：在建筑法规中规定的标准被用作为解释建筑合同的手段，它们确保了建筑商实际使用根据一般理解是适宜的建筑材料和技术，除非合同明文作出其他规定。
尽管这类条例的可取性几乎无可非议，但是，在少有的领域里，政府条例能够提供同样多的滥用机会，或被实际上这么广泛地用来对发展施加有害的或完全非理性的限制，并且如此经常地助长了地方生产者的准垄断地位的加强。只要这类条例超过了对最低标准要求的规定，尤其是如果它们倾向于把适用于给定的时间和地点的标准方法变成惟一允许的方法，它们就可以严重地阻碍一种合乎愿望的经济发展。它们妨碍了对新方法的试验，支持了地方企业垄断和劳动力垄断，由此，它们应对高额的建筑成本承担部分责任，也应对住房短缺和过分拥挤负很大的责任。在以下的地方，情况尤其如此，这些条例不仅要求建筑物符合一定的条件或者检验标准，而且预先规定了必须采用特定的技术。我们必须特别强调，比起后一类“规格标准”来，前一类“性能标准”意味着对自发的发展施加较少的限制，因而应优先考虑。后一类可能初看似乎与我们的原则更为统一，因为它们向当局赋予了很少的酌处权；但是，“性能标准”所赋予的酌处权不是惹人生厌的一类权力。一项法规中所规定的某项给定的技术是否满足性能标准，可以由独立专家查核，而且如果出现了任何纠纷，它可以由法庭来裁决。
另有一个问题有着某种重要性和难度，它就是：是否应由地方或中央当局颁布建筑条例？在地方垄断的影响下，地方条例更容易被滥用，这也许有道理，而且从其他角度看，它们可能更容易起到妨碍作用。可能会存在强有力的论点，它主张制订经过慎重考虑的国家标准或者规范，而地方当局可以采纳它们，并可以任何适合自己的方式对之进行修改。但是，一般来说，如果地方制订这些法规，地方当局之间的竞争能够较快地消除起着阻碍作用的或不合理的制约，而为全国或一大地区制定的统一立法则不然。
8.联系到全国范围内工业区位的选择，这类由城市规划引起的问题很可能会在将来有重大意义。这一主题开始吸引了规划者越来越多的注意，而且正是在这一领域，我们现在最经常听到的论点是：自由竞争的结果是非理性的和有害的。
声称实际工业区位选择是非理性的，想当然地认为中央计划有可能改进它——这里究竟隐藏着多少真理？如果正确预见了这些发展，许多工厂区位决策就会是另一副样子，这当然是对的。而且从这一意义上，如果我们回顾往事，以往的决策就显得不甚明智。但是，这并不意味着，借助那时的已有知识，我们可以指望作出一种不同的决策，也不意味着，如果由一个全国当局来控制这些发展，结果就会更令人满意。尽管我们在这里不得不再次与一个问题打交道，即价格机制只能发挥不完全的作用，而且没有考虑到许多我们希望得到考虑的东西这一问题，但是，一个中央计划者是否能像市场那样成功地引导发展，这更值得大加怀疑。值得注意的是，从这一角度来看，市场通过使得个人考虑那些他们并不直接了解，而只在价格中反映出来的事实，的确做到了这一点。A.洛希对这些问题所作的有名的严谨分析的确得出了这样的结论：“本书最重要的成果可能是，它阐明了自由力量能够发挥有利作用之程度是多么令人吃惊。”他然后继续阐述道，市场“尊重所有的人类愿望，明察秋毫，无论它们是否有益”以及“自由市场机制的运作对公益的贡献要比人们一般所以为的要大得多，即使存在某些例外”。[16]
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[1] 章首引言摘自刘易斯的《经济计划的原则》第32页。
[2] 不久前，特维进行了一次旨在改善局面的有价值的尝试，参见他的《不动产经济学》（R.Turvey，Economics of Real Property[London，1957]）。在过去的著作中，有坎南对地方税收的讨论，特别是他的《地方税率的历史》（E.Cannan，History of Local Rates[2d ed.，Lonson，1912]），以及他的《备忘录》，收录于《皇家地方税委员会：主要涉及国内税及地方税种类和归宿的备忘录》（Royal Commissiono on Local Taxation Memoranda Chiefly Relating to the Classifica tion and Incidence of Imperial and Local Taxes[London：H.M.Stationery Office，1899，Cmd.9528]）第160—175页，这些著作仍然是论述这些严重问题的最有用的文献。
[3] 见亚当·斯密的《司法、警察、税收和军队讲义》（结稿时间为1763年），坎南编（Adam Smith，Lectures on Justice，Policek，Revenue，and Arms[ed.E.Cannan，Oxford，1896]）第154页。
[4] 比较弗里德曼和斯蒂格勒的《住房还是限定房租？》（M.Friedman and G.J.Stigler，Roofs or Ceilings？[NewYork：Foundation for Economic Education，1946]）；德朱弗内尔著《没有空房》（B.de Jouvenel，No Vacancies[New York：Fovndation for Economic Education，1948]）；哈罗德著《这些困苦是必要的吗？》（R.F.Harrod，Are These Hardships Necessary？[London，1950]）；佩什著“租金限制经济学”，载《劳埃德不列颠评论》（F.W.Paish，“The Economics of Rent Restriction”，Lloyds B.R.[April，1950]），再版收录于同一作者的《战后的财政问题》（Post—War Financial Problems[London，1950]）；勒普克著《住房管制经济——一个欧洲问题》（W.Roepke，Wohnungszwangswirtschaft—ein europdisches Problens[Düsseldorf，1951]）；安蒙著“从原则角度看住房经济的正常化”，载《瑞士月刊》（A.Amonn，“Normalisierung der Wohnungswirtschaft in grundsatzlicher Sicht”，Schweizer Monatshefte[June，1953]），以及我自己过去的论文《房客保护问题》（DasMieterschutzproblem[Vienna，1929]），还有“租金限制的作用”，载《社会政策学会学刊》（“Wirkunger der Mietzinsbeschränkungen”，Schriften des Vereins für Sozialpolitik[1929]）卷182。
[5] 这段话见于佩什的论文，见前页注释中引用的再版论文，第79页。
[6] 见福斯特霍夫的《行政法教程》（E.Forsthoff，Lehrbuch des Verwaltungsrechts[Munich，1950]）卷1，第222页。
[7] 英国和德国都在不久前才作出决定，要作出全面系统的努力来废止整个租金控制制度。甚至在美国，这些租金控制还存在于纽约市。
[8] 在世界各地，为了驱逐不受欢迎的少数民族，没少用过这一可能性。
[9] 见奥斯本爵士的“补贴是如何扭曲住房建筑业的发展的”，载《劳埃德不列颠评论》（Sir Frederick Osborn，“How Subsidies Distort Housing Development”，Lloyds B.R.[April，1955]）第36页。
[10] 有关这些问题可参见特维，前引书，还有邓纳姆的“城市规划：对城市建筑指导规划内容的分析”，载《法律与经济学杂志》（Allison Dunham，“City Planning：An Analysis of the Content of the Master Plan”，Journal of Law and Economics[1958]）卷1。
[11] 对于奥姆斯特德（Frederick Law Olmsted）、格迪斯（Patrick Geddes）和芒福德（Lewis Mumford）这些人领导下的城市规划运动在何等程度上发展成为一种反经济的运动，这会是一个有趣的研究课题。
[12] 也许应当请求英国经济学家谅解，应当说，这些荒唐之举竟然成为法律，这几乎是不可能的，如果不是准备立法的决定性阶段不凑巧的话，在那时候，经济学家几乎完全忙于战争任务，而城市规划者因此有时间利用这一空档去把他们的有关更好的战后世界的看法付诸实施。几乎可以毫不夸张地说，在通过法律的时候，议会里几乎没有人理解它的影响程度，而且很可能根本没有人能够预见到，主管部长会利用赋予他的权力来下令没收全部开发收益。有关这一法律可参见普兰特爵士的“土地规划和所有权的经济职能”，载《特许拍卖商与房地产商研究所学刊》（Sir Arnold Plant，“Land Planning and the Economic Functions of Ownership”，Journal of Chartered Auctioneers and Estate Agents Institute[1949]）卷29，作为对上文提及过的特维的文章的补充，还可参见他的文章“开发费和补偿——土地改进问题”，载《经济学杂志》（R.Turvey，“Development Charges and the Compensation-Betterment Problem”，E.J[1953]）卷63，以及拙文“对提高的效率的征税”，载《金融时报》（“Alevy on Increasing Efficiency”，Financial Times[London，April 26，27，and28，1949]）。
[13] 见哈尔的《在自由社会里的土地规划法：英国乡镇和县规划法案研究》（C.M.Haar，Land Planning Law in a Free Society：A Study of the British Town and Country Planning Act[Cambridge：Harvard University Press，1951]）；比较我的书评，见《芝加哥大学法律评论》（University of Chicago Law Revies[1951-1952]）卷19。
[14] 严格地说，主管部长所执行的这项法律授权他可以把开发费确定在占开发收益的一定百分比上，于是他选择了征收100％的开发费。
[15] 见中央土地委员会编《操作说明（系列一）》（Centrtal Land Board，Practice Notes（first series）[London：H.M.Stationery Office，1949]）第2—3页。
[16] 见洛希的《区域经济学》（August Lösch，The Economics of Location[New Haven：Yale University Press，1954]）第343—344页。